臺北高等行政法院101年度訴字第1299號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第1299號判決

裁判日期：民國102年01月10日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1299號101年12月27日辯論終結原告南亞塑膠工業股份有限公司代表人 吳欽仁 （董事長）訴訟代理人 楊代華 律師
劉昌坪 律師被告行政院環境保護署代表人 沈世宏 （署長）住同上訴訟代理人 陳育廷
林文凱 律師（兼送達代收人） 連家麟 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國101年6月21日院臺訴字第1010134560號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：原告於民國100年11月18日檢附土壤及地下水污染整治費（下稱整治費）申請出口退費書件，向被告申請退還100年7月至9月部分已繳納之整治費。經被告委託中興工程顧問股份有限公司初審，及基富聯合會計師事務所複審，據以101年1月12日環署土字第0000000000E號函（下稱原處分）核定退費金額為新臺幣（下同）22,734元。原告不服，以土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱收費辦法）實施近10年，雖歷經2次修正，仍維持產品及進口物質均能平等申請出口退費之原則，惟100年3月7日修正收費辦法第9條規定，僅以產製或運輸過程有污染風險，油品國內產製及出口量大增，出口退費比例大幅增加為由，取消產品出口退費，違法課予產製者雙重負擔，無視輸入業者進口物質進口過程亦有洩漏污染風險，獨厚進口業者，違反平等原則；又變更產品出口退費之重大事由，無任何科學根據佐證，隨意剝奪產製者申請產出口退費，且整治費收費辦法牴觸環境基本法，涉違反比例原則、行政自我約束原則、明確性原則及法律保留原則，被告應自100年7月1日起維持100年6月30日以前已實施核予產製者產品出口退費，及退還已繳費額95％，並溯自環境基本法實施生效91年12月13日起停止徵收土壤及地下水污染整治費以維權益云云，提起訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、收費辦法對於並未造成環境污染之業者課徵整治費，違反環境基本法「污染者付費」之明文規定，有違法律優越原則：
（一）依環境基本法第1條規定，對於環境基本法已規定之事項，行政機關自應依據規定之內容辦理，所制訂之法規命令或行政規則，亦應符合環境基本法之規定，方符合法治國之依法行政原則。
（二）依環境基本法第4條規定：「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」本條之立法理由明揭：「為符合公平正義，同時貫徹污染者負責原則，原由民眾共同承擔之環境污染責任，在污染者確認後，應向污染者追償，要求其負任」，即確認環境污染責任本為全民所必須共同承擔之責任，但在污染者明確之情形下，則採「污染者負責原則」。另環境基本法第28條亦明文規定：
「環境資源為全體國民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境復育費用，以維護環境之永續利用」，本條之立法理由亦明揭：「污染者付費制度，在使造成環境污染之社會（或外部）成本內部化，其效果一方面使污染防治及環境復育之費用公平負擔，再者可使污染減量，並提高社會整體利益，此制度已廣為先進國家採用」，亦彰顯本法係採「污染者付費原則」，相關之污染防治及環境復育費用，應由造成環境污染者負擔。
（三）依憲法第172條及行政程序法第158條第1項第1款規定，被告制訂之收費辦法，不僅未依據前揭環境基本法所接櫫之「污染者付費原則」，向造成土壤及地下水污染之人徵收整治費，反於第2條第1款、第3條第1項及第4條第1項規定：「繳費人：指中央主管機關公告應徵收土壤及地下水污染整治費物質之製造者及輸入者」、「依本法第28條第1項應徵收土壤及地下水污染整治費之物質種類、收費費率及行業別，由中央主管機關會商有關機關後訂定如附表一及附表二」、「繳費人應於每年1月、4月、
7月及10月之月底前，自行向中央主管機關指定金融機構代收專戶繳納前季整治費，並依中央主管機關規定之格式，填具土壤及地下水污染整治費申報書後，檢具繳費證明，連同物質產生量統計報表或物質進口報單，向中央主管機關辦理申報」，即透過上開規定將土污費之繳納義務人，由原本應採取「污染者付費原則」，以造成環境污染之人為收費對象，轉化為係針對「製造及輸入特定物質」之業者，使業者僅單純因製造及輸入行為即被課徵整治費，其所選定課徵整治費之對象，明顯已違背環境基本法所揭櫫之「污染者付費原則」，故上開規定業已牴觸環境基本法之規定，應屬無效。
二、被告主張整治費之性質屬於特別公課，但並非採原告所稱之污染者付費，此不僅與法律之明文規定不符，更違背課徵特別公課之法理基礎：
（一）依環境基本法第4條及其立法理由，基本法第28條及其法理由亦明揭政府在收取整治經費時，應採取污染者負責原則。
（二）被告向原告課徵之整治費與空氣污染防制法規定之空污費相同，均係學理上所稱之「特別公課」，司法院釋字第42
6號解釋中指出：「空氣污染防制費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課」，是國家課徵環保類之特別公課，必須符合「污染者付費」原則，此不僅為基本法第4條及第28條所明定，更經司法院釋字第426號解釋闡釋在案。
（三）學者亦指出國家向人民課徵特別公課，必須遵守下列之基本原則：1、特別公課之課徵有其所欲追求的特定經濟或社會目的，其收入不得被用於支應國家一般性任務之財政需求。2、特別公課是用來實現特別任務，特別公課負擔義務人與該特別的任務之關聯性較為密切，能與一般大眾有所劃分。3、特別公課的課徵是以「金錢給付義務與負擔理由之間需存在的法律上關聯」為要件，此種「特殊的法律上關聯」之要求，為特別公課容許性之重要審查基準，德國聯邦憲法法院認為，特別公課之合法性乃繫於義務人與特別公課所追求之目的間，「顯然」存在更緊密的關係，此種特殊的法律上關聯，在特別公課的檢驗及控制上，向來居於最重要的地位。是以，自收取特別公課之法理基礎而言，被告亦應遵守「污染者付費原則」，即應以行為造成環境污染作為收取整治費之法律上關聯性，對於未造成污染之業者收取整治費，即顯不符合課徵特別公課之法理基礎。
（四）綜上，被告既表示整治費係特別公課，但卻稱並非採取原告所主張之污染者付費原則，顯然違反基本法第4條、第28條、司法院釋字第426號解釋意旨，及課徵特別公課之法理基礎，且被告亦已陳稱：「土污法第1條規定本法成立主要目的就是負責國內土水整治工作，另依同法第31條第1項、第43條第1項及第5項等規定，確立土污法仍係以污染者付費為原則」等語，可見被告所謂整治費之收取，並非採取污染者付費原則云云之辯解，根本與其自己上述論述自相矛盾，委無足採。
（五）至被告雖稱收費辦法係由土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第28條第2項之授權所制定，因此並無違反法律保留原則云云。惟判斷是否違反法律保留原則，並非僅以形式上有無法律授權而定，法規命令不符合法律授權之目的，或逾越法律授權之範圍，亦屬違反法律保留原則，此有司法院釋字第532號、568號及586號解釋可資參照。
是本件被告單獨取消產製業者出口退費制度之作法，既違反環境基本法第4條及第28條所明定之污染者付費原則，自屬違反法律保留原則。
三、收費辦法將「國內產製物質出口退費制度」取消，卻允許輸入相同物質之業者可於出口後申請退費，明顯違背憲法之平等原則：
（一）依憲法第7條規定，保障人民在法律上可享有平等之對待，司法院釋字第696號解釋亦明揭：「憲法第7條所揭示之平等原則……係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇」，前大法官翁岳生更於釋字第455號解釋之協同意見書中特別指出，平等原則為所有基本權的基礎，國家對人民行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不得有不合理的差別待遇。
（二）參照司法院釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務……應本於正當之立法目的，在必要範圍內對適當之對象以合理之方式、額度予以課徵，以符合憲法所規定之平等原則與比例原則」，亦明揭向人民收取特別公課應遵守平等原則及比例原則；又，國家收取特別公課雖係為達成特殊之政策目的，而與課徵稅捐係為滿足一般財政需求不同，但就「課予人民公法上之金錢給付義務」而言，兩者則並無不同，而司法院釋字第635號及第565號解釋指出，若稅捐法令僅給予部分繳納義務人租稅減免之優惠，則於享有租稅優惠及因制度設計而無法享有優惠之當事人間，必須具有實質之正當理由，否則該制度設計即違反憲法之平等原則。是本於相同之法理，國家對於特別公課繳納義務人所為之差別待遇，亦須有實質之正當理由，否則即違背憲法之平等原則。
（三）如前所述，業者雖製造或輸入經公告指定之特殊物質，但嗣後如將該物質輸出至國外並經主管機關查核確認，則因已非在國內使用，原本擔心會對國內環境造成污染之風險已不存在，因此退費辦法乃於第9條設有出口退費制度，使製造及輸入業者於出口之後，均得檢附相關單據向主管機關申請退費。惟收費辦法於100年3月7日修正後，僅允許進口業者可於出口後檢具單據申請退費，對於同樣亦將該物質出口至國外之業者，即形成明顯之差別待遇，若以課徵整治費之理由係為避免造成環境污染風險而言，業者均已將可能對環境造成污染之物質出口至國外，已同樣有效避免對環境造成污染，何以僅有輸入業者可享有申請退費之優惠？此等差別待遇顯然欠缺實質之正當理由，明顯違反憲法之平等原則。
（四）至被告於收費辦法第9條之修正理由中，雖表示：「近期由於石油煉製業發達，國內產製及出口量大增，出口退費比例大幅增加。基於製造及運輸風險考量，並回歸原立法精神，規範進口物質未使用完畢出口，才可申請出口退費，產製部分，不得申請」云云，惟：
1、除司法院釋字第593號解釋已指出，特別公課之徵收應遵守比例原則外，學者亦認為特別公課之課徵應經由比例原則作實質之審查，以避免行政機關濫用特別公課肇致侵害人民基本權利之情形。一般認為比例原則係包括下列三項子原則：適當性原則、必要性原則及衡量性原則，而限制人民自由權利之公權力措施必須通過上開三項子原則之檢驗，方能認為係符合比例原則。經被告公告指定須繳納整治費之物質種類甚多，石油煉製業使用之物質僅佔其中一部分之比例，如因其出口量大增而欲降低出口退費之比例，則僅須針對石油煉製業使用之物質取消其出口退費即可，但被告卻將所有物質之出口退費制度取消，顯然違背比例原則中之必要性及最小侵害性原則。
2、不當聯結禁止原則亦為行政法之基本原則，其要求權力機關在其權力作用上，應只考慮到合乎事物本質的要素，不可將與法律目的不相干的法律上或事實上要素納入考慮，更不得以之作為差別待遇之基礎，此一原則係對於國家權力行使實質正當之要求，為具有憲法位階之原則，並經司法院釋字第603號及第637號解釋使用作為違憲審查之標準。收取整治費乃係保護環境之「手段」，其目的係為避免環境遭受污染，或降低環境遭受污染之風險，石油煉製業將可能造成環境污染之物質出口後，雖可申請退還土污費，惟該等物質出口後即可有效達成環境保護之目的，被告卻以大量出口可使業者申請退費之比例提高為由，取消出口退費制度，顯係將「手段」誤認為「目的」，以「收取整治費」而非「環境保護」作為制度設計所考量之因素，顯然違背不當聯結禁止原則。
3、最後，就製造及運輸可能產生之風險而言，姑不論輸入業者於國內亦有貯存及運輸過程，對環境造成污染之風險與製造業者並無不同，且更重要的是原出口退費制度之精神，即係業者必須將所生產之物質出口至國外，方得就已出口之物質申請退費。因此，就未出口之物質而言，因主管機關認為於製造、運輸或使用過程均有可能會對環境造成污染，因此本不允許業者申請退還整治費。但就已出口之物質而言，因業者已預先繳納整治費，在出口查核數量時即可確認其並未於生產或運輸過程流入土壤及地下水而造成環境污染，且出口後已非於國內使用，亦不生對國內環境造成污染之風險，因此乃允許退回95％之整治費。是以，出口退費制度之精神即係考量該等物質於製造及運輸過程並未造成環境污染之事實已可確認，而出口後之使用亦不致會對國內環境造成污染，方允許業者可申請退費，是被告實無理由又以製造及運輸過程亦有會對環境造成污染之風險為由，而取消製造業者之出口退費權利。
四、被告若因中油及台塑石化兩家公司之退費金額過高而欲調整出口退費制度，亦應針對該兩家公司為之，但其卻將與石油煉製無關之其他業者之出口退費制度一律取消，此種方式亦顯然違反比例原則及平等原則：
（一）國家權力之行使必須符合比例原則及平等原則，收取特別公課亦為公權力行使，自應遵守上開基本原則。司法院釋字第593號解釋指出：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務……應本於正當之立法目的，在必要範圍內對適當之對象以合理之方式、額度予以課徵，以符合憲法所規定之平等原則與比例原則」，亦明揭國家向人民收取特別公課，僅得於「必要範圍內」為之，且應符合平等及比例原則。除上開解釋外，學者認為特別公課須通過比例原則之實質審查，以避免行政機關濫行課徵特別公課而侵害人民之基本權利。被告指定須繳納整治費之化學物質種類甚多，石油煉製業所使用之化學物質僅佔其中之一部分比例，因此縱如被告所稱，因中油及台塑石化兩家公司之退費金額過高而欲降低出口退費比例，亦僅須針對該兩家公司為之即可，何以須將其他與石油煉製無關之業者之出口退費權利亦一併取消？被告所採取之手段顯不符合比例原則之最小侵害性原則。
（二）被告雖稱退費機制原係考量業者輸入化學物質過剩後再行出口，並非國內使用產生污染而設云云。惟收費辦法係於90年10月29日公布，當時收費辦法第5條乃係明定：「已繳納整治費之化學物質於出口時，繳費義務人得依實際出口數量，檢具出口報單及原繳納整治費單據，向中央主管機關申請退還已繳納整治費之70％」，亦即只要是已繳費之化學物質出口至國外，而無於國內造成環境污染之虞之情形，業者即可依實際出口數量申請退費，而並未規定僅有輸入化學物質之業者在化學物質用剩時出口，才能申請退費。嗣於92年時，出口退費制度由第5條改為第9條，修正為：「已繳納整治費之化學物質於出口時，其繳費人得依當季實際出口數量，檢具出口報單及該化學物質已繳納整治費單據，向中央主管機關申請退還其已繳納整治費費額95％，並得充作其後應繳納費額之一部分」，亦未規定僅有輸入化學物質之業者於化學物質用剩時出口才能申請退費，同條第2項更明定：「前項出口化學物質適用經核定之免徵比例扣抵整治費者，其直接產製原料繳納之整治費得併入其已繳納整治費費額計算出口退費」，故出口退費制度之精神顯然並非如被告所稱係為輸入化學物質之業者所設，而係因該等化學物質無論係輸入或產製，嗣後均出口至國外，不會對國內環境造成污染，因此乃可按實際出口數量申請退費。申言之，業者雖輸入或產製經公告之化學物質，但嗣後如將該等化學物質出口至國外，並經主管機關查核確認，因此時已不可能繼續在國內使用，原本對環境造成污染之風險已不存在，因此乃允許產製及輸入業者均得申請退費。惟被告於100年3月7日修正退費辦法時，卻僅允許進口化學物質之業者可於出口後申請退費，此時即形成無正當理由之差別待遇，蓋業者均已將化學物質出口至國外，同樣可有效避免對國內環境造成污染，何以卻僅有輸入業者可享有申請退費之權利？被告雖稱相同化學物質於產製過程中之污染風險與輸入時不同，惟事實上產製與輸入業者就同一化學物質係繳納相同之整治費用，並無風險不同之差異，且業者已於產製完成時就該等化學物質繳納全額之整治費用，係事後確認該等物質已出口至國外時，方得就所出口之部分申請退費，此時產製階段業已結束，風險亦確定並未實現，豈能又以產製過程之風險與輸入時不同而不允許退費？此等差別待遇顯然欠缺正當理由，違反平等原則甚明。
五、被告單獨取消產製業者出口退費制度之違法性，不因其另行調降整治費徵收費率而可獲得治癒，且被告於調降費率時亦加徵其他收費項目，原告實際上亦未因此而獲得合理之補償：被告單獨取消產製業者之出口退費制度，已違反污染者付費之基本原則、比例原則及平等原則，此等違法行為並不因其調降整治費徵收費率而可變為合法，且被告係對輸入及產製業者同時調降整治費徵收費率，卻單獨取消產製業者之出口退費制度，豈能因此而謂產製業者之權利已獲得補償？況且，被告於調整徵收費率時，亦額外加徵原本所無之收費項目，如將被告「取消出口退費制度」、「調降徵收費率」及「徵收原本所無之收費項目」一併計算，原告仍多被課徵20
0萬元以上之整治費用，故原告實際上並未因被告所稱之調整徵收費率而獲得合理之補償。
六、「法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束」，業經司法院釋字第137號、第216號解釋闡釋在案，故法院對於違憲、違法之法規命令本可拒絕適用，此亦有臺灣臺北地方法院101年度聲字第29
5號裁定、臺灣高等法院高雄分院100年度上訴字第210號判決，及最高行政法院92年度判字第924號判決可資參照。
本件原處分所適用之收費辦法，對製造及運輸時均未造成環境污染，且使用該等物質亦非於我國境內之業者收取整治費，不僅違反「污染者付費原則」，更違背國家收取特別公課所應遵守之法理基礎及憲法界線，且收費辦法將「國內產製物質出口退費制度」取消，卻允許輸入相同物質之業者可於出口後申請退費，明顯違背憲法之平等原則、比例原則及不當聯結禁止原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
一、原處分乃於法有據，原告指摘原處分有違反平等原則、法律保留原則、不當連結禁止原則、明確性原則、比例原則與一般法律原則云云，均無理由：
（一）原處分係依據土污法第28條規定以及收費辦法第9條規定，核准原告出口退費22,734元：
1、依據土污法第28條規定：「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之物質，依其生產量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」被告得對指定公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收整治費。
2、被告依據收費辦法第9條規定「已繳納整治費之進口物質於出口時，其繳費人得於每年1月、4月、7月或10月之月底前，依前一季實際出口數量，檢具進、出口報單及該物質已繳納整治費單據，向中央主管機關申請退還其已繳納整治費費額70％，並得充作其後應繳納費額之一部分。
退費之申請應於出口之下兩季結束前提出。」及第14條規定「本辦法自中華民國100年7月1日施行」規定審查原告所提出口退費申請。茲針對原告所提「產品出口退費」相關物質大部分（175筆）係屬100年7月產製部分，非屬收費辦法所規定之「已繳納整治費之進口物質」，爰不予核定；其中僅有2筆係於100年01月07日所產製乙二醇，該物質適用於舊收費辦法規定，爰同意予以核定出口退費，核准金額為22,734元，合先敘明。
（二）收費辦法規定修正刪除針對原物料輸入後再製後出口之型態予以排除適用出口退費之立法目的，應係原告解釋法規之謬誤，核無原告所述「產品」與「進口物質」出口退費不平等之違誤：
1、有關收費辦法，首於90年11月1日施行，鑑於整治費徵收目的係作為改善土壤及地下水經費之財源籌措機制，係專向特定公告化學物質製造及輸入業者徵收，係屬特別公課，而非訴願人所述之污染者付費。惟考量當時業者輸入化學物質過剩再行出口，並非國內使用產生污染，應有出口退費機制，爰於收費辦法第5條規定「已繳納整治費之化學物質於出口時，繳費義務人得依實際出口數量，檢具出口報單及原繳納整治費單據，向中央主管機關申請退還已繳納整治費之70％」。嗣基於國際競爭、行政成本及產製過程所生污染由業者自行負責等考量，爰於92年5月修正收費辦法，依該辦法第9條規定出口退費比例提高為95%。
2、基於99年初國內爆發中油公司疑似超收空污費事件，經監察委員經調取相關卷證審閱，復於99年2月25日詢問經濟部、行政院環境保護署及中油公司相關主管人員後，將失當事項原油煉製業者之整治費，出口退費比率偏高，已與原退費機制設置精神有違，要求被告再加檢討改進，監察委員主要意見如下：「現（99年2月）最大宗繳費業者為中油公司與台塑石化公司等2家公司……按整治費之退費機制原係考量業者輸入化學物質過剩再行出口，並非國內使用產生污染而設，惟前揭二業者均係進口原油加工成品後出口，與原輸入化學物質過剩再行出口之退費原意有別。且原油輸入後之加工煉製、輸送及儲存過程中均有污染土壤與地下水之可能，前揭作法已屢遭質疑，主管機關按相關產品出口金額比率之95%，核退原已繳納之整治費，容有再予檢討必要，以符原設徵收及退費機制之精神。」
3、被告依監察委員前揭意見修訂進行收費辦法，歷經與業界多次研商、二次公聽會後，將收費辦法第9條有關出口退費規定修訂為「已繳納整治費之進口物質於出口時，其繳費人得於每年1月、4月、7月或10月之月底前，依前一季實際出口數量，檢具進、出口報單及該物質已繳納整治費單據，向中央主管機關申請退還其已繳納整治費費額70％，並得充作其後應繳納費額之一部分。退費之申請應於出口之下兩季結束前提出」。考量產製出口退費取消，對部分繳費業者影響甚鉅，爰針對既有化學物質徵收費率一率調降20％，其中汽、柴油部分徵收費率從22元/公噸，調降為12元/公噸，調降幅度達45％，已充分考量取消產製出口退費對業界可能衝擊。
4、鑑於收費辦法對於產製或進口應徵收物質徵收費率均相同，無有差別待遇，亦難謂有構成原告指稱之違反平等原則之情形。
（三）原告主張收費辦法第9條修正規定取消其出口退費一事有違反一般法律原則、明確性原則、比例原則、行政自我拘束原則，以及憲法第23條之法律保留原則云云，核與相關法律原則概念不符，且有曲解土污法及收費辦法之嫌，洵無足採：
1、收費辦法第1條規定，該辦法之訂定係授權自土污法第28條第2項規定，尚難謂其欠缺法律授權而有違反憲法規定之法律保留原則。
2、不當聯結乃是指行政行為之手段與目的之不當聯結，主管機關基於法律授權，針對國內產製與進口物質二者不同之污染物訂定不同之收費或退費機制，係依二者在性質上對國內土壤及地下水污染之程度不同所為之合理差別計算，並無手段目的之不當聯結。
3、司法院釋字第432號解釋文所述：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。」核與收費辦法第9條規定文義、立法意旨等，尚難謂有欠具體明確，原告逕以公聽會歷程未予說明而認定有違明確性原則云云，實不足採。
4、原告逕以污染整治作業皆得由產製者負擔而認定不同意其出口退費有違比例原則一節，顯有以污染者負擔整治作業之原則混淆實務個案所面臨之因果關係爭議，以及主管機關針對於重大污染案件採取預防性之應變必要措施所支出之費用成本等等，將被告不同意其出口退費一事解釋為手段目的間欠缺比例性而有違比例原則，亦不足採。
二、環境基本法規定所確立之「污染者付費原則」亦為土污法所肯認，惟此與土壤及地下水污染整治基金之成立目的與收費原則仍屬有間，原告刻意予以混淆之解釋方式，實不足採：
（一）原告主張收費辦法牴觸「環境基本法」第4條及第28條規定。環境基本法第4條「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」、第28條「環境資源為全體國民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境復育費用，以維護環境之永續利用。」
（二）土污法第1條規定本法成立主要目的就是負責國內土水整治工作，另依同法第31條第1項、第43條第1項及第5項等規定，確立土污法仍係以污染者付費為原則，相關代為支應費用核屬同法第28條第3項之一部，惟整治費之支用目的尚不以此為限，並依環境基本法第31條「中央政府應依法律設置各種環境基金，負責環境清理、復育、追查污染源、推動有益於環境發展之事項。」，亦無牴觸司法院釋字第426號之意旨，顯見整治費徵收完全符合環境基本法規定，收費辦法並無牴觸「環境基本法」等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告101年1月12日環署土字第0000000000E號函影本附本院卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：收費辦法第
9條規定，是否違反平等原則、法律保留原則、不當連結禁止原則、明確性原則、比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）土污法第28條規定：「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（第2項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
（二）100年3月7日修正發布之收費辦法第9條規定：「已繳納整治費之進口物質於出口時，其繳費人得於每年1月、
4月、7月或10月之月底前，依前一季實際出口數量，檢具進、出口報單及該物質已繳納整治費單據，向中央主管機關申請退還其已繳納整治費費額70％，並得充作其後應繳納費額之一部分。退費之申請應於出口之下兩季結束前提出。」
（三）100年3月7日修正發布之收費辦法第14條規定：「本辦法自中華民國100年7月1日施行。」
二、收費辦法第9條規定，並未違反平等原則、法律保留原則：
（一）原告雖主張收費辦法第9條規定，僅允許「進口化學物質之業者」可於出口後申請退費，不允許國內產製之化學物質於出口時退費，惟國內產製之化學物質繳納相同之整治費用，其出口至國外時，產製階段業已結束，國內污染風險確定並未實現，產製與輸入業者，就同一化學物質之污染風險並無不同，但前揭辦法卻不允許國內產製之化學物質於出口時退費，只允許進口之化學物質於出口時退費，此等差別待遇顯然欠缺正當理由，違反平等原則，且收費辦法對於並未造成環境污染之國內產製業者課徵整治費，違反環境基本法「污染者付費」之明文規定，有違法律保留原則云云。
（二）惟按環境基本法第4條第2項雖規定：「前項污染者、破壞者不存在或無法確知時，應由政府負責。」，乃指中央主管機關依土污法第28條規定所公告物質以外者所造成之污染，蓋某些環境破壞或污染並非來自於危險物質，而是來自於日常生活不可或缺的熱水、溫度、廢棄物、糞便、菜渣，此時若無法察覺確定之污染者，在價值判價上也無法由「最接近污染之人」來付費。然中央主管機關依土污法第28條規定所公告物質，對環境具有高度危險性，該公告物質所發生之污染風險，不只包括「已察覺且已確知污染者」之污染，更包括「已察覺但無法確知污染者為何人」、「已發生污染但未被察覺」之「污染黑數」。例如臺灣美國無線電公司（RCA）於59年設立之桃園廠（後陸續轉移給美國奇異公司、法國湯姆笙公司、國內宏億公司），於83年（即設廠後二十餘年後），才發覺有挖井傾倒有毒廢料污染土壤及地下水情事，國內產製之化學物質亦可能會有相同之情形。因國內產製之化學物質，於產製過程中，業者是否將有害物質棄置深井或其他隱密處所，外人於短時間內難以察覺，往往於多年後方能揭發真相，且有些內在污染根本無從依現有之科技予以溯源，故無從確知污染者為何人，污染與否主要靠廠商之內控，被告監督有相當程度之困難，常有看不見之「污染黑數」或「不知污染者為何人」之情形存在，難謂國內產製之化學物質出口時，即肯定已無污染之風險，此種「公告物質」之特殊污染代價，與「非公告物質」之污染不同，於無法察覺污染者為何人時，即不能由全民負擔，只能由化學物質製造、使用者所繳納整治費用來擔保，故原則上不應允許化學物質出口時退費，除非「污染黑數」、「不知污染者為何人」發生之可能性很低時，收費辦法第9條才例外允許「進口之化學物質」於出口時退費。觀諸進口業者輸入化學物質過剩再行出口，其污染僅存在於外顯之運輸過程，因運輸過程難於隱藏，若有污染通常會及時察覺，不易有「污染黑數」隱藏多年，或「不知污染者為何人」之情形發生，也就是進口化學物質「有污染但未被發覺」之「風險」很低，不應與「國內產製化學物質」適用相同之退費規則，收費辦法第9條因而僅允許「進口化學物質之業者」可於出口後申請退費，自未違反平等原則，原告主張「國內產製化學物質與進口化學物質之污染風險相同」云云，尚有誤會。
（三）又所謂「污染者付費」原則，在「非公告物質」，固然指「已確知之污染者」付費，但於主管機關依土污法第28條規定所公告之物質，若只限於「已察覺且已確知之污染者」付費，則在「化學物質內在污染極難察覺」之特殊前提下，縱使污染已經發生，多數之內在污染者可能因「污染未被察覺」或「不確知污染者為何人」而可以退還整治費，但與污染毫無牽扯之全國人民卻要承受污染之後果，顯非環境基本法之規範目的，故公告物質之「污染者付費」，不應只限於「已察覺且已確知之污染者」付費，雖然出口時尚未被察覺有污染，但既有「污染黑數」及「不知污染者為何人」之危險，解釋上應由「距離污染（化學物質）較近者付費」，亦即「有可能成為污染黑數者付費」，方才符合土污法或環境基本法「污染者付費」之實質精神，收費辦法第9條因而不允許「國內產製化學物質之業者」於出口後申請退費，自難謂違反「污染者付費」原則、法律保留原則，原告主張尚不足採。
（四）至於修正前之收費辦法，所以允許國內產製之化學物質於出口時退費，係因過去僅追究「已察覺且已確定污染者」之責任，疏忽了公告物質內在污染「短時間內極難察覺，亦難確定污染者為何人」之特徵，故本次修正後之收費辦法第9條對公告物質原則上不再允許出口時退費，只例外允許「進口之化學物質」於出口時退費，尚與土污法授權之目的相符，難謂違反「污染者付費」原則及法律保留原則。
三、收費辦法第9條規定，尚未違反不當連結禁止原則、明確性原則、比例原則：
（一）原告雖主張「縱因中油及台塑石化兩家公司之退費金額過高，被告欲降低出口退費比例，亦僅須針對該兩家公司為之即可，何以須將其他與石油煉製無關之業者之出口退費權利亦一併取消？被告所採取之手段顯不符合比例原則。且被告以「收取整治費」而非「環境保護」作為制度設計所考量之因素，將「手段」誤認為「目的」，顯然違背不當聯結禁止原則。被告雖「調降徵收費率」，但「取消出口退費制度」及「徵收原本所無之收費項目」，原告仍多被課徵200萬元以上之整治費用，故原告實際上並未因被告所稱之調整徵收費率而獲得合理之補償云云。
（二）惟查收費辦法第9條規定之修正，固緣因99年初國內爆發中油公司疑似超收空污費事件，經監察委員認為「整治費之退費機制原係考量業者輸入化學物質過剩再行出口，並非國內使用產生污染而設，惟中油公司與台塑石化公司等
2家公司係進口原油加工成品後出口，與原輸入化學物質過剩再行出口之退費原意有別。且原油輸入後之『加工煉製、輸送及儲存過程中均有污染土壤與地下水之可能』……」，故而修正後收費辦法第9條規定才不再允許國內產製之化學物質於出口時退費，其修正意旨乃基於公告物質「污染者付費」之實質精神，由過去「只要化學物質出口時還未發現有污染（或不知污染者為何人），均可退費」之低環保要求，修正為目前「縱使出口時尚未發現有污染，仍由距離污染（化學物質）較近者付費，或有可能成為污染黑數者付費」之高環保要求，也就是說，修正後之收費辦法第9條乃採化學物質均不可退回整治費用之原則，僅因國外進口化學物質之業者將剩餘化學物質出口時，其污染具有外顯性，不會成為污染黑數，亦不會不知道污染者為何人，該化學物質出口時，可確定進口業者污染風險已經消失，因而例外允許退回整治費用，該修正後之收費辦法第9條規範目的顯在於「環境保護」，而非為降低中油及台塑石化兩家公司之退費金額（多收整治費），自未違反不當連結禁止原則、明確性原則、比例原則，原告主張尚不足採。
（三）至於原告過去雖因修正前之收費辦法而可於出口時申請退費，但不表示未來國家對環保之要求不會提高，被告依土污法之授權自可原則上取消出口退費制度及徵收原本所無之收費項目，原告對於過去因出口退費而少支付之整治費，尚不能存有何信賴而要求補償，被告既於修正收費辦法第9條同時已經「調降徵收費率」，調降幅度達45％，已充分考量取消產製出口退費對業界可能之衝擊，難謂違反比例原則或信賴保護原則。
四、綜上，原告申請100年7月至9月已繳納整治費之177筆出口退費2,496,072元，被告僅就其中2筆之「乙二醇」，認定係於修正後收費辦法施行日（100年7月1日）前之100年1月7日所產製，應適用於舊收費辦法規定，爰同意核定出口退費金額為22,734元，其餘則依修正後收費辦法否准之，尚無不合，訴願決定予以維持，亦屬正確。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年1月10日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳心弘法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年1月10日
書記官簡若芸