裁判字號：最高行政法院100年判字第1444號判決
裁判日期：民國100年08月18日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
100年度判字第1444號上訴人台灣中油股份有限公司代表人 朱少華 訴訟代理人 林合民 律師被上訴人高雄市政府代表人陳菊上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國99年8月12日高雄高等行政法院99年度訴字第38號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人所屬煉製事業部（下稱上訴人煉製事業部）高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區），前經被上訴人以民國94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」在案。又上訴人為配合經濟部能源局之政策，增產生質柴油，需於高雄煉油廠第八加氫工場區及第一VGO工場區內設置「柴油脫水槽」設備，由於上開工場區屬於污染管制區，且開挖之土石方量超過200立方公尺，其所屬煉製事業部乃依據被上訴人核定「工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等4筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫書」規定之內容，於97年1月24日以煉高字第09710036700號函檢送「第八加氫工場區及第一VGO工場區柴油脫水槽設備基礎工作」等相關資料向被上訴人提出報備及送請審查。其後，上訴人煉製事業部復就上開基礎工作重新設計，將其在2個工場區之開挖土石方各降至200立方公尺以下，被上訴人乃以97年3月12日高市府環二字第0970011760號函（下稱97年3月12日函），准依上訴人煉製事業部函報改善情形，予以備查，並同意上訴人煉製事業部進行施工。嗣被上訴人環境保護局人員於3月13日前往高雄煉油廠稽查，發現有關「第八加氫脫硫工場」增加柴油卻水裝置基礎開挖土方量為188.89立方公尺，及「第一VGO工場」增設WATERSEPERATOR等基礎開挖土方量為
164.99立方公尺，二者為同一營繕工程，合計開挖土方量為
353.88立方公尺，已逾200立方公尺，被上訴人乃於97年3月27日以高市府環二字第0970014512號函（下稱97年3月27日函）通知上訴人煉製事業部，依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第14條第2項所定之土壤及地下水污染管制區管制辦法（下稱管制辦法）(99年9月2日廢止)第5條及第7條規定，應檢具清理或污染防治計畫書，報經被上訴人核准，始得於廠內土壤、地下水污染管制區進行「高廠第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作」等土木工程，從事土壤挖除作業。上訴人煉製事業部乃於97年4月7日提送「第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作」清理或污染防治計畫書，報請被上訴人核准。嗣被上訴人審酌上訴人所屬煉製事業部擬新建、增建之柴油脫水設備位於已公告之土壤污染管制區內，其於區域內土地開挖行為將導致受污染土壤中之污染氣體或液體揮發於空氣中及溢散於地面，造成環境二次污染，且其擬設置柴油脫水槽等設備，與高雄煉油廠污染整治計畫或污染控制計畫無關，乃依土污法第14條第2項所定之管制辦法第7條第1款規定，駁回上訴人煉製事業部提送之「第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作」清理或污染防治計畫書申請案。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第38號判決（下稱原判決）駁回。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人97年3月12日函知本件申請「本府備查」、「核准土壤開挖、回填、暫存、運輸作業」，但要求上訴人「應依控制計畫核定事項規定，完整記錄開挖執行過程、挖除數量及運輸、暫存、處理等流向，並將執行情形納入月報內提報，俾利查核」，足證上訴人確實符合土污法等相關污染管制規定，被上訴人才會以行政處分准予備查及核准上訴人進行施工開挖，從而被上訴人在該准予備查及核准施工之行政處分未撤銷前，被上訴人應受其行政處分之拘束，不得再為相反之行政行為。然上開核准行政處分迄未撤銷，被上訴人卻於98年4月1日依「土壤及地下水污染管制區管制辦法」檢還上訴人提出之清理或污染防治計畫書，其行政處分顯然違法。又上訴人於97年1月24日向被上訴人申請「第八加氫工場區及第一VGO工場區內設置柴油脫水槽設備」時，該系爭施工之場址僅係位於「土壤、地下水污染控制場址」，並非位於「土壤及地下水污染管制區」，尚無「土壤及地下水污染管制區管制辦法」之適用。此外，被上訴人因政治力之介入，遂於97年9月15日將本件申請施工之場址公告為「土壤污染控制場址」，復於98年3月4日公告為「土壤污染管制區」，然後於98年4月1日依管制辦法檢還上訴人提出之清理或污染防治計畫書，顯有違法之虞及恣意濫用權利之違法等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人97年3月12日函僅係就上訴人所述第八加氫工場區及第一VGO工場區開挖土石方各降至200立方公尺以下，將依據控制計畫書規定施工之情形備查而已，且被上訴人於該函中亦表示其開挖執行情形仍需納入工作月報中提報，俾利查核。又上開函文內容亦未述及依管制辦法第7條同意上訴人於土壤污染管制區內新建、增建、改建或修建非因污染整治計畫或污染控制計畫需要之建築物或設施，故上訴人所稱本件完全符合管制辦法第7條所規定「經各該主管機關同意者，不在此限」之法定要件，顯係上訴人之曲解。亦非上訴人所稱被上訴人就第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作，已作成「核准土壤開挖、回填、暫存、運輸作業」之行政處分。（二）嗣經被上訴人所屬環境保護局人員97年3月13日至上訴人所屬高雄煉油廠稽查及查閱「高雄市營建工程空氣污染防制費申報表」申報資料，發現本案工程名稱應為「高廠第八加氫脫硫工場等土木工程」，工程內容含括第八加氫脫硫工場增加柴油卻水裝置基礎土方開挖及第一VGO工場增設WATERSEPERATOR等基礎土方開挖，故為同一營繕工程。且上訴人所屬高雄煉油廠所提供「第八加氫脫硫工場增加柴油卻水裝置基礎土方開挖數量表」開挖土方量為188.89立方公尺及「第一VGO工場增設WATERSEPERATOR等基礎土方開挖數量表」開挖土方量為164.99立方公尺，兩者合計達353.88立方公尺，已逾200立方公尺。案經提97年3月20日被上訴人召開之土壤及地下水污染場址改善推動小組97年度第1次委員會議，決議認定上訴人「高廠第八加氫脫硫工場等土木工程」為同一營繕工程案，其開挖土石方達200立方公尺以上，應檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准後，始得為之。被上訴人復以97年3月27日函請上訴人依管制辦法第5條規定提送清理或污染防治計畫書，並於該函說明中敘明此營繕工程案應依管制辦法第5條及第7條規定辦理。上訴人始於97年4月7日以煉高字第09710140320號函檢送本案清理或污染防治計畫書至被上訴人審核。惟該97年4月7日提送之「第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作」清理或污染防治計畫書，其預估開挖量分別為第八加氫脫硫工場323立方公尺及第一VGO工場274立方公尺，與被上訴人97年3月12日函復就開挖土石方降至200立方公尺以下備查之情形不符。另經被上訴人考量上訴人所轄高雄煉油廠廠區污染範圍廣大且情形嚴重，場址區域內土地開挖行為將導致受污染土壤中污染氣體或液體揮發於空氣中及溢散於地面，造成環境二次污染，且審酌上訴人煉製事業部擬新建、增建之柴油脫水設備因與高雄煉油廠污染整治計畫或污染控制計畫無關，並有加深污染之疑慮，乃依管制辦法第5、7條規定，檢還上訴人所屬煉製事業部提送之「第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作」清理或污染防治計畫書申請案等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）被上訴人97年3月12日函，雖僅記載「本府備查」，然核其內容，則係就上訴人煉製事業部提出之施工開挖等申請，於審查符合土污法等相關污染管制規定後，允准上訴人進行施工開挖之函覆，是該項備查，實具備對於系爭工程從事土壤挖除、回填、暫存、運輸案予以核准之法效性，自應認為係一行政處分無訛。又被上訴人上開函文雖為具有法效性之行政處分，然其允准之內容，則僅是針對上訴人所陳報系爭2個工場區開挖土石已各降至200立方公尺以下，將依據控制計畫書規定施工乙事准予備查而已。嗣被上訴人所屬環境保護局人員於97年3月13日至上訴人所屬高雄煉油廠稽查及查閱「高雄市營建工程空氣污染防制費申報表」申報資料，發現本案工程名稱應為「高廠第八加氫脫硫工場等土木工程」，工程內容含括第八加氫脫硫工場增加柴油卻水裝置基礎土方開挖及第一VGO工場增設WATERSEPERATOR等基礎土方開挖，故為同一營繕工程。且上訴人所屬高雄煉油廠所提供「第八加氫脫硫工場增加柴油卻水裝置基礎土方開挖數量表」開挖土方量為188.89立方公尺及「第一VGO工場增設WATERSEPERATOR等基礎土方開挖數量表」開挖土方量為164.99立方公尺，兩者合計達353.88立方公尺，則其開挖土石方已逾200立方公尺之管制限量，是被上訴人召開之土壤及地下水污染場址改善推動小組97年度第1次委員會議決議，上訴人應檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准後，始得為之。再者，高雄煉油廠工廠區東門區域場址96年間經被上訴人多次派員進行查證及採樣，已達土壤污染管制標準，被上訴人乃以97年3月6日高市府環二字第0970011289號公告上訴人所屬高雄煉油廠工廠區東門區域場址為土壤污染管制區。惟因「第一VGO工場」增設WATERSEPERATOR等基礎，係位於上開公告之土壤污染管制區內，被上訴人遂另以97年3月27日高市府環二字第0970014512號函通知上訴人，略以：本件系爭工程之總開挖土石方已逾200立方公尺，應依管制辦法第5條規定，檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准後，始得為之；另「第一VGO工場」增設WATERSEPERATOR等基礎，係位於被上訴人97年3月6日公告之土壤污染管制區內，依管制辦法第7條規定，應經各該主管機關同意，始得於土壤污染管制區內從事新建、增建、改建或修建非因污染整治計畫或污染控制計畫需要之建築物或設施等土地利用行為，違者將依規定處以罰鍰等語。準此以觀，被上訴人上開函文，顯係重新審查系爭工程之土地開挖情形後所為之新處分，且該新處分應有包含自行撤銷被上訴人97年3月12日函之行政處分之意旨。（二）「第一VGO工場」增設WATERSEPERATOR等基礎，係位於被上訴人97年3月6日高市府環二字第0970011289號公告之「土壤污染管制區」內；而「第八加氫脫硫工場」所在之高雄市○○區○○段月眉小段801地號土地，經被上訴人97年9月15日高市府環二字第0970048149號公告為「土壤污染控制場址」，並於97年12月31日召開「土壤及地下水污染場址改善推動小組」97年度第4次委員會議，決議劃定後勁段月眉小段756、758-3、801地號等3筆土地為「土壤污染管制區」，復經被上訴人於98年3月4日以高市府環二字第0980012921號公告，並經行政院環境保護署備查在案。且上開2個工場區亦早經被上訴人94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告為「地下水污染控制場址暨污染管制區」。本案上訴人煉製事業部於97年1月24日向被上訴人申請於第八加氫工場區及第一VGO工場區內設置「柴油脫水槽」設備時，該工場之場址並非全部位於「土壤及地下水污染管制區」，則被上訴人以97年3月27日函通知上訴人煉製事業部，以系爭工程之總開挖土石方已逾200立方公尺，應依管制辦法第5條規定，檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准後，始得為之等情，核與管制辦法第5條第1項規定固有不符，惟被上訴人於97年3月20日召開土壤及地下水污染場址改善推動小組97年度第1次委員會議，業經決議認定上訴人煉製事業部「高廠第八加氫脫硫工場等土木工程」，其開挖土石方達200立方公尺以上，應檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准後，始得為之。是被上訴人依上開決議之內容，通知上訴人煉製事業部應檢具清理或污染防治計畫書，報請核准，乃屬被上訴人就其權責範圍內所附加之條件，尚難謂有濫權、恣意之違法。又系爭施工場址既經被上訴人嗣後依法公告其為土壤及地下水污染管制區，則被上訴人對上訴人「第八加氫工場區及第一VGO工場區柴油脫水槽設備基礎工作」設置申請乙案，不論准許或否准，自仍有管制辦法第5條及第7條之適用，且亦無違反中央法規標準法第18條規定。（三）本件上訴人煉製事業部於97年4月7日提送「第八加氫脫硫工場及第一VGO工場柴油脫水設備基礎工作」清理或污染防治計畫書，報請被上訴人核准。而被上訴人於審理期間，系爭工程「第一VGO工場」增設WATERSEPERATOR等基礎之所在地，業經被上訴人97年3月6日高市府環二字第0970011289號公告為「土壤污染管制區」；另外，「第八加氫脫硫工場」所在地後勁段月眉小段801地號土地，亦經被上訴人98年3月4日高市府環二字第0980012921號公告劃定為土壤污染管制區，業如前述。是被上訴人審酌上訴人所屬煉製事業部擬新建、增建之柴油脫水設備位於已公告之土壤污染管制區內，其於區域內土地開挖行為將導致受污染土壤中之污染氣體或液體揮發於空氣中及溢散於地面，造成環境二次污染，且其擬設置柴油脫水槽等設備，與高雄煉油廠污染整治計畫或污染控制計畫無關，乃依管制辦法第7條規定，據以否准上訴人所屬煉製事業部系爭柴油脫水設備基礎工作之清理或污染防治計畫申請案，此為被上訴人專業判斷餘地之範疇，且亦未逾越權責，原審法院當予以尊重等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：經核原判決駁回上訴人之訴，除後述部分外，並無不合。查管制辦法第5條：「(第1項)污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。(第2項)前項清理或污染防治計畫書得合併於污染控制計畫或污染整治計畫中提出。計畫書內容應包括：……」又行為時土污法第11條第4項：「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」是以污染管制區內之污染行為人依行為時土污法第11條第4項提出污染控制計畫書，於該計畫書內就管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出事項，同時為清理或污染防治計畫，經所在地主管機關就該清理或污染控制計畫書為核准者，可認所在地主管機關已就該事項，依行為時管制辦法第5條第1項預先為一般性(通案性)之核准。依原判決認定之事實，上訴人於97年1月24日向被上訴人申請於第八加氫工場區及第一VGO工場區內設置「柴油脫水槽」設備時，該工場之場址係位於「地下水污染控制場址暨污染管制區」，且上訴人前經提出污染控制計畫書經所在地主管機關即被上訴人以96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定(原審卷第106頁)。依該核定函說明二、(二)「污染防治計畫」載：「……(營繕工程開挖土石方200立方公尺以上需事前報備)」(原審卷第108頁)；(七)他指定事項⒌「控制計畫書內例行之污染整治執行事項，如涉及污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，採納入次月月報方式備查，但營繕工程開挖土方達200立方公尺以上者需事前報備。」(原審卷第116頁)是以第八加氫工場區及第一VGO工場區內之從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出事項，除營繕工程開挖土方達200立方公尺以上之情形外，被上訴人已事先核准上訴人為之，上訴人僅須以次月月報方式備查。但營繕工程開挖土方達200立方公尺以上之情形，既不在被上訴人事先核准範圍內，上訴人欲營繕工程開挖土方達200立方公尺以上，仍必須依行為時管制辦法第5條第1項，檢具清理或污染防治計畫書，報請主管機關核准後始得為之。上開核定函所稱「需事前報備」，即是此意。準此，被上訴人97年3月12日函對上訴人函報將上開2個工場區開挖土石已各降至200立方公尺以下，予以備查，僅是告以知悉上訴人報告事項，並非對上訴人在上開2個工場區開挖土石200立方公尺以下事項，重新為核准，該函並非行政處分。嗣經被上訴人稽查，上訴人在上開2個工場區之開挖土石，屬於同一營繕工程，合計區開挖土石200立方公尺以上(此為上訴人所不爭執)，已非屬被上訴人上開核定函事先核准事項，被上訴人97年3月27日函要求上訴人仍必須依行為時管制辦法第5條第1項，應檢具清理或污染防治計畫書，報請核准後始得為之，係告知上訴人應遵守行為時管制辦法第5條第1項之法定程序，亦無不合。原判決關於被上訴人97年3月12日函為行政處分，及被上訴人以97年3月27日函通知上訴人煉製事業部，應依管制辦法第5條規定，檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准後，始得為之，有撤銷被上訴人97年3月12日函行政處分之旨等之論述，雖有未洽，然不影響判決結果，不得據以廢棄原判決。上訴意旨主張被上訴人97年3月12日函為行政處分，法律見解有誤，其以此為基礎，主張被上訴人於97年3月12日核准上訴人施工之行政處分，並無違法瑕疵，並無得由被上訴人撤銷之理由，且被上訴人或原審法院亦從未表示該97年3月12日核准上訴人施工之行政處分有何違法瑕疵？原判決認定被上訴人97年3月27日函之行政處分「應包含自行撤銷97年3月12日行政處分之意旨」，顯違反行政程序法第117條之所定必須是違法的行政處分才能撤銷之規定，又被上訴人97年3月27日函之行政處分，僅表示該工程之總開發土方已逾200立方公尺，應依管制辦法第5條，檢具清理或污染防治計畫書，報被上訴人核准，該97年3月27日函之行政處分並未提及97年3月12日核准上訴人施工行政處分，也無撤銷該97年3月12日核准上訴人施工之行政處分之表示，原判決卻憑空臆測被上訴人97年3月27日函之行政處分「應包含自行撤銷97年3月12日函行政處分之意旨」，有違反行政程序法第110條第3項及第117條規定，並空言上訴人因政治力之介入，突於97年9月15日將本件申請施工之場址公告為「土壤污染控制場址」，復於98年3月4日公告為「土壤污染管制區」，然後於98年4月1日依管制辦法第7條檢還上訴人提出之清理或污染防治計畫書，顯係針對上訴人之申請案恣意變更公告內容，以求將原無適用管制辦法第7條之申請案強依該規定否准上訴人之申請，顯有針對上訴人恣意濫用權力之違法，顯有違反行政訴訟法第4條第2項規定之違法事由，而求予廢棄原判決云云，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年8月18日
最高行政法院第三庭
審判長法官黃璽君
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年8月19日
書記官楊子鋒