裁判字號：最高行政法院92年判字第1194號判決
裁判日期：民國92年09月10日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十二年度判字第一一九四號
上訴人臺北市汽車代理商業同業公會代表人甲○○訴訟代理人 李家慶 律師
周瑤敏 律師被上訴人行政院環境保護署代表人乙○○訴訟代理人 張政雄 律師右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月五日臺北高等行政法院九十年度訴字第四六六○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、本件上訴人在原審起訴主張：一、上訴人不論基於原處分相對人及利害關係人之地位，或本諸同業公會之身分，均得提起本件訴願，行政院以上訴人不符訴願法之相關規定，而為不受理之訴願決定，認事用法，顯有重大違誤，應予撤銷：（一）上訴人為依商業團體法成立之法人，具有行政訴訟之當事人能力：按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體，有當事人能力」，行政訴訟法第二十二條定有明文。經查，上訴人臺北市汽車代理商業同業公會為依商業團體法成立之商業團體，並經主管機關內政部准予立案完成，此有「臺北市汽車代理商業同業公會章程」及「臺北市人民團體立案證書」可稽。而依商業團體法第二條規定：「商業團體為法人。」是上訴人具有法人之資格，具有行政訴訟之當事人能力，洵屬無疑。（二）上訴人就本件行政訴訟及其前置之訴願皆具有提起行政訴訟及訴願之權能，而得為適格之行政訴訟原告及訴願人，被上訴人指稱上訴人欠缺當事人適格，本件請求欠缺權利保護要件云云，係屬誤會：查上訴人不論基於原處分相對人或利害關係人之地位，甚或基於同業公會之身份，均得提起本件訴願，此業經上訴人於起訴狀中敘之甚詳，迺被上訴人竟抗辯謂系爭處分係屬一般處分，本案之訴願或行政訴訟，原應由各機動車輛業者為之，始具當事人適格；又上訴人並未因系爭行政處分致其權利或法律上利益遭受直接損害，亦非屬利害關係人云云，惟被上訴人所陳，諸多謬誤，並非實在，茲臚列其理由如下：１本件八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函（即系爭處分）為典型之行政處分，而非被上訴人所稱之一般處分，是以，本件應無司法院二十六年一六四七號解釋之適用：⑴、首按被上訴人八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函，要求上訴人轉知所屬會員按汽車每輛三千元，機車每輛七百元之標準，繳納回收清除處理費，是核其性質，自係屬課上訴人及所有會員不利益之行政處分。而就此，除原訴願決定書亦肯認系爭處分對機動車輛業者產生具體法律效果外，被上訴人於其答辯中對系爭函件係屬行政處分亦不爭執，僅抗辯謂系爭處分係屬一般處分，唯上訴人之會員始得對之提起訴願云云，然本件姑先不論系爭之處分並非一般處分，實則，系爭處分函件既係以上訴人為正本受文者，則上訴人依法自得對之提起訴願，進而提起本件訴訟。⑵、系爭處分並非一般處分：依行政法學界之一般見解，咸認若行政行為之對象為不特定之多數人，而其內容為一般（抽象）性規範者，為行政命令（法規命令）；若行政處分之對象為特定人，其內容為具體之事實關係者，乃典型之行政處分。目前在理論上及實證法上雖已在前述分類外另承認一項變體，即一般處分之概念，惟其與系爭處分之情形仍屬有間，不可不察。按一般處分可再區分為與人有關之一般行政處分及物之一般處分，而被上訴人指稱系爭處分係屬一般處分，無非認系爭處分乃與人有關之一般處分之意，亦即我國行政程序法第九十二條第二項前段所定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關於行政處分之規定」之情形。然揆諸前開規定可知，一般處分限於向「不特定人或得特定人」所為之決定或措施，若相對人係「特定人」，則應屬典型之行政處分，而不能認其為一般處分。①依行政程序法第九十六條規定，書面之行政處分應記載其處分相對人之姓名，俾以認定處分相對人。經查，本件系爭處分（包括歷次處分函文），均僅以上訴人及臺灣區車輛工業同業公會等數汽車商業同業公會為正本受文者，內容則係告知上訴人及其他正本受文者「八十六年一月至五月份廢機動車輛回收清除處理費收取標準為每輛三○○○元，機車每輛七○○元，請轉知所屬機動車輛業者儘速繳納」，是以，其處分之相對人自係上訴人等汽車商業同業公會，其與一般處分理論全然無涉，無從認定其係以上訴人所屬各機動業者為該處分直接相對人，至為灼然。②至被上訴人於其行政訴訟答辯狀中雖主張，系爭處分屬核定收費標準之一般處分，其相對人實為上訴人所屬各機動車輛業者云云。惟查，與人有關之一般處分係屬典型行政處分之變體，須在相對人並不確定，而有以「一般性特徵」加以確定之前提下，行政機關方得以一般處分之方式決定人民之權利義務，如因地層危險而命某一村落之住戶立刻遷移、對於參與某一示威活動之多數人命令解散、警察以手勢或號誌指揮車輛之駕駛人等等，其相對人無法如同典型之行政處分於處分時即已個別特定，而須依所謂「一般性特徵」，諸如居住於同一村落、位於某一示威活動地點、行經某一特定交通路口等一定條件而加以確定之情形，始可以一般處分為處分決定之方式，此觀諸行政程序法第九十二條第二項前段規定自明。然就本件核定收費標準之處分而言，其相對人如依被上訴人之主張，係依法應繳納廢機車處理費用之所有機動車輛業者，則被上訴人對之均有明確之資料，自係「特定人」，而非需藉助「一般性特徵」加以確定之不特定人，是本件系爭之處分自非一般處分之性質。③且姑不論「汽車同業公會之會員」可否如同前述之居住於同一村落、位於某一示威活動地點、行經某一特定交通路口等一定條件得作為一般處分概念中之「一般性特徵」，其解釋上尚有疑義；而欲將核定費率之處分涵攝於一般處分之規定，其相對人之一般性特徵亦應為「機動車輛業者」，而非以「汽車同業公會之會員」作為其處分之相對人之一般性特徵，相對人之主張顯係曲解一般處分之理論，並與系爭處分之主旨與內容全盤不符。④抑有甚者，一般處分之相對人為不特定人或得特定人，故不能採普通個別處分之送達方式，而應以公告代替，此觀諸行政程序法第一百條第二項規定：「一般處分之送達，得以公告或刊登政府採購公報或新聞紙代替之」自明，被上訴人主張系爭處分係屬一般處分，處分相對人為上訴人所屬各機動車輛業者，則被上訴人自應以公告方式向處分相對人送達，焉有以第三者為正本受文者之方式通知第三人，作為向處分相對人為處分送達之方法？此足證被上訴人於作成系爭處分（包括歷次處分）時，主觀上亦無認其為一般處分之意思，而認其係典型之行政處分。⑶、綜前所述，系爭處分之性質，應非對於工商業所為之一般處分，故本件應無適用司法院二十六年一六四七號解釋之餘地，故被上訴人指稱上訴人欠缺當事人適格，實無所據。２、系爭八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函係屬行政處分：⑴、按行政機關就公法上具體案件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項定有明文。查被上訴人就八十六年度一月份至五月份之廢車回收清除處理費，「撤銷」其八十八年十二月二十四日第二次處分之收取標準，即汽車每輛新台幣（下同）三四九元，機車每輛八十一元，「恢復」為八十七年三月第一次處分之收取標準，即汽車每輛三千元，機車每輛七百元，並請上訴人轉知所屬業者儘速繳交，由於其所為之單方行政行為乃係課上訴人及所有會員不利益之法律效果，故依訴願法及行政訴訟法之規定，其自得為提起行政爭訟之客體。⑵、又就系爭函件係屬行政處分之性質，事實上，被上訴人未有任何爭執（被上訴人乃係主張其屬一般處分之性質），而原訴願決定就此亦為相同之認定，僅原訴願決定認系爭處分僅係對上訴人之會員發生法律效果，而並不直接損害上訴人之權利或利益，從而，乃為不受理之決定耳。３、上訴人既為系爭處分之相對人，且為利害關係人，依法自得提起訴願及行政訴訟：訴願法第十八條規定：「．．其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」是處分之相對人及利害關係人，依法均得提起訴願。⑴、上訴人為系爭處分之相對人：查上訴人係系爭處分之正本受文者，故自為訴願法第十八條所稱之受行政處分之相對人，而得就其所受之行政處分提起行政爭訟。況系爭處分之內容既係核定八十六年度一月份至五月份之收取標準，並請上訴人轉知所屬業者儘速繳交，顯見被上訴人亦係以上訴人為原處分之相對人。抑有進者，被上訴人就原處分事實上亦並未對上訴人所屬會員送達，故如認上訴人所屬會員始得就系爭處分提起行政救濟或具有當事人之適格，然因其既未合法收受系爭處分之送達，則其又如何得對該處分提起行政救濟？是本件自應以被上訴人系爭函件之正本受文者為行政處分之相對人，允其對之提起救濟。⑵、縱認上訴人非屬行政處分之相對人，上訴人亦應為系爭處分之利害關係人。又退萬步言，縱認上訴人並非系爭處分之相對人，惟有關被上訴人核定費率之處分，雖係課上訴人所有會員不利益之處分，然被上訴人既命上訴人轉知所屬會員事業繳納，即可知被上訴人至少亦認上訴人為系爭處分之利害關係人。況查有關廢車回收清除處理費之爭議，上訴人所屬會員事業自始即係透過並委託上訴人與被上訴人進行協商，而上訴人本諸商業團體法第五條及章程第五條之規定，與被上訴人進行協商時，被上訴人自始至終亦均係以上訴人為溝通協商之相對人，且相關前後之處分，其發文亦直接行文上訴人，並命上訴人轉知所屬會員。是可知上訴人至少亦為系爭處分之利害關係人。抑有進者，被上訴人於其八十九年十月十二日之第一次訴願決定中，更已明白認定「訴願人為機動車輛輸入業者組成之民間團體，依法有為同業間關係協調等功能，本署前後經三次核定回收清除處理費收取標準，均以函向訴願人為之，是應認其具有訴願法第十八條『利害關係人』之適格」，且被上訴人於八十九年十二月六日作出之原處分，又再度以上訴人為相對人，是上訴人及上訴人所屬會員乃續以上訴人之名義提起訴願及本件行政訴訟。茲被上訴人既一再以上訴人作為協商對象並以上訴人為處分函件之正本受文者，且被上訴人曾明謂上訴人有利害關係人之適格，則在相同之情況下，被上訴人再翻異主張上訴人並無當事人之適格，不得提起救濟，則政府誠信何在？上訴人及所屬會員之信賴又該如何保護？４、上訴人之利益確因系爭處分受損，並未欠缺權利保護必要：⑴、按訴願法第一條及行政訴訟法第四條既均規定權利或法律上利益受損時均得提起救濟，以擴大保護範圍。而依司法院釋字第四六九號解釋所採之「規範保護理論（Schutznormtheorie）」，在個案中是否具有值得保護之利益，本應「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷」。是就上訴人是否有權利或利益受損之情形，自應依前揭理論加以判斷。⑵、查實務上已有肯定除權利直接受影響之會員外，同業公會亦得以其直接利益受影響為由，提起行政爭訟之實例。例如，行政院公平交易委員會（八四）公訴決第○五一號訴願決定即謂：「公會就會員間競爭環境公平性之維持，有其直接利益，原處分直接影響該利益，故不得謂公會無提起訴願之資格。．．．故訴願人之資格應不限於直接利益受影響之會員，如公會合理認知其會員，有受影響並有提起訴願之意者，以公會名義提起訴願，應認其有提起訴願之資格。」而依商業團體法第一條及第五條及上訴人章程第三條及第五條等規定，可知上訴人乃係以增進同業共同利益為其宗旨，且其任務之一即為會員合法權益之維護事項，是依前揭「規範保護理論」，並考量現階段同業公會之角色與任務，於會員共同權益受損之場合，自應認為公會就該會員共同權益之保護，亦有其直接利益。況本件較諸前揭行政院公平會之案例，上訴人尚非僅係合理認知其會員，有受影響並有提起訴願之意者，而係所有會員自始即係透過並委託上訴人提起訴願及行政訴訟，故上訴人自應有提起訴願之資格。再者，就會員及被上訴人之角度觀之，其亦率皆對上訴人之同業關係之協調及共同利益之增進之功能，具有深切之期待，而將核定處分之通知及行政救濟之提起，均委由上訴人為之，是上訴人就會員共同權益事項，具有直接利益，實可確認。再退萬步言，被上訴人課上訴人須轉知所有會員事業之義務，可知被上訴人依此處分，事實上亦有增加寄發轉知函件工作及費用之不利益，被上訴人及訴願決定又何能謂上訴人無權利或利益受損？５、再退萬步言，縱令上訴人並無直接權利或利益因而受損，上訴人亦得循行政訴訟法第三十五條提起行政救濟：⑴、再退萬步言，縱令上訴人並無直接權利或利益因而受損，行政訴訟亦允許爭訟法律關係之主體，亦即基於該項法律關係直接享受權利以及負擔義務之人，將其訴訟實施權授權由第三人行之，行政訴訟法第三十五條即為適例。按從訴訟經濟之觀點加以考察，當程序上之形成有多種不同的可能性時，原則上行政法院及當事人應選擇較簡易的，費用不大的及迅速之途徑，以使當事人間之紛爭，儘可能一次解決，以免法院及當事人徒然耗費不成比例之時間及人力、物力。特別是公害和消費者保護等事件，因其受害人有時為數甚多，如由全體分別個別起訴，自有違訴訟經濟原則，是新修正之行政訴訟法乃擷取德國「團體訴訟」之精神，新增公益團體得為公益提起訴訟之規定。⑵、依前揭行政訴訟法第三十五條第一項規定：「以公益為目的之社團法人，於章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。」查上訴人既係以推廣國內外貿易、促進經濟發展、協調同業關係、協助政府推行法令、及維持、增進同業之共同利益為宗旨之社團法人（商業團體法第一條及原證九號，本會章程第三條參照），故應為行政訴訟法第三十五條第一項所稱之公益法人，洵屬無疑，且查上訴人之法定任務之一，即為會員合法權益之維護，則其為維護全體會員之權益，提起行政爭訟，既無濫訴之虞，且為維護全體會員之權益所必須，依法自亦應無不許之理。⑶、至行政訴訟法第三十五條第一項規定雖於立法草案二讀時，經朝野協商結果，參考學者意見，將原草案中「得為各該社員之利益提起訴訟」，修正為「得為公共利益提起訴訟」，以強調其為公共利益提起訴訟，而非單純為各該社員之利益起訴之精神。惟該條所謂之為公共利益提起訴訟，亦只須該訴訟之目的係為多數會員之共同利益，而非僅為社團中少數特定人之利益即為以足。蓋該條所稱之公共利益若強解釋為係與社員利益無關之社會公共利益，則該公益法人提起訴訟又何需由多數有共同利益之社員，就一定法律關係，授與訴訟實施權，而立法者若認確有需公益法人直接提起訴訟之必要，實亦可規定公益社團得直接提起訴訟，乃立法者雖認該團體訴訟之提起，需由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權，即可知該條訴訟之提起，亦需與多數社員之共同利益有關，否則，本條規定豈非永無適用之日？⑷、且實際上，本件廢車清除處理費用爭議之性質，本即僅牽涉被上訴人費率政策之擬定，並非被上訴人針對個案逐一按其情形，予以不同內容之處分，是案件之性質本身，本屬宜由單一主體與被上訴人磋商解決者，且上訴人所屬會員就此費率爭議，長久以來亦均委由上訴人與被上訴人進行協調。是本件案件亦宜由上訴人以團體訴訟之方式，為多數社員之共同利益提起救濟，而以簡易、迅速而經濟之方式解決紛爭。⑸、就本件行政爭訟之提起，上訴人所屬會員，既已授與上訴人訴訟實施權，此並有九十年六月二十一日「臺北市汽車代理商業同業公會第十三屆第一次理監事聯席會議記錄」可稽，是上訴人自亦得提起本件訴訟。矧按本件爭議，形式上雖僅係攸關上訴人會員廢車回收清除處理費之繳納，然因此等費用之支付，必然影響上訴人會員將來之成本結構，進而決定未來汽機車之售價，是此自亦與廣大之消費者權益息息相關，故上訴人提起本件訴訟，自亦符合公共利益之要求。⑹、再者，如認系爭處分僅係對上訴人所屬會員產生具體法律效果，且要求上訴人所屬會員均應以其自己名義提起行政救濟，而不允許其依行政訴訟法第三十五條規定之方式提起救濟，非惟無法發揮行政訴訟法第三十五條紓解訟源之目的，且勢將產生訴訟資源浪費之不合理現象，更有裁判歧異之虞，故實不應就行政訴訟法第三十五條之適用採取嚴格解釋之立場，將之置而不用。尤以，訴訟經濟之原則，實為行政訴訟法中一大原則，學者並就此多所闡述，如 邱聯恭 教授於其程序保障之機能一文中，即揭示「簡易、迅速而經濟的裁判之達成」為程序法理之一， 蔡志方 教授於其「行政訴訟經濟制度之研究」一文中，亦闡明「團體訴訟，以團體組織之財力及有體系之資訊、完整而豐富之消息依據，可提供法院快速而正確之裁判事實依據，其吸收潛在之多數上訴人，以一訴解決眾多紛爭，具有簡化程序之功能，間亦加速訴訟之處理」，故團體訴訟能以最少之人力、物力及時間，達成最佳及最終之解決紛爭功能，實屬無疑。另就行政訴訟實務觀之，目前行政訴訟因採言詞審理等制度，已致目前各行政法院積案甚多，故若認各公益社團法人得基於多數社員之公益利益提起訴訟，不僅不違背立法者立法之本意（即訴訟經濟），亦可實質疏減法院之案源。否則，若認上訴人不得提起本件訴訟，而應由各該會員分別提起訴訟，則由數十個會員分別起訴，當事人雙方及法院之勞費，又豈係立法者之本意？二、原處分就已經撤銷之被上訴人（89）環署廢字第○○一七四六八號函（即第三次處分）之內容，即「八十六年一月份至五月份廢機動車輛回收清除處理費收取標準為汽車每輛三千元，機車每輛七百元」予以維持，與法顯有未合：（一）、按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」、「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之」，分別為訴願法第九十五條、第九十六條所明定。是以，被上訴人重為處分，除有在訴願決定作成時未發現之新事證，或訴願決定明顯預留餘地外，不得為與已撤銷之原處分內容相同之處分（司法院釋字第三六八號參照）。（二）、行政院（89）環署訴字第五九九五八號訴願決定（即第一次訴願決定）認為，第三次處分未能敘明是否有行政程序法第一百二十三條所規定，授予利益之合法行政處分得以撤銷之情形，逕將授與訴願人（即上訴人）利益之第二次處分（即環保署（88）環署廢字第○○八四一○七號函）予以廢止，衡諸公法上之原理原則，非無再予斟酌之餘地。故將第三次處分予以撤銷，命環保署另為適當之處理。顯然該訴願決定已指出第三次處分與行政程序法第一百二十三條之規定及公法上之原理原則有間，而非單純指摘事件之事實尚欠明瞭。揆諸前開法律規定及司法院解釋意旨，被上訴人自無維持已撤銷之第三次處分之內容之餘地。三、被上訴人未敘明其第二次核定之處分有如何「違法」致須「撤銷」之情形，亦未敘明其撤銷是否符合行政程序法相關規定之情形，即逕為撤銷第二次核定之處分，於法自有違誤：（一）、按行政機關作成行政處分後，該行政處分對被上訴人即有拘束力，被上訴人自不能任意撤銷或廢止原處分，以否定該行政處分之效力。行政程序法第一百一十七條、第一百二十二條及第一百二十三條即分別就「違法行政處分之撤銷」、及包括非授予利益、授與利益「合法行政處分之廢止」，嚴格規定其撤銷及廢止之要件。（二）、按合法之授益處分除具有：⑴、法規有准許廢止之規定；⑵、原處分機關保留行政處分之廢止權；⑶、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；⑷、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；⑸、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。茲第二次處分乃國家權責機關依法發布之處分，具有公信力，即構成人民信賴之基礎。上訴人所屬會員因信賴該處分，隨即按其所核定之標準繳交系爭廢車清除處理費用，即為信賴事實之具體表現，與信賴基礎具有因果之關係；至第一次處分與第二次處分間，上訴人會員所受廢車清除處理費用之優待，即為信賴利益。如允許被上訴人恣意撤銷或廢止該處分，而人民對國家機關因公權力行使之結果，所產生之合理信賴，即無從保障。（三）、本件被上訴人核定車輛業者應繳納處理費之標準，雖均屬課與業者負擔之行政處分，惟被上訴人第二次處分核定之金額，較諸第一次處分所核定之金額，已然減少，則對車輛業者而言，被上訴人第二次核定處分即有確認超過該標準部份不須繳納之授益效果，故被上訴人如予撤銷或廢止其第二次核定之標準，並恢復第一次核定之標準，即與撤銷或廢止授予車輛業者利益之處分無異，自應受有前揭行政程序法相關規定要件之限制，不得任意為之。至本件被上訴人「撤銷」第二次核定並「恢復」第一次核定標準之理由，無非係以「一清基金會與業者於八十五年以前委託契約所訂金額為汽車每輛三千元，機車每輛七百元，足證該金額係合理必要之費用」、「製造商以汽車每輛三千元，機車每輛七百元轉嫁予經銷商」、「難以證明車輛業者於八十六年一月至五月未將廢機動車輛回收清除處理費轉嫁予消費者，恐有業者已將此費用轉嫁予消費者而損及消費者權益之虞」云云，為其論據。惟姑先不論第一次核定之標準，是否係屬合理必要之費用，尚有疑義；按行政處分之撤銷，係以行政處分違法為前提（行政程序法第一百一十七條參照），本件被上訴人並未敘明其第二次核定之處分有如何「瑕疵違法」致須「撤銷」之情形，亦未敘明其撤銷如何符合行政程序法相關規定情形，乃其竟逕為撤銷第二次核定之處分，於法自有未合，而有違誤。四、退萬步言，本件縱認被上訴人係「廢止」而非「撤銷」其第二次核定之處分，惟被上訴人第一次核定之處分，已因其另為第二次核定較低標準之處分而廢止，第一次核定之處分既已失其效力，自無所謂「恢復」效力之可言，被上訴人恢復其第一次核定處分，於法亦有違誤：按行政處分之撤銷或廢止，固無須以明示之方式為之，惟行政機關如明知並有意作成與原處分相衝突之新處分，以排除原處分時，即係以默示之方式廢棄原處分。本件被上訴人於八十七年三月十八日第一次核定收取標準後，既曾再於八十八年十二月二十四日改為核定較低之標準，則被上訴人第一次核定之處分，即已因第二次核定較低標準之處分作成後而廢止，並失其效力，自無所謂「恢復」效力之可言。準此，本件縱認被上訴人前揭「撤銷」處分係為「廢止」處分之意，惟於被上訴人第一次核定之效力已然不存在情形下，即若廢止第二次核定之處分，亦無從使第一次核定處分「恢復」其效力，故被上訴人首開恢復第一次核定處分云云，於法不無違誤。五、被上訴人首開撤銷回復「汽車每輛三千元，機車每輛七百元」收取標準之處分，完全不具正當合理考量，顯有裁量濫用之違法；又被上訴人所採取之方法與其所欲達成之目的，顯失均衡，違反比例原則，亦有權力濫用之違法：（一）、按行政機關行使裁量權不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第十條定有明文；而行政機關作成裁量如與法律授權之目的不符，或係出於不相關之動機者，係屬裁量濫用，亦有 吳庚 大法官著：「行政法之理論與實用」增訂四版第一一五頁之內容可資參照。又行政機關於選擇達成目的之手段時，其任何干預措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。此參諸行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，此即行政法院歷來裁判所承認之「比例原則」，違反此原則之行政處分，「即屬權力濫用之違法」（行政法院八十三年判字第二二九一號判決）。（二）、本件被上訴人首開「撤銷」、「恢復」之處分，於法顯有違誤，已如前述；至被上訴人雖認：「一清基金會與業者於八十五年以前委託契約所訂金額為汽車每輛三千元，機車每輛七百元，足證該金額係合理必要之費用」、「製造商以汽車每輛三千元，機車每輛七百元轉嫁予經銷商」、「難以證明車輛業者於八十六年一月至五月未將廢機動車輛回收清除處理費轉嫁予消費者，恐有業者已將此費用轉嫁予消費者而損及消費者權益之虞」云云。惟查：
１、被上訴人以車輛業者於八十五年以前與一清基金會所約定之處理費標準，作為八十六年以後各年度處理費收取標準之依據，顯不合理：⑴、依一清基金會所編印八十六年版「廢車回收白皮書」第廿七頁以下之內容所示：一清基金會係於八十四年元月份起開始正式運作，接受車輛業者委託執行廢機動車輛之回收清除處理工作；一清基金會於八十四、八十五年間向車輛業者所收取處理費即汽車每輛三千元、機車每輛七百元，其計算方式固係按每輛廢車處理費之成本，扣除每輛廢車殘餘價值及所需支付予車主獎勵金後，按各車輛業者新車營業量百分之百收取。惟因車輛性屬耐久財產，車輛業者繳付處理費後，其實際回收清除處理費之支出，約在十年以後車輛報廢時始會發生，而於費用收取後至實際支出之期間，尚有利息之收入。另依：「廢機動車輛資源回收管理基金委員會」於八十七年七月十八日製作「八十六年廢機動車輛資源回收清除處理費率收取標準」之內容所示，一清基金會於八十四、八十五年以汽車每輛三千元、機車每輛七百元之費率向車輛業者所收取之處理費，於該二年期間，其處理費及其利息等項目之總收入即已約為四十四億元，八十四年底即已結存廿一億元；八十五年十二月底止則累積結存卅六億元。⑵、一清基金會向車輛業者所收取之處理費，於八十四、八十五年間既已結存達卅六億元之龐大金額，往後年度如仍再依原來汽車每輛三千元、機車每輛七百元之費率向車輛業者收取，其結存金額勢將再予激增，為免社會資源浪費，被上訴人乃於八十八年八月廿五日邀集專家學者召開審查會議，改採收支平衡原則，以一清基金會當期財務報表所列實際支出之成本，扣除廢金屬回收所得收入，再以當期車輛營業量攤提，核算出處理費為汽車每輛三四九元、機車每輛八十一元，並於同年十二月廿四日將八十六年一至五月份之費率自原來之汽車每輛三千元、機車每輛七百元，調降改為汽車每輛三四九元、機車每輛八十一元，此即為第二次處分所由來，而往後每年之處理費亦均逐年核定調降（附表：見審理卷中所附之「環保署核定廢車回收清除處理費歷來收取標準一覽表」），是被上訴人不能再以車輛業者於八十五年以前與一清基金會所約定之處理費標準，作為八十六年以後各年度處理費收取標準之依據。乃被上訴人竟反於其實施費率調降之政策，認為一清基金會與業者於八十五年以前所訂金額係合理必要之費用，恢復其為核定八十六年一至五月份廢車處理費用之標準，顯然原處分完全不具正當合理考量，而有裁量濫用之違法。２、車輛售價，係由經銷商權衡自身條件及市場供需等情況決定之；經銷商與消費者間關於車價亦有議價空間，經銷商售予消費者之發票既有未將「車價」與「廢車處理費」分項列出者，自不得逕予車輛業者均有轉嫁廢車處理費予消費者之情事：⑴、上訴人所屬會員於銷售車輛予經銷商或消費者時，其售貨發票上僅列有車價一項，並無包括廢車處理費；復按上訴人所屬會員或經銷商於銷售車輛予消費者時本有議價空間，常以減價或增加配備等方式促銷，而減少之價款中，亦已包括廢車處理費，是以廢車處理費之轉嫁與否及其轉嫁幅度，業者及經銷商視其市場供需情況本有不同之處理，不可一概而論，凡此亦有行政院公平交易委員會函復意見、及上訴人提供之發票影本可資參照。⑵、被上訴人並未究明是否所有車輛業者及經銷商確有全部轉嫁廢車處理費予消費者之情形，即逕以「難以證明車輛業者未將廢機動車輛回收清除處理費轉嫁予消費者，恐有業者已經轉嫁消費者」理由，而認仍應以一清基金會於八十四、八十五年間原向車輛業者收取之汽車每輛三千元、機車每輛七百元之費率，作為八十六年一至五月份之收取標準，不啻強使所有車輛業者遭受同一處罰，此一作法自非可採，而被上訴人所採取之方法與其所欲達成之目的，亦顯失均衡，而違反比例原則，且有權力濫用之違法。⑶、被上訴人雖另認有關「執行回收清除處理之賸餘費用，將逐年攤提反映於未來費率之調降」然以如此不具正當合理考量先予超額收取於先，復於日後再予少收之作法，於法非僅無據，於理亦失衡平，此於業者先行繳交高額之處理費，而於日後退出市場後，卻無法享有調降收費或退費利益之情形，尤見其然。被上訴人不察，其認事用法，顯非適法允當。為此訴請為撤銷訴願決定及原處分之判決。
貳、被上訴人則以：一、上訴人欠缺當事人適格，其本件請求欠缺權利保護要件：（一）、本件八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函（以下稱系爭處分）係一般處分，其處分相對人雖未一一列舉，惟依一般性特徵可得確定其之範圍；由系爭處分主旨載明請上訴人「轉知其所屬機動車輛業者儘速繳納」，系爭處分之相對人為上訴人所屬各機動車輛業者，要無疑義。參照院字第一六四七號解釋：「行政官署對於工商業為一般的處分致商業各店之權利或利益均受損害時如提起訴願應由受損害之工商業各店為之。」是本案之提起訴願或行政訴訟，原應由各機動車輛業者為之，始具當事人適格。（二）、按人民提起撤銷訴訟，須因中央或地方機關違法處分，認為損害其權利或法律上之利益為前提要件。而所謂損害其權利者，係就原處分所生具體效果直接損害其本人之權利而言；若非直接損害其權利，即不得提起行政訴訟。系爭處分所涉及之回收清除處理費用，其繳納義務人係上訴人所屬各機動車輛業者，並非上訴人本身，本案所涉及之權利義務概與上訴人無涉，上訴人並未因系爭行政處分致其權利或法律上利益遭受直接受損害，顯亦非屬利害關係人，自欠缺提起本訴之權利保護要件。二、被上訴人以系爭處分撤銷前不適法行政處分，出於公益，且並無損上訴人所屬各機動車輛業者之利益，於法並無不合：（一）、查上訴人就其所屬各機動車輛業者對行政院環境保護署資源回收管理基會管理委員會（以下簡稱基管會）負有八十六年一月至五月份（以下簡稱系爭期間）回收清除處理費之繳納義務，似無爭執；上訴人僅就被上訴人針對計費標準所為之系爭處分（撒銷先前較低收費標準，並命恢復最初所核定之收費標準：即汽車每輛三千元、機車每輛七百元）其合法性有所爭執，合先說明。（二）、該被系爭處分所撤銷之行政處分，未依法定程序作成，欠缺適法性。１、被上訴人前曾以八十八年十二月廿四日（88）環署廢字第○○八四一○七號函（即上訴人所稱之第二次處分），核定系爭期間廢機動車輛回收處理費之收費標準為：汽車每輛三四九元、機車每輛八十一元。該處分嗣後為被上訴人以系爭處分所撤銷。此涉及該處分就系爭期間回收清除費率收費標準之作成是否合乎法定程序。說明如下。２、於系爭期間，決定廢機動車輛回收清除處理費率之法令依據係舊制之「廢機動車輛回收清除處理辦法」。按廢棄物清理法第十條之一為關於廢機動車輛之回收清除處理相關工作及費率決定、收取之母法法源依據，子法則為「廢機動車輛回收清除處理辦法」。惟自母法之廢棄物清理法第十條之一於八十六年三月廿八日修正公布後，衍生相關子法及制度變革。於依修正後之廢棄物清理法第十條之一第二項規定所發布制定之新子法「廢特定物品及容器回收清除處理辦法」於八十六年八月廿七日發布生效前，舊制之「廢機動車輛回收清除處理辦法」對於廢機動車輛業者應仍有其拘束力。是決定系爭八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費率之法令依據，係舊制之「廢機動車輛回收清除處理辦法」。３、廢棄物清理法第十條之一規定雖於八十六年三月二十八日修正公布，依環保署資源回收費率審議委員會設置辦法第九條第三項規定「八十六年之費率，本會未能於同年九月十日前完成審議者，本署得逕行核定該年費率公告實施，溯及同年0月0日生效。」故八十六年之費率僅溯及同年六月一日以後，環保署費率審議委員會並無權責審議有關八十六年一月至五月之廢機動車輛回收清除處理費。４、據前「廢機動車輛回收清除處理辦法」，一清基金會自八十四年一月一日起接受車輛業者委託開始執行廢機動車輛回收清除處理工作。關於一清基金會之費用其收費標準，依據前廢機動車輛回收清除處理辦法第二十二條規定：「基金會執行廢機動車輛之回收清除處理工作，向委託之業者收取之費用或獲得之收入，應成立專戶保管運用。前項費用之收取標準，應報請中央主管機關核定。」機動車輛業者於八十五年底以前均與一清基金會簽有委託契約，按汽車每輛三千元，機車每輛七百元之標準收取回收清除處理費，並經主管機關即被上訴人核定通過。舊約在八十五年十二月卅一日期滿後，自八十六年元月起至五月底間雙方因調整回收清除處理費未經報請中央主管機關被上訴人核定，迄未續訂委託之新約，但回收基金會仍然一如往昔，繼續負責執行廢機動車輛之回收清除處理工作，從未間斷；而車輛業者亦承認回收基金會之繼續服務，未曾自行從事回收清除處理工作亦未另行委託其他組織或機構代為執行，雙方除收費標準有待環保署核定外，仍有不定期限繼續舊有委託契約關係之存在。５、關於系爭八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費之收費標準，環保署後以八十六年六月廿六日（86）環署廢字第三一五○一號函、八十六年七月廿三日（86）環署廢字第三九六九六號函，及八十六年十二月廿七日（86）環署廢字第七四九○六號函，函示俟八十六年度新費率核定後決定，並溯及八十六年元月一日起生效；亦即八十六年一月至五月份之費率係比照八十六年六月至十月之費率，而環保署亦已於八十六年十月廿四日以（86）環署廢字第六七○二○○號函公告八十六年回收清除處理費費率（即汽車每輛三千元，機車每輛七百元），被上訴人並於八十七年三月十八日以（87）環署廢字第○○一五七三二號函作成核定（即上訴人所稱第一次處分），命業者以汽車每輛三千元，機車每輛七百元之費率繳交該期間之費用。此項核定對於車輛業者與一清基金會及受讓人基管會間就八十六年元月至五月之回收處理費之金額已生確定之拘束力，不容任意變更。６、惟因部分業者對八十六年一月至五月回收清除處理費用之繳交依據及繳費標準仍有意見，致業者並未如數繳交，被上訴人又於八十八年八月二十五日邀集專家學者召開審查會議，並以八十八年十二月二十四日（88）環署廢字第○○八四一○七號函就收費標準作成第二次核定：汽車每輛三四九元、機車每輛為八十一元。７、按就被上訴人於八十六年初就業者應繳交予一清基金會（該債權後由基管會受讓）之回收清除處理費收費標準，僅有核定權，並無主動變更權，此由前揭廢機動車輛回收清除處理辦法第二十二條規定之文義解釋可知，何況被上訴人並非當時該回收清除處理費之權利人。被上訴人疏未察覺於此前已有確定之費率核定處分（即八十七年三月十八日以（87）環署廢字第○○一五七三二號函），且事先未經基管會召開委員會經過法定程序作成決議，則被上訴人主動核定變更八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費率「汽車每輛三四九元，機車每輛八十一元」，自屬以主管機關越俎代庖權責單位基管會之越權處分，在程序上不無瑕疵。（三）、被上訴人之撤銷前揭不適法之行政處分，並重新核定費率，恢復最初八十七年三月十八日處分所核定之費率，並無損上訴人所屬各機動車輛業者之實質利益。１、按廢機動車輛業者依法應負責回收清除廢機動車輛（廢棄物清理法第十條之一第一項參照），其所需費用，自當由廢機動車輛業者全額負擔，要無疑義。２、汽車每輛三千元，機車每輛七百元之回收清除處理費費率，係成本價。其計算方式如下：自八十四年一月一日起，一清基金會即依據前「廢機動車輛回收清除處理辦法」第四條第二款、第五條及第廿一條規定，接受車輛業者委託執行廢機動車輛回收清除處理工作，向業者收取汽車每輛三千元，機車每輛七百元之回收清除處理費，該費用之計算方式係每輛廢汽車回收清理費直接成本四一五○元及間接成本六五○元，共計四八○○元，減去廢車殘餘價值一八○○元，尚餘三○○○元，即依此成本由業者按新車營業量百分之百繳費；另每輛廢機車回收清除處理費直接成本六九五元及間接成本一五五元，共計八五○元，減去廢機車殘餘價值一五○元，尚餘七○○元，即依此成本由業者按新車營業量百分之百繳費。上開費率係回收清除處理廢機動車輛合理必要之費用。
３、「汽車每輛三千元，機車每輛七百元」係系爭期間確可預期之費率：⑴、按機動車輛業者於決定車輛售價時，該應由其負擔之回收清除處理費自亦列入成本之一部分作為考量車價之因素之一，並依據已確定或可預期之回收清除處理費費率，或以內含方式計算其售車成本，或直接以外加方式另立單據由購車消費者負擔。⑵、查一清基金會向機動車輛業者收取廢機動車輛回收清除處理費之收取標準，從最初開始執行回收工作以迄八十五年十二月底，其費率皆為汽車每輛三千元，機車每輛七百元。甚至於八十六年六月至十月，其費率亦同為汽車每輛三千元，機車每輛七百元。是於系爭八十六年一月至五月，機動車輛業者於決定售價時，縱主管機關被上訴人尚未核定出該段期間之回收清除處理費收費標準，業者勢係以先前沿用多時之「汽車每輛三千元，機車每輛七百元」標準作為計算。換言之，業者於八十六年一月至五月當時即已以「汽車每輛三千，機車每輛七百元」之標準作為計算依據，「預收」將來須支付予一清基金會（或其承接業務機關）之當期回收清除處理費。有關八十六年一月至五月份一清基金會未向車輛業收取之廢機動車輛回收清除處理費，此前環保署曾先後以八十七年三月十八日（87）環署廢字第一五七三二號函、八十七年五月二日（87）環署廢字第○○一八一一四號函（附件六）命業者依汽車每輛三千元、機車每輛七百元之標準繳交該期間之回收清除處理費，當時亦已有七十五家業者依此費率繳交在案。４、「汽車每輛三四九元，機車每輛八十一元」之新費率（此費率為迄今最低之標準）係至八十八年十二月廿四日始作成，當時被上訴人之作成該調降費率之處分，係鑑於製造商出廠新車量大於回收之廢車，累積基金數額龐大，被上訴人基於基金收支平衡原則，為免造成資源浪費，未及注意此前已有確定八十六年一月至五月期間三千元及七百元費率之核定，且未經權利人基管會送請變更核定即逕以（88）環署廢字第○○八四一○七號函核定收取標準為「汽車每輛三四九元，機車每輛八十一元」，前後不一，未兼顧已繳費業者間之公平性及整體適用原則，且未依費率核定之法定程序作成，不無瑕疵。５、由於業者於八十六年一月至五月當時早已以「汽車每輛三千，機車輛七百元」之標準作為計算依據，「預收」將來須支付予一清基金會（或其承接業務機關）之當期回收清除處理費，於業者早依高標準計算成本並獲取售車價金，且原先亦早於八十七年三月即有核定費率之確定處分下，倘嗣後再溯及調降費率，無異反將使業者獲取不當之利益。是嗣後被上訴人之撤銷該不適法之八十八年十二月廿四日之費率核定處分，改回復業者所早已預期之「汽車每輛三千，機車輛七百元」費率，並無損於業者之實質利益。６、另考量廢機動車輛回收清除處理費係以「專款專用」方式管理運作該基金，並以永續經營方式管理運用基金，有關執行回收清除處理工作之費用若有賸餘，基管會將會逐年攤派反映於未來廢機動車輛回收清除處理費率之調降，日後業者即可繳交較低之回收清除處理費，並無損業者實質利益之虞。（四）、被上訴人以系爭處分撤銷八十八年十二月廿四日溯及核定較低費率之不適法處分，係出於維護公益之要求。查該針對八十六年一月至五月期間之回收清除處理費所為「汽車每輛三四九元，機車每輛八十一元」之費率核定（第二次處分），其作成時間為八十八年十二月，若核定金額較八十五年、八十六年六月至十月之核定費率（汽車每輛三千元，機車每輛七百元）明顯為低，與同期相較顯失均衡，則難免車輛業者已預留成本空間進而轉嫁消費者（無論是部分或是完全轉嫁），造成消費者權益之受損。為顧及當時（八十六年一月至五月）消費者及其前後各期消費者在負擔上之公平，該期不宜不同，是有必要撤銷該不適法之八十八年十二月廿四日處分，依最初八十七年三月十八日處分所核定之「汽車每輛三千元，機車每輛七百元」費率，重新核定。（五）、綜上所述，於被上訴人前八十八年十二月廿四日所為費率核定處分有瑕疵之情況下，被上訴人基於行使裁量權之結果，認為撤銷上開八十八年處分非僅出於維護公益之需要，撤銷之結果亦無損上訴人所屬各機動車輛業者之實質利益，是被上訴人以系爭處分撤銷該不適法之八十八年處分，於法並無不合等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、依行政訴訟法之規定，提起撤銷之訴者，以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限，如起訴之上訴人非屬因行政處分而權利受侵害者，應認其訴訟欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。（一）、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」分別為行政訴訟法第四條第一項、第三項及第一百零七條第三項所規定。（二）、又因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。而上訴人所提之訴，有當事人不適格者，自應認在法律上顯無理由，依上開規定，予以駁回。
（三）、因此行政訴訟法第四條第一、三項所指之「人民」或「訴願人以外之利害關係人」或係指「（侵益性）行政處分之直接相對人」，或係指「因他人之授益性處分導致其自身權利受到不法侵害之利害關係人」（即「第三人效力處分之第三人」）。二、本件爭議程序事項之爭點：（一）、本案固有前述廢棄車輛清除回收標準如何建立之實體上爭議，惟行政法院於審究上訴人之主張在實體法上有無理由之前，仍須先檢驗系爭案件之訴訟要件是否齊備，尤其本件於訴願階段曾經訴願決定機關以程序要件不合，而作成不受理之訴願決定，故本件之訴訟要件是否齊備，乃首先應審查之課題。（二）、基於目前行政訴訟制度之架構以「主觀訴訟」為原則，為實現人民權利保障之途徑，應先檢討上訴人之權利確能經由訴訟獲得救濟，亦即上訴人在本案中是否具有擔任當事人之資格（原告適格）。（三）、職此，上訴人乃機動車輛輸入業者組成之社團法人，得否以自己名義主張被上訴人核定之廢棄車輛清除回收費率為違法，提起行政訴訟請求撤銷，係本案程序部分之爭點。（四）、從而本件上訴人是否具有當事人適格，首需檢討以下二項法律爭點：１、上訴人是否為其所主張撤銷之行政處分的處分相對人或利害關係人﹖２、如果上訴人不是上開行政處分之相對人或利害關係人時，有無其他具體之法律規定可據為「認定上訴人具備合法提起本件行政訴訟之當事人適格」之法規範基礎。三、經查，（一）、上訴人並非被上訴人八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函之處分相對人或利害關係人，理由如下：
１、行政訴訟法上所稱「權利」或「法律上利益」之含義：⑴、按所謂法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中（包括生存上的，經濟上的、文化上的、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。①因此權利或法律上利益，必然具備二個層面，一為法規範保障之形式，一為可感受價值之實質。②而公法上權利之範圍又會比私法權利為大，因為在本質上，國家與人民彼此間所處之地位並不對等，處在高權地位之國家，其作為當然會對人民各個層面之利益造成較大、較廣的影響，而處在對等地位之私人即使為與國家同樣內容之作為，他人所受之影響也會比較小，正因為高權行為對人民之主觀利益有比較大的影響作用，所以實體法也會有比較多介入，因此公法上權利之範圍必然會大於私法上之權利。⑵、但正因為高權作為很容易就會對人民之利益造成影響，如果過於看重人民之主觀感受，卻忽視了該等主觀之價值感受在法規範體系中受保護之比重，則任何公權力作為幾乎都可以作為人民提出爭訟之對象（例如在某地興建工廠，週邊十公里外之住戶，即可主張往後居家四周環境受到影響，主觀利益受侵害，而提起行政爭訟，要求法院審查核準興建工廠是否合法），如此一來行政法院將無從負荷如此沈重之任務。因此現行行政訴訟法特別強調「被害者訴訟」之主觀訴訟制度，要求提起行政訴訟之人原則上必須是主觀權利受到公權力侵害之人，只有在行政訴訟法第九條「人民為維護公益就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。」為例外之規定，並且嚴其構成要件，必須限於「法律有特別規定者為限」，方可為維護公益，就與自己權利或法律上利益無關之事項提起行政訴訟。⑶、因此談及公法上之權利，固然其權利範圍遠比私法上權利為廣，但是仍須仔細考慮其實證法上之依據。２、本件被上訴人作成之八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函，其規制內涵係核定八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費用之繳費標準，由於直接受此規制性決定影響而必須繳費之人為各家經營機動車輛輸入、銷售業務之車商，而非以此等車商為成員而組織為法人之上訴人，因此難謂上訴人因此行政處分而有主觀上之權利或法律上利益受到影響。⑴、就此上訴人雖另外引用行政院公平交易委員會（84）公訴決字第○五一號訴願決定，而謂同業公會既然可以就會員間競爭環境公平性之維持享有直接利益，則本案上訴人當然也對其所屬會員繳費之多寡享有直接利益云云。⑵、但查：①、該份訴願決定書本身即附有不同意見書，而質疑該同業公會有何權利或利益受侵害，而可提起訴願，原審亦同意上開不同意見書之法律意見。②、何況競爭環境公平性的維護，或許透過公平交易法第一條立法目的之解釋，勉強將同業公會主觀上「維持同業間競爭秩序」之意願解為受公平交易法第一條立法目的保障之「法律上利益」。③、但上訴人對同業會員公法上義務負擔大小之關心，卻沒有任何法規範對之加以保障，並有促其實現之意思。④、上訴人所引商業團體法第五條第十款有關同業公會法定任務包括「會員合法權益維護事項」之規定內容，亦不足以導出一項受法律保障之「權利」或「法律上利益」，因為所有之社團都有維持其社員在組成社團目的範圍內利益之功能，如採上訴人之解釋方式，等於承認所有之社團均可為其成員之個別利益，以自己之名義進行訴訟，這樣的見解，就會無限制地放寬了權利或法律上利益概念之外延，使行政訴訟法以「主觀訴訟」制度來控制行政法院工作範圍之設計為之落空，這顯非正確之法律解釋。⑶、又「保護規範」理論在本案中應無適用之餘地，因為上訴人並不能指出有那些法規範之制定是有意保護「上訴人對所屬會員的關心」。３、行政訴訟法或訴願法之所以將行政處分之「相對人」與「利害關係人」併列，其背景乃是因為行政處分規制性效力所及之對象，並非如同民事判決一般，原則上僅及於「訴訟當事人」，而是原則上及於一切權利受影響之人，所以才將二者併列為「權利受影響而得提起行政爭訟」之人。在此法理基礎下，必須明瞭所謂之「利害關係人」仍然是以主觀權利因行政處分規制性效力而受到侵害為前提，與行政處分相對人之概念並無太大之區別（惟一之區別僅是，行政處分作成時，該人是否為作成處分機關主觀上認為下達表示之對象而已，但在判斷何人因行政處分之作成而受到侵害時，處分下達對象為誰，根本不具任何意義）。本案上訴人並不具備上開定義下之「利害關係人」身份，其理由如下：⑴、細究本件八十九年十二月六日（89）環廢字第○○七三三九七號函，其規制內涵係核定八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費用之繳費標準，惟按照該函之用語，上訴人雖為該函之受文者，惟被上訴人之目的在請上訴人轉告所屬機動車輛業者前述費率核定內容，上訴人本身既未經營機動車輛輸入、銷售之業務，自非該處分規制內涵效力所及之相對人。⑵、另上訴人與其所屬機動車輛業者之利害關係並無相對或競爭衝突的情形，故上訴人並不屬於前述第三人效力行政處分之利害關係人。⑶、再者，系爭處分對上訴人所屬各機動車輛業者而言，係屬負擔性（侵益性）處分，對上訴人而言，並無任何公法上權利因該處分而受影響。⑷、故上訴人除了不是該處分之相對人之外，亦不屬於利害關係人，基於撤銷訴訟係以主觀權利保護為目的，而要求人民須因行政處分而權利受侵害始得提起，上訴人在此並無適法之權源得起訴請求撤銷系爭核定回收費率之處分，亦即上訴人不具有當事人適格。（二）、上訴人亦不得引用行政訴訟法第三十五條之規定，提起本件行政訴訟，理由如下：１、在此首先必須指明，行政訴訟法第三十五條第一項之規定內容，乃是行政訴訟法第四條至第八條有關訴訟類型與訴訟當事人規定之補充，如果當事人具有權利受公權力侵害之主觀訴訟利益，即可逕依行政訴訟法第四條至第八條之規定，以自己之名義主張自己之權利或法律上利益受到侵犯，而提起行政訴訟，根本不需再引用行政訴訟法第三十五條第一項之規定。２、本件上訴人雖主張，同業公會為維護全體會員權益，提起行政爭訟，係執行公會之法定任務，故由公會提起爭訟係維護全體會員權益所必須，並無不許之理。且行政訴訟法第三十五條第一項增列有關集團訴訟之規定，允許以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，得就一定之法律關係，經由多數有共同利益之社員授予訴訟實施權，為各該社員之利益提起訴訟，其得依此規定提起本件訴訟云云。３、然而：⑴、依上所述，如果「維護全體會員權益」是上訴人受法律保障之固有權利或法律上利益，根本無須再引用行政訴訟法第三十五條第一項來提起本件訴訟，此點有必要先加說明。⑵、再查行政訴訟法第三十五條第一項之規定內容為：「以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。」而在現行行政訴訟法原則上採取主觀訴訟制度之立法抉擇下，該條規定必須與行政訴訟法第九條之規定內容（即「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」）連結在一起來解釋，其爭訟之對象必然限於「公共利益」事項，而不及於上訴人本人之私益。⑶、至於上訴人所屬眾多成員之私益，並不能與「公共利益」劃上等號，實則行政訴訟法第三十五條第一項之規定內容若不與同法第九條之規定合併瞭解，視之為同一組「法規範」，則行政訴訟法第三十五條第一項之規定本身即呈現矛盾現象，因為公益社團既然是「為公共利益提起訴訟」，為何還需要「由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權」﹖所以此一條文，在現行行政訴訟採取「主觀訴訟」架構設計，僅在法律有例外明示規定之情況下，才容許「客觀訴訟」之立法原則下，僅能將之解為「該社團之多數成員本身，基於實證法之特別規定，對於某一特定範圍之事項，容許其等提起與自身利益無關之『公益訴訟』時，才可將此等事項之訴訟實施權授與公益社團，由公益社團本身以自己之名義提起該等訴訟」。４、就此上訴人雖謂「由其代表多數社員，可以一舉解決本案之糾紛」云云，但是：⑴、團體訴訟之功能主要是用在解決因「公益訴訟」所產生之問題，讓公益社團得基於專業知識，就涉及公共利益之事項，代表社會與行政機關進行行政訴訟，其適用之範圍應該非常嚴格，所以現行法才要求有法律之特別規定，以免訴訟資源浪費在應委由立法機關為政策衡量之公共爭議上。⑵、而「多數被害者訴訟」之問題，並不需要用團體訴訟來解決，因為「多數被害者訴訟」所對應之問題為「法院面對眾多類似案件時，如何來提昇效率」，所以要從「法院如何主動強制多數被害人加入訴訟之角度」著眼，這裏並不見得一定要引用團體訴訟之制度。⑶、何況行政訴訟法第三十五條之規定還有「法定之任意訴訟承當」制度的設計（指「因他人授與之訴訟實施權，而得以自己名義，就他人之法律關係，進行訴訟」之情形，即由社員授與訴訟實施權予公益社團），這等於是將訴訟合併進行之程序上決定權限完全委諸當事人，這也與上述「多數被害者訴訟」要求「主動強制多數被害人加入同一訴訟程序」之目標有違。⑷、本諸以上之理由，原審不認為行政訴訟法第三十五條之規範目的包括「多數被害者訴訟」問題之解決，所以上訴人此等主張，亦不足以據為其享有本案訴訟實施權之正當規範基礎。（三）、在以上之法理基礎下，上訴人在程序上主張「其有本件訴訟之訴訟實施權，而為適格之當事人」一節，於法顯有未合，而上訴人主張之其餘各項桯序上爭點，本於上開說明，亦無再行討論之必要，上訴人前開訴訟程序，其當事人不適格，爰不經言詞辯論，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明；尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞，並引用最高法院民事判例指摘原判決有不適用法規或適用不當及不備理由或理由矛盾之違背法令，聲明廢棄改判。惟查本院職司行政訴訟，僅依法遵循本院判例而為裁判。最高法院民事判例本院依法並無遵循之必要，上訴人引用最高法院民事判例，本難採憑。次查：上訴人雖係由其同業公會成員組成，然上訴人與其同業公會成員法律上均具獨立之人格，此猶如公司係由其股東組成相同，公司既不能以其股東全體之利益主張係為公益而得以公司名義為其股東之利益獨立起訴，則上訴人所作上開主張亦屬於法無據。況原判決對上訴人在原審所述各節均已詳予剖析論駁，據以認定上訴人之起訴為當事人不適格及本件原處分為一般處分，並非對上訴人之成員所為具體之行政處分以及上訴人未經其成員授與訴訟實施權且非為公益不得依行政訴訟法第三十五條提起團體訴訟等情，則上訴意旨無非上訴人持其主觀法律見解之歧異，斤斤指摘，核無足採。從而本件上訴意旨難謂為有理由，應予駁回。至上訴人所提行政補充上訴理由狀，經查其具狀人為訴外人台灣區車輛工業同業公會（代表人為 嚴凱泰 ），非上訴人所具，依法尚難審酌採信，併此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年九月十日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳明鴻法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十二年九月十八日