裁判字號：最高行政法院95年判字第383號判決
裁判日期：民國95年03月23日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
95年度判字第00383號上訴人甲○○訴訟代理人丙○○上訴人內政部代表人乙○○
參加人交通部臺灣區國道新建工程局代表人 鄭文隆 上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年2月6日臺北高等行政法院91年度訴字第3968號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理由
一、本件上訴人甲○○（受原判決附表所示之人全體選定為原告）在原審起訴主張：上訴人甲○○原有如原判決附表所示之土地（下稱系爭土地），因參加人交通部臺灣區國道新建工程局為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需用，由交通部報經上訴人內政部90年4月24日台（90）內地字第9072759號函核准徵收，交由宜蘭縣政府公告並通知上訴人甲○○。徵收前參加人於90年3月9日召開協議購價會議，其場地狹小，無法容納被徵收土地所有權人，並無協議價格，亦未為相互協商，不遵會議規範，草草從事，僅有協議價購之形式而無實質，不合法律規定應行協議價購之目的，違反比例原則。徵收前未舉行公聽會，率予徵收，明顯違法。訴願決定未予糾正，同屬違法，損害上訴人甲○○之權益等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決（有關系爭土地公告現值偏低涉及徵收補償之事，原判決已說明為另案之救濟範圍，又當事人中， 鄭旺火 、 鄭正治 、 鄭朝來 於上訴中撤回起訴； 黃正談 、 鄭旺欉 、 林揚城 於上訴中撤回第87之1、293之1、298之1、25之1地號部分之土地，均不予贅述）。
二、上訴人內政部則以：依徵收土地計畫書所附協議價購會議紀錄所載，本件需用土地人即參加人曾於90年3月9日邀集被徵收土地所有權人及相關單位舉行協議價購會議，因價格未能合致等原因致協議不成，參加人遂依土地徵收條例之規定申請徵收。查上開協議價購會議通知皆以雙掛號寄發各土地所有權人，並提醒如對徵收或協議價購有意見時得於會議中提出，或於會後10日內以書面方式提出，未於上述期間提出者視為放棄陳述意見之機會。上訴人訴稱本案未踐行協議價購程序即行強制徵收，顯與事實不符等語，作為抗辯。
三、參加人在原審陳述略謂：參加人所召開之協議價購程序，係針對礁溪之部分土地，且參加人事先發文予被徵收土地所有權人並通知召開協議價購會議。開會當天並有製作說明書及投影片加以解說，而有關協議價格係依據相關規定訂立，開會當天共有361位簽名報到，會議符合規定等語。
四、原審以：
（一）本件需用土地人即參加人為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程，需用包含系爭土地在內之坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號等437筆土地，乃層報報經上訴人內政部以90年4月24日台（90）內地字第9072759號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，案內非編定為交通用地之土地，並准予變更編定為交通用地，交由宜蘭縣政府以90年5月9日90府地2字第050253號公告，並函知各所有權人。
（二）關於需用土地人是否已踐行協議價購之程序。
1.土地徵收是不得已手段。土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」足見徵收前之協議屬土地徵收之合法要件。協議價購程序不得徒具形式而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。
2.參加人固曾於90年3月9日邀集被徵收土地所有權人及相關單位舉行協議價購會議，惟當天係全部礁溪段全部被徵收土地所有權人共360戶，現場有161位簽名，再綜合當天之會議紀錄及參加人所發協議價購書面資料觀之，顯然僅就土地徵收條例第30條規定之法定補償地價為宣示，並聽取各土地所有權人之意見而已，充其量，僅係說明會或公聽會，與未為協議價購會議同。參加人申請徵收，未為必要之先行協議價購程序，顯不具合法要件，核准徵收應為違法。
（三）關於上訴人內政部核准徵收前應否給予處分相對人陳述意見之機會。
1.土地徵收應適用行政程序法之相關規定，給予處分相對人陳述意見之機會，土地徵收條例第10條規定需用土地人有舉行公聽會之法定義務，而公聽會依土地徵收條例第10條第2項中段規定，係「聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，應與行政程序法規定之陳述意見之程序相同。
2.但土地徵收條例第11條規定係事業計畫擬定之階段，與土地徵收之審核或核准，二者迥然不同，主體分屬完全不同法律地位。徵收核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而客觀地就需用土地人之公益及被徵收土地所有權人之私益為考量，不只應予被徵收土地所有權人，甚至有必要時應予需用土地人陳述意見之機會。內政部90年1月31日台（90）內地字第9064201號函認需用土地人舉辦公聽會後，為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第102條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，自不予援用。本件上訴人內政部為核准徵收前，並未依行政程序法之相關規定，給予處分相對人陳述意見之機會，亦有未合。
（四）關於情況判決之適用。按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌上訴人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回上訴人之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文。依上所述，本件原處分及訴願決定雖屬違法，惟查本件被徵收土地之徵收補償價額，依土地徵收條例第30條，已參考一般正常交易價格，提交地價評議委員會加成補償，上訴人甲○○縱受損害，亦僅係可得協議成立之價格與徵收補償地價之差額。參加人未為合法之協議，係因規章欠缺所致，又本件工程狀況，道路高架橋墩已完成，部分工程亦已進行，其交通建設通車在即，早日通車，對當地之發展有莫大利益，二者相較，本件儘速通車之公共利益顯然比上訴人之私益為巨大。若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背。應認本件原處分或決定之撤銷顯與公益相違背等情，因而為情況判決駁回上訴人甲○○之訴，並諭知原處分違法。
五、本院經核原判決除部分理由外尚無違誤，進而論斷如下：
（一）按土地徵收，藉國家公權力之行使，強制地取得人民之土地所有權，對於人民財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制（參照司法院釋字第409號解釋）。土地徵收條例第11條規定協議價購程序，即在盡溫和手段以取得公用所需土地，避免強制剝奪人民所有權，達成最小損害之原則。原判決以踐行協議價購程序為徵收之合法要件，並無不合。其未踐行協議價購程序而為土地徵收，自非適法。
（二）查上訴人內政部核准本件土地徵收前，雖據參加人通知被徵收土地所有權人於於90年3月9日舉行協議價購會議，惟其會議進行過程實為說明會或公聽會，並無行協議價購程序之實質內容等情，為原判決確定之事實。核原判決認定此一事實業已指出所憑證據並說明心證理由，無違證據法則，乃其取捨證據認定事實職權之正當行使，上訴人內政部猶執詞該次會議已經合法之協議價購程序，指原判決認定事實違誤，並非可採。基此顯未踐行協議價購程序之事實，參照前述規定與說明，上訴人內政部逕認協議不成而核准徵收系爭土地，即非適法。訴願決定未予糾正，亦非適法。原判決諭知為違法，並無不合。
（三）再按土地徵收程序，依土地徵收條例規定，須先經需用土地人舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，將需用土地之事業計畫報經目的事業主管機關許可（第10條），之後與土地所有權人協議價購或以其他方法取得（第11條），協議不成經調查勘測（第12條），擬具徵收計畫書並附具圖冊等資料，送由核准徵收機關核准（第13條）。其程序連綿一貫，即使係需用土地人之所為，亦足以影響核准徵收機關核准處分之適法性。且需用土地人藉由核准徵收機關之核准而取得需用土地，參與徵收程序，居核准徵收機關之協力地位。徵收程序中已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，核准徵收機關於為核准徵收之處分前自無依行政程序法第102條規定重複踐行之必要。查原判決既認為參加人已給予系爭土地原所有權人陳述意見機會，又認為上訴人內政部核准徵收系爭土地前，未自行依行政程序法第102條規定給予處分相對人陳述意見之機會，為違法云云，尚有未洽。惟原判決依上述理由認為原處分違法為正當，上訴人內政部上訴意旨據此指摘原判決求予廢棄，並非所許。
（四）按行政訴訟法關於情況判決之規定，在於社會整體利益之維護，以經衡量個人權益因違法處分所受損害，及撤銷處分所致社會整體利益之損害，斟酌結果，為避免社會公益受重大損害，僅宣告處分違法而不撤銷違法處分（第198），另給予個人損害之救濟（第199條），以維持公私利益之均衡。查上訴人內政部核准徵收系爭土地之處分及訴願決定違法，已如上述。原判決僅宣告其違法而駁回上訴人甲○○請求撤銷之聲明，已論述撤銷對公益有重大損害，並衡量上訴人甲○○因違法處分所受損害、得受賠償、違法緣由、工程進行等情事，認為予以撤銷與公益相違背等情由，尚無違誤。
（五）查徵收系爭土地，供為北宜高速公路之一段使用，具有公共交通之利益。去此一段，縱有一般道路可供通行，其設施狀況，行車動線與速度，差異均大，難以替換，無從達開闢該高速公路之目的，於公益顯有重大損害。且參加人已進行工程，建造交通設施，成為公共財，如撤銷原處分而回復原狀，於社會經濟之公益顯然有害。上訴人甲○○上訴意旨認為本件無公益存在，不能犧牲其權益以實現公益，指原判決駁回其訴為違法，求予廢棄，亦非所許。
（六）縱上說明，兩造上訴均為無理由，均應予駁回。據上論結，本件兩造上訴均為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月23日
第五庭審判長法官蔡進田
法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年3月24日
書記官邱彰德