裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第766號判決
裁判日期：民國97年01月17日
裁判案由：醫療法
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第766號原告甲○○被告雲林縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○上列當事人間醫療法事件，原告不服行政院衛生署中華民國96年6月29日衛署訴字第0960019561號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告係雲林縣衛生局所轄靜萱療養院負責醫師，經該局查察結果發現原告自民國93年5月起均未在該院執行醫療業務及擔負負責醫師督導醫療業務之責，違反醫療法第19條規定，被告乃依同法第101條規定以96年3月8日府衛醫字第0963000374號函知原告，略以：「台端自93年5月開始迄今均未在『靜萱療養院』實際執行醫療業務及擔任負責醫師督導之事實，請於文到15日內指定合格之醫師代理，否則將依醫療法相關法令處辦」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告未於言詞辯論期日到場，據其所具書狀聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
乙、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之主張：
甲、原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀主張：原告係靜萱療養院負責醫師，被告96年3月8日府衛醫字第0963000374號函以原告有醫療法所定不能執行業務之情形為由要求原告於15日內應指定代理負責醫師。案經原告向行政院衛生署提起訴願，說明並無不能執行業務之情形，請求撤銷該處分。行政院衛生署竟以被告系爭函文並非行政處分為由，訴願決定不受理。按，被告系爭函文要求原告於15日內指定代理負責醫師，否則將依醫療法規處以罰鍰，已屬醫療法規所訂之警告處分，並對原告發生須在一定期限內指定負責醫師之法律效果，核屬行政處分無疑。
乙、被告主張：
（一）按醫療法第18條之規定：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師」；同法第19條規定：「負責醫師因故不能執行業務，應指定合於負責醫師資格之醫師代理。代理期間超過45日者，應由被代理醫師報請原發開業執照機關備查。前項代理期間，不得逾1年」，原告於93年2月間與訴外人 鄭約田 等股東間發生私權紛爭，雙方均宣稱醫院為其所有，其紛爭雖經台灣雲林地方法院及台灣高等法院台南分院（下稱台南高分院）認定兩造間原本存在委任契約法律關係，並經台南高分院判決上訴駁回，另刑事案件亦在訴訟中，原告既是靜萱療養院負責醫師，理應儘速解決私權紛爭，維護該院醫療品質照顧病患亦是其職責所在。原告既未在該院執行醫療業務及負責醫師之責，為免造成近兩百位病患權益受損，應指定合於負責醫師資格之醫師代理，亦是法所賦予之職責。
（二）被告所屬雲林縣衛生局依查得事實即原告自93年5月開始均未在靜萱療養院實際執行醫療業務及擔任負責醫師督導之執行業務事實，業經雲林縣衛生局多次召集相關人員開會協調及函文行政院衛生署釋示。再查醫療法第19條所稱「因故」不能執行業務，其事由並非僅限於「喪失」醫療能力一種情形，因而負責醫師仍具醫療及督導能力，然於事實上不能執行業務事由均屬之。是本件原告於訴願中所稱其仍具醫療能力等語，藉此否認已存在未實際在靜萱療養院執行醫療業務及擔任負責醫師督導事實，應有誤會。
（三）被告96年3月8日府衛醫字第0963000374號函略以「主旨：經查台端自93年5月開始迄今均未在『靜萱療養院』實際執行醫療業務及擔任負責醫師督導之事實，請於文到15日內指定合格之醫師代理，否則將依醫療法相關法令處辦，請查照。」、「說明二、查醫療法第18條規定：『醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任。
私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師』；同法第19條規定：『負責醫師因故不能執行業務，應指定合於負責醫師資格之醫師代理。代理期間超過45日者，應由被代理醫師報請原發開業執照機關備查。前項代理期間，不得逾1年』；違反第19條規定將依醫療法第101條規定處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。」；核其內容並未就具體事件所為決定而對外直接發生法律效果，僅止於通知受文者，依外觀存在之事實，恐將涉及違法，若未能改善以符法律規定，或將受法律制裁，是本函既未發生法律效果，應非訴願法第3條規定行政處分，原告逕對該函提起訴願實有違誤。
理由
一、本件原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所示情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項前段及第3條第1項分別定有明文。次按「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。．．．。」「負責醫師因故不能執行業務，應指定合於負責醫師資格之醫師代理。代理期間超過四十五日者，應由被代理醫師報請原發開業執照機關備查。前項代理期間，不得逾一年。」「違反‧‧‧第十九條第一項、‧‧‧規定者，經予警告處分，並限期改善；屆期未改善者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。」則為醫療法第18條、第19條及第101條所規定。
三、本件原告係雲林縣衛生局所轄靜萱療養院負責醫師，經該局查察結果發現原告自93年5月起均未在該院執行醫療業務及擔負負責醫師督導醫療業務之責，違反醫療法第19條規定，被告乃依同法第101條規定以96年3月8日府衛醫字第0963000374號函知原告，略以：「主旨：台端自93年5月開始迄今均未在『靜萱療養院』實際執行醫療業務及擔任負責醫師督導之事實，請於文到15日內指定合格之醫師代理，否則將依醫療法相關法令處辦，請查照。說明：．．．二．．違反第19條規定將依醫療法第101條規定處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。」等情，有該份函文附卷可稽，自堪認定。依前引醫療法第101條規定可知，負責醫師違反同法第19條之規定，經主管機關予以警告並命限期改善而未改善者，即得對之處以罰鍰處分。準此，上開函文所為命原告應於15日內指定合格代理醫師，否則將依醫療法第101條處以罰鍰之通知，顯係被告執行醫療法第101條之規定，基於公權力行使所為之單方行為，原告苟不依其警告於期限內改善，足以發生得對之處以罰鍰之法律上效果；此復經被告於本院審理時陳明上函是其依醫療法第101條對原告所為之警告及限期改善處分等語（見本院96年11月29日準備程序筆錄）甚明。故原告經通知雖未到庭，惟據其提出之書狀主張上開函文為行政處分，即非無據。
四、茲應審究者，為原告是否有違反醫療法第19條規定之行為？經查，原告為靜萱療養院之負責醫師，惟經被告於93年5月
17、93年7月2日、94年2月17日、94年4月14日、94年4月19日、94年5月3日、94年8月1日、96年3月查察該院結果，原告均未在該院督導該院醫療業務之執行等情，業據被告提出查察醫療院所紀錄表附本院卷可稽。原告經通知既未到庭，復未提出書狀就此部分予以爭執，堪信被告上開主張為實在。按「本法所稱醫療機構，係指其供醫師執行醫療業務之機構。」「醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣(市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；．．．前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。前項負責醫師，以在中央主管機關指定之醫院、診所接受二年以上之醫師訓練並取得證明文件者為限。」醫療法第2條、第15條、第18條定有明文。蓋醫療機構之設立及營運，攸關國民之健康權益至鉅，故為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，醫療法特就醫療機構之開業，規定應以醫師為申請人，且醫療機構應設置負責醫師一人，以督導該機構所屬醫事人員，依法執行醫療有關業務。又為落實醫療機構應由負責醫師督導業務，以保障醫療品質，維護病人權益，防免上開規定淪為具文，醫療法第19條更進一步課予負責醫師如因故不能執行業務時，例如出國等特殊情事，即應指定合於負責醫師資格之代理醫師代理，且代理期間如超過45日者，更應報請主管機關備查之公法上義務。故醫療法第1條所稱負責醫師因故不能執行業務者，不論係出於負責醫師之主觀不能或客觀不能，於負責醫師未能在機構內執行督導業務時，即有指定代理負責醫師之義務，至於該負責醫師是否已喪失執行醫療業務之能力，並非所問。查，原告對外既為靜萱療養院之負責醫師，不論其與他人間就該醫院之經營權有如何之民事糾紛，該糾紛均屬原告與他人間之內部法律關係，並不能以此免除原告在公法關係上所應負之靜萱療養院負責醫師之作為義務。而原告負責之靜萱療養院設有急性精神科病床30床，慢性精神科病床170床，病患人數眾多，為雲林地區重要之醫療資源，詎原告經被告查察結果，竟長期不在該院內督導該院業務之執行，復未指定合於資格之醫師代理其業務，使該院淪於無人控管之狀態，明顯損害該院醫療品質及病人權益，其有違反醫療法第19條規定之作為義務，洵堪認定。是被告依同法第101條規定對原告予以警告並命其於15日內改善，核屬主管機關應有之作為，依法有據。
五、綜上所述，被告以原告違反醫療法第19條規定之作為義務，依同法第101條規定以96年3月8日府衛醫字第0963000374號函對原告警告及限期改善之處分，並無違誤。訴願決定以被告上開函文非屬行政處分而為不受理決定，固有未洽，惟其駁回之結論則無不同，仍應予以維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年1月17日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官許麗華法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年1月17日
書記官楊曜嘉