裁判字號：高雄高等行政法院104年訴字第298號裁定
裁判日期：民國104年09月08日
裁判案由：有關土地事務
高雄高等行政法院裁定
104年度訴字第298號原告 陳進財 被告高雄市政府地政局代表人 黃進雄 訴訟代理人 江秀慧
呂志容 被告高雄市殯葬管理處代表人 鄭明興 上列當事人間有關土地事務事件，原告不服高雄市政府中華民國104年6月16日高市府法訴字第10430526300號訴願決定及104年7月7日高市府法訴字第10430580400號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟或第5條之課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分或怠為行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願程序後，始得向行政法院提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。又所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，是故，行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求有所准駁，既不因該項說明而發生任何法律上之規則效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、59年判字第245號及62年裁字第41號判例參照）。準此，人民如對於非屬行政處分之函復提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
二、本件原告起訴主張：㈠坐落高雄市○○區○○○段○○○○○號、同段4204地號（即日
據時期圍子內庄1204-1地號，同庄1204-4地號，大正10年取得者高雄州。大正11年賣予 鄭牛 嗎，大正11年相續《繼承》 鄭錦仁 ， 昭和 13年賣予圍子內農事實行組合《該組合係湖內庄役場附屬之單位》）及同段4267地號（即日據時期圍子內庄1966地號，大正10年取得者高雄州，昭和13年賣予 蔡欉 、 李石郡 、 李天仰 ，昭和13年賣予圍子內農事實行組合《該組合係湖內庄役附屬之單位》）土地，於日據時期昭和15年湖內庄役場在圍子內庄1204-4地號及同庄1966地號土地上興建軍用砲台各一座（現仍留存），湖內庄役場徵召圍子內庄民男丁義務在墓地空閒處開墾種植牧草供軍用，民國34年臺灣光復至35年行政機關改為湖內鄉公所，然清查公產未將圍子內農事實行組合歸回公有墓地，另加註該組合代表人 吳比 （即日據時期保正）。又圍子內農事實行組合所有公產代表人吳比，經公有財產清查未歸回公有，列為地方公產，由地方仕紳商○○○鄉○○○段○○○○○○○號、同段1204-4地號（同段4202地號、4204地號）暫由圍子內慈雲寺代為管理，另同段1966地號（4267地號）暫由草子寮忠興宮暫代為管理，延至42年實施公地放領後，慈雲寺及忠興宮放棄管理，改由改制前高雄縣湖內鄉公所管理（下稱湖內鄉公所），至高雄縣合併高雄市衍生產權歸屬之爭議，無人管理，致該墓區一片荒廢。
㈡為地方繁榮，原告自88年起即爭○○○鄉○○○段4202、42
04、4267等土地所有權歸屬湖內鄉公所，並由湖內鄉公所將陳情轉改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府），經高雄縣政府以88府地籍字第169367號函復節錄「是否將土地登記過戶於貴所乙節，如說明請查照」，89年再向湖內鄉公所陳情，經轉財政部國有財產局南區辦事處，依據高雄縣路竹地政事務所93年3月19日路竹所一字第093002319號函文節錄「說明三又申請不動產登記之權利主體，依法應具有權利能力，如民法規定之自然人與法人或其他依法令規定者，始得為登記權利主體（湖內鄉忠興村社區發展協會 邱和田 為該會理事長）如具法人資格方得為不動產登記之權利主體」。依據被告高雄市政府地政局100年4月12日高市四維地政籍字第1000011263號函節錄「說明二依據行政院核定之『各類土地及建物分年清理時程表』『所訂該類土地若符合上開規定之情形者將自本（100）年7月起分期分批辦理代為標售。』」，及101年4月17日高市地籍字第10131010000號函節錄「說明二惟倘日後經2次標售而未完成標售者仍應依同條例第15條1項規定囑託登記為國有。」依據內政部104年1月12日台內地字第1040001156號書函主旨「節錄因涉及個案事實認定事宜，請查明依法妥處逕復。」依據被告高雄市政府地政局104年1月19日高市地籍字第10400170500號函節錄「說明三，經查旨揭土地係屬地籍清理條例第17條，以日據時期組合名義登記之土地前經本府（高雄縣政府98年7月9日府地籍字第0000000000A號清查公告在案）是以依上開規定應由原權利人或其繼承人檢具相關證明文件，向土地所在地本市路竹地政事務所申請辦理更正登記。」及104年2月6日高市地政籍字第10400676500號函節錄「說明三副本抄送市府民政局， 陳君 詢問該公用墓地上之墓坵遷移程序等事宜，係屬貴管，檢送陳情書影本乙份，移請貴局查明逕復。」依據被告高雄市殯葬管理處104年3月5日高市殯處墓字第10470198400號函節錄說明「三另查台端於陳情書中表示產權變更問題請台端逕治本市土地主管機關－地政局及湖內區公所以釐清土地產權歸屬權責。」依據行政院移文單104年3月23日院台訴移字第1040014728號主旨「陳進財因土地事件，陳情釋疑高雄市○○區○○○段○○○○○號等3筆土地之產權歸屬及墓坵遷葬程序一案，係屬貴管，移請辦理。」依據內政部104年3月26日台內地字第1040022631號書函主旨「有關 陳進財君 陳為貴市○○區○○○段○○○○○號等3筆土地產權歸屬及墓坵遷葬等疑義1案，因涉個案事實認定事宜，請查明依法妥處逕復，並副知行政院及本部。」依據被告高雄市政府地政局104年3月31日高市地政籍字第10401699300號函節錄「說明二查台端所詢旨揭事項，業經本局104年01月19日高市地政籍字第10400170500號及本市殯葬管理處104年3月5日高市殯處墓字第10470198400號函復在案，請參照辦理。」㈢綜合上述，請求判決撤銷原訴願決定並將高雄市○○區○○
○段○○○○○號等3筆土地所有權應歸屬高雄市政府所有，遷移墓坵，以維政信，俾便管理，美化環境繁榮地方等情。並聲明求為判決：高雄市政府104年6月16日案號第00000000000號暨104年7月7日案號第00000000000號訴願決定均撤銷。
三、本院查：㈠按地籍清理條例第17條規定：「以日據時期會社或組合名義
登記之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。前項所稱原權利人，指中華民國34年10月24日為股東或組合員，或其全體法定繼承人者。但股東或組合員為日本人者，以中華民國為原權利人。」第18條規定：「前條規定之土地，依下列方式處理：一、原權利人及其股權或出資比例已確知者，依各該原權利人之股權或出資比例登記為分別共有。二、原權利人之股權或出資比例全部或部分不明者，原權利人或其繼承人應就不明部分之土地權利協議其應有部分，協議不成者，其應有部分登記為均等。
三、原權利人及其股權或出資比例全部或部分不明者，其不明部分之土地權利依第11條第1項規定辦理。原權利人中有前條第2項但書情形者，應依該日本人之股權或出資比例登記為國有。」次按殯葬管理條例第29條規定：「公墓內之墳墓棺柩、屍體或骨灰（骸），非經直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）主管機關或其委託之機關核發起掘許可證明者，不得起掘。但依法遷葬者，不在此限。」第30條規定：「直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關對轄區內公立公墓內或其他公有土地上之無主墳墓，得經公告三個月確認後，予以起掘為必要處理後，火化或存放於骨灰（骸）存放設施。」又按高雄市殯葬管理自治條例第27條規定：「墳墓起掘，應由死者遺族檢附下列文件，向主管機關申請核發起掘許可證明後辦理：一、申請書。二、申請人之國民身分證影本。
三、申請人與死者親屬關係證明文件。四、死亡證明書、埋葬許可證明、火化許可證明、除戶謄本或其他證明文件。」準此，依據上開法令規範保障之目的觀之，一般不特定人民並無向行政機關請求將他人所有之土地登記為公有，或將非死者遺族之墳墓為起掘或遷葬之公法上請求權，而僅能向行政機關陳述意見或表示其願望。故若一般不特定人民為美化環境，繁榮地方之故，而就日據時期組合名義登記之土地產權及其上墳墓應為如何處理之有關事項，雖提出行政法令之查詢及行政興革之建議之陳情，惟行政機關對於該人民之陳情事項所為之函復，並未對其法律上之權益發生具體之法律規制效果，自非屬行政處分，該人民尚不得對該函復提起行政訴訟。
㈡經查，本件坐落高雄市○○區○○○段4202、4204、4267地
號土地（下稱系爭土地）之所有權人為「圍子內農事實行組合」，其中埋葬有上千座墳墓，前經高雄縣政府以98年7月9日府地籍字第0000000000A號公告屬地籍清理清查辦法第3條第1款之土地之事實，已據原告提出土地登記第2類謄本（本院卷第17-19頁）及湖內鄉公所89年7月4日（89）湖鄉民字第5517號函（本院卷第40頁）為證，堪信為真實。次查，本件原告為地方繁榮，以104年1月4日陳情書（104年訴7字第449號訴願卷第44頁）向內政部陳情略以：系爭土地係日據時期「圍子內農事實行組合」之產權，應如何辦理產權歸屬等語，案經內政部以104年1月12日台內地字第1040001156號函（本院卷第47頁）轉高雄市政府依法查明妥處，嗣經被告高雄市政府地政局以104年1月19日高市地政籍字第10400170500號函（下稱被告高雄市政府地政局104年1月19日函，本院卷第48頁）復原告略以：「…。三、經查旨揭土地係屬地籍清理條例第17條以日據時期組合名義登記之土地，前經本府（原高雄縣政府）98年7月9日府地籍字第0000000000A號清查公告在案，是以，依上開規定應由原權利人或其繼承人檢具相關證明文件，向土地所在地本市路竹地政事務所申請辦理更正登記。」等語。另有關原告陳情應如何辦理系爭土地遷移墓坵程序事宜，案經被告高雄市政府地政局以104年2月6日高市地政籍字第10400676500號函（本院卷第49頁）轉被告高雄市殯葬管理處處理，嗣經被告高雄市殯葬管理處以104年3月5日高市殯處墓字第10470198400號函（下稱被告高雄市殯葬管理處104年3月5日函，本院卷第50頁）復原告略以：「…。二、本案經查旨揭土地於民國57年11月15日時，土地所有權人已登記為『圍子內農事實行組合』，非本處所列管的公墓土地。…。」等情，亦據原告提出上開函文為憑，且有原告104年1月4日陳情書（104年訴7字第449號訴願卷第44頁）附卷可稽，亦堪信為真實。
㈢是以，本件依原告起訴所主張之原因事實，可知其並非系爭
土地之所有權人，僅係為美化環境及繁榮地方之故，而對被告有所建言，並無前述之公法上請求權存在。又被告依原告之陳情事項，雖分別以被告高雄市政府地政局104年1月19日函及被告高雄市殯葬管理處104年3月5日函（下稱系爭函文）而為函復，惟核其函文內容，被告高雄市政府地政局、高雄市殯葬管理處僅係就原告陳情事項，告知原告應依地籍清理條例第17條規定，由原權利人或其繼承人檢具相關證明文件，向轄管地政事務所申請辦理更正登記，及系爭土地非屬其所列管公墓或其他公有土地，故無法辦理墳墓起掘及遷移等事宜（殯葬管理條例第30條規定參照）之事實敘述或理由說明，並不具有任何規制作用之法效性，亦未對原告之法律上權益發生具體之法律效果，自非屬行政處分。
㈣準此以論，系爭函文並非行政處分，原告尚不得對之提起訴
願，訴願機關依訴願法第77條第8款規定，自程序上為不受理決定，並無不合。則原告對訴願機關就被告所為非行政處分性質之系爭函文作成訴願不受理之決定，提起本件撤銷訴訟，揆諸上開說明，應屬起訴不備其他要件，又不能補正，自難認為合法。從而，本件原告之訴，應屬不得提起而提起之訴訟，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，於法未合，應予駁回。又原告之訴，既經本院以程序不合法予以駁回，則其實體上之主張，自無審究之必要，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年9月8日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官張季芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國104年9月8日
書記官周良駿