裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第191號判決
裁判日期：民國100年05月16日
裁判案由：有關民防事務
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第191號100年5月3日辯論終結原告有誠股份有限公司兼代表人 林道東 （董事長）共同訴訟代理人 許巍騰 律師被告臺北市政府警察局代表人 黃昇勇 （局長）住同上訴訟代理人 顏本源 律師上列當事人間有關民防事務事件，原告不服臺北市政府中華民國99年12月22日府訴字第09970142300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：
一、本件被告之代表人於訴訟進行中由 謝秀能 變更為黃昇勇，茲由被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，經核尚無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。(第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」、「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。」訴願法第14條第1項至第3項、第57條前段定有明文。
三、經查：臺北市○○區○○路○段59號至73號青溪社區代表人 徐銘陽 於民國（下同）98年9月2日向被告所屬士林分局申請○○○區○○○區○○路○段○○號）設置出入口柵欄，經該分局依據臺北市守望相助組織崗亭及出入口柵欄設置管理要點第8點規定，於98年9月15日邀集臺北市政府工務局新建工程處、臺北市交通管制工程處、臺北市建築管理處及臺北市士林區公所等機關現場會勘結果，○○○區○○○○○○路○段57號與59號間巷道為聯外道路外，並無其他對外連通道路，係屬封○○○區○巷道部分非屬都市○○道路範圍，產權屬私有，由住戶自行維護，且系爭土地使用分區為「第二○○○區○○○○○○道路用地，亦無違建查報取締要件，乃報請被告以98年10月21日北市警預字第09834759200號函（下稱原處分）復青溪社區准予設置列管備查。原告二人不服原處分，乃以99年1月15日異字第099011501號異議函向被告所屬士林分局民防組，請求廢除原處分，此有原告上開異議函附於原處分卷可參（見原處分卷第66頁），足見原告二人已於法定訴願期間內，向被告作不服原處分（准予至善路2段59號內之青溪社區設置入口柵欄）之表示，並請求撤銷原處分，依前揭規定，應視為已在法定期間內提起訴願，被告本應依訴願案處理，移由訴願管轄機關臺北市政府審議，卻逕依申情案處理，進而由被告所屬士林分局以99年
1月27日北市警士防字第第09930201100號函駁回其異議。原告二人始於99年10月20日以訴願方式聲明不服，經由臺北市政府為實體審議及決定後，提起行政訴訟請求撤銷訴願決定及原處分，自應認其於提起撤銷訴訟前已合法踐行訴願前置程序，並未逾越訴願期間，合先敘明。
乙、實體部分：
一、事實概要：臺北市○○區○○路○段59號至73號青溪社區代表人徐銘陽於98年9月2日向被告所屬士林分局申請○○○區○○○區○○路○段○○號）設置出入口柵欄，經該分局依據臺北市守望相助組織崗亭及出入口柵欄設置管理要點第8點規定，於98年9月15日邀集臺北市政府工務局新建工程處、臺北市交通管制工程處、臺北市建築管理處及臺北市士林區公所等機關現場會勘結果，○○○區○○○○○○路○段57號與59號間巷道為聯外道路外，並無其他對外連通道路，係屬封○○○區○巷道部分非屬都市○○道路範圍，產權屬私有，由住戶自行維護，且系爭土地使用分區為「第二○○○區○○○○○○道路用地，亦無違建查報取締要件，乃報請被告以原處分函復青溪社區准予設置列管備查。嗣原告有誠股份有限公司以其係位於臺北市○○區○○段○○段136地號土地（下稱系爭土地）旁隨圓別墅之管理公司；原告林道東為本市○○區○○路○段○○號之所有權人；上揭同意設置出入口柵欄之處分影響原告車輛及人員出入，於99年10月20日經由被告向臺北市政府提起訴願，經決定不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）訴外人青溪社區於98年9月2日向被告所屬士林分局為臺北市○○區○○路○段59號設置社區出入口柵欄申請，被告於98年10月21日以原處分為核准，原告對此不服，提起訴願竟遭訴願機關以原告無法律上利害關係為由，以99年12月22日府訴字第09970142300號訴願決定書裁定訴願不受理，實難甘服，爰依法於法定期間兩個月內提起行政訴訟，合先敘明。
（二）原告為利害關係人，得為行政訴訟之原告：原告有誠股份有限公司係位於系爭土地旁隨圓別墅之管理公司，系爭土地上遭非法設置柵欄及崗亭部分嚴重影響隨圓別墅住戶出入之安全與必要，原告有誠股份有限公司為行政訴訟法第4條規定之行政訴訟主體無疑，合先敘明。原告林道東為臺北市○○區○○路○段57號之所有權人，原處分同意設置障礙物之處正於原告所有房屋旁，其同意設置本即對原告林道東所有之臺北市○○區○○路○段57號車輛及人員出入權利有所影響，依據行政訴訟法第4條規定，自得為行政訴訟之主體，理合敘明。
（三）原告既為原處分之利害關係人，自有法律上利害關係，訴願決定裁定理由即屬重大違誤：
按訴願機關以最高行政法院75年判字第362號判例稱：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」云云，而稱原告並非訴外人青溪社區住戶，原處分同意設置出入口柵欄之處分或使原告有通行或經濟上利害關係，尚難認與原處分有法律上利害關係，而難認權力或利益因原處分遭受任何損害等語，而認原告當事人不適格，為訴願程序不合法，裁定原告訴願不受理。惟查：
1.上開最高行政法院75年判字第362號判例所稱者，係指非因行政處分受有損害者，不得為訴願或行政訴訟程序，縱同居共財之親屬亦同。此觀最高行政法院75年判字第362號判例後段所稱：「……訴外人 陳某 雖為原告同財共居之配偶，但並未因此使陳某違反廢棄物清理法致受罰鍰之處分，與原告有當然之法律上利害關係，而得以其自己之名義對陳某之處分案件為行政爭訴。」其理自證。
2.按稱不動產役權者，謂以他人不動產供自己不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的之權，民法第851條定有明文。原訴願決定第3點稱：「……使訴願人有通行或經濟上利害關係……」，即原訴願機關承認原處分業已使原告受有通行或經濟上利害關係，即承認原處分所及設置柵欄處為原告享有民法第851條規定之不動產役權之不動產，則原告自屬與原處分有法律上利害關係，則原告得為訴願法第1條所稱訴願主體及行政訴訟法第4條所稱之行政訴訟主體無疑。
3.訴願機關竟任意漏解曲解判例，致使原告幾入投訴無門之窘境，其意欲何為？實令人民寒心。
（四）原告提出訴願及行政訴訟均依法於法定期間內為之：本件原告雖於99年1月15日即知悉原處分，惟原處分係被告於98年10月21日發送第三人之同意備查文，並未發送予原告等（利害關係人），且未辦理公告。況未有「不服處分得於一定期限內提出訴願」之教示性文字告知訴願之權利，自屬不可歸責於原告之事由，原告得知可提起訴願後，立即於10日內且於原處分發文日起1年內提起訴願，自應為合法，並合於訴願法第10條規定之提起訴願期間之規定，並於收受系爭訴願決定後兩個月內提起行政訴訟，應予敘明。
（五）原處分同意設立柵欄處為既有道路：本件被告同意第三人徐銘陽設置出入柵欄之處，係為既有道路，案據臺北市建築管理處99年5月14日北市都建查字第09967922000號文，被告所屬士林分局說明內容(一)3.敘明：「……依圖說所示，其所面臨之巷道為『既成巷路』，……被告所屬士林分局於99年5月10日上午9時20分致電臺北市政府都市發展局，其承辦人表示當初青溪社區申請建造執照時，必須有『既有道路』通往『都市○○道路』始得同意其申請……」，且查該等受有許可之住戶門牌均為臺北市○○區○○路○段○○○巷弄編號，該路自屬至善路之延伸，而為既成道路。又臺北市政府都市發展局99年5月6日以北市都建字第09932665800號函告知訴願人，系爭土地係為既成巷道。經已敘明該面臨之巷道確實為既有道路，且當初如非此既有道路，申請人即無由申請建築其所居○○○區00000000道路為由，允許訴外人○○○區○○○○○道路之公眾通行權，實難謂為合法。
（六）原處分同意設立柵欄違反建築法規定：查系爭土地係為既有道路，為第三人建築執照核准要件之一，揆諸前項說明，被告所屬士林分局函稱臺北市政府都市發展局承辦人表示該既有道路為第三人建照核准要件之一。又查第三人原核准使用執照圖說（臺北市建築管理處65使字第1894號），該既有道路係基地內建築物連接建築線之道路，依建築法第42條規定，即為不可阻欄通行之既成道路。被告擅行核准於道路上設置柵欄及崗亭，即有違反建築法規定之不法情形。
（七）該既有道路已供公眾通行超過30年：經查：所謂「青溪社區」係65年至67年間建成，66年至68年間登記完成，有該社區全部建物謄本可為證。被告係於98年同意設置柵欄及崗亭，其間已經30餘年未設柵欄，均屬於公眾可通行狀態。
（八）第三人及被告違反停車場法規定：查第三人原核准使用執照圖說，該既有道路並未核准劃設停車格線，且未經停車場法第3條規定之主管機關臺北市政府核准，即擅行於該既成巷道兩旁劃設停車格線供第三人准予停放之車輛停放，第三人設置柵欄及崗亭即為防止未經其核可之車輛停放於其擅自劃設之非法停車位，且第三人並非停車場經營業者，是否有違法經營之情事，尚祈轉知主管機關調查。被告為依法負有糾舉不法之義務機關，卻對此未為審究，甚且於會勘當時視而不見，顯有違反停車場法之情事。
（九）原處分違反道路交通安全規則規定：按系爭土地既已為既有道路，依道路交通安全規則第140條第1項第1款規定，任何人不得利用道路設置足以妨礙交通之物品，於既有道路設置柵欄及崗亭，顯然已妨礙該既有道路之通行，被告對此未為審究，顯然違反道路交通安全規則規定。
（十）第三人及原處分違反消防法規：按內政部營建署92年12月12日以（92）台內營字第0920090666號函頒布「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」第
1條第1款規定，供救助5層以下建築物消防車輛通行之道路或通路，至少應保持3.5公尺以上之淨寬；又同原則第2條第1款規定，5層以下建築物，消防車輛救災活動所需空間淨寬度為4.1公尺以上；又同計畫第3條第2規定，狹小道路巷弄中間勿規劃設置燈柱或其他固定設施。系爭土地係屬既成巷道，寬度僅為6米，且為第三人聯接主要道路之唯一通道，原處分同意第三人於巷道口設置柵欄及崗亭，將嚴重阻擋救災救護車輛通行；又第三人於該既成巷道旁擅自劃設未經核准之停車格線，並停放車輛，使道路淨寬度不足4.1公尺，也已經妨礙消防車輛救災活動所需空間。被告對此未為審究，即行同意第三人於系爭土地上設置柵欄及崗亭，即有違反「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」之規定。
（）原處分侵害人民所有權：查系爭土地所有權人為 彭李于 及 秦國鈞 兩位，其中彭李于持有8分之1所有權，秦國鈞持有8分之7所有權，則第三人於系爭土地上是否已取得所有權人之合法同意文件？兼且被告於訴願時移送訴願機關之答辯書理由依據項二、實體部分第（四）點亦自呈並無地主秦國鈞之聯繫方式，更無由取得秦國鈞先生之同意。被告擅行核准，嚴重侵害人民所有權。
（）原處分以該社區為封閉型社區，設置處未妨礙交通、佔用道路，允許建立活動柵欄及崗亭確屬失查：
按臺北市政府法規委員會90年4月19日北市法一字第9020278900號函說明二：「……封○○○區○道路究竟屬於公有○○○市區道路或屬私人所有之既成道路，甚至係僅供特定人使用之私有通路……倘其於道路開闢以來，即自始有管制出入時，則似屬僅供特定人使用之私有通路而非既成道路或公有道路……如該道路自始原供公眾通行20年以上，已成為既成道路，嗣後始管制出入時，則其管制即有侵害公用通行地役權之情事，臺北市政府得予以排除。」則不論該社區是否為封閉型社區，也不論其是否經過全體住戶同意設置活動柵欄及崗亭，所設置不允通行之道路已供公眾通行達30年以上，依臺北市政府法規委員會釋示內容，該巷道自為有公用通行地役權之既成道路，被告對此並未查察，而擅自認定該巷道為非既成道路，剝奪該地之公用通行地役權，即有嚴重之失查違誤。
（）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按訴願法第1條前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」第5條第2項規定：
「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是不服中央或地方機關之行政處分，而得提起訴願或行政訴訟以求救濟者，固包括利害關係人，非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上、經濟上或情感上之利害關係在內（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照)。所謂法律上之利害關係，則指對現已存在之權利或法律利益有影響關係而言。是以提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須以原告為受處分人或利害關係人為特別實體判決要件，苟原告非受處分人或利害關係人，其起訴即不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，行政法院應以裁定駁回之，合先敘明。
（二）本件原告等於起訴狀第2頁中自承：「原告有誠股份有限公司係位於系爭土地旁隨圓別墅之管理公司，系爭土地上遭非法設置柵欄及崗亭部分嚴重影響隨圓別墅住戶出入之安全與必要，原告有誠股份有限公司為行政訴訟法第4條規定之行政訴訟主體無疑，合先敘明。原告林道東為臺北市○○區○○路○段57號之所有權人，原處分同意設置障礙物之處正於原告所有房屋旁，其同意設置本即對原告林道東所有之臺北市○○區○○路○段57號車輛及人員出入權利有所影響，依據行政訴訟法第4條規定，自得為行政訴訟之主體，理合敘明。」云云。惟查原告等並非青溪社區住戶，本件原處分同意設置出入口柵欄，對於原告等人員及車輛通行或有事實上、經濟上之利害關係，尚難遽認有任何法律上利害關係，乃灼然至明，揆諸上揭實務見解，原告之訴，應予駁回。
（三）又提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第4條之規定，應對於未確定之行政處分始得提起，苟當事人對於已確定之行政處分提起行政訴訟，即屬起訴不備其他要件，應以裁定駁回，此觀諸行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款後段規定甚明。再按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」、「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。」、「訴願人不在受理訴願機關所在地住居者，計算法定期間，應扣除其在途期間。」訴願法第14條、第58條第1項及第16條前段分別定有明文。提起訴願逾法定期間者，原處分即歸確定，如仍對之提起訴願，受理訴願機關應為不受理。此觀訴願法第14條、第77條第2款之規定及最高行政法院62年判字第58
3號判例甚明。
（四）本件原告於起訴狀第３頁中自承於99年1月15日即知悉原處分，詎竟遲至99年10月20日始將訴願書送達被告，又怠於依訴願法第15條規定申請回復原狀，故其訴願逾期，即未經合法之訴願程序，進而提起撤銷訴訟，不合提起撤銷訴訟須經合法訴願之前置要件，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之，始為正辦。
（五）綜上所陳，原告之訴依其所訴事實在法律上顯無理由，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、臺北市都市發展局99年5月6日北市都建字第09932665800號函、臺北市○○區○○路○段59號建物登記謄本、被告所屬士林分局99年8月5日北市警士分防字第09934608200號函、被告所屬士林分局98年9月22日北市警士分防字第09832839800號函、臺北市士林區公所98年9月25日北市士民字第09832964800號函、被告所屬士林分局99年3月22日北市警士分防字第09930848200號函、臺北市政府工務局新建工程處98年10月7日北市工新養字第098696687600號函、臺北市建築管理處99年3月30日北市都建查字第09966788300號函、被告所屬士林分局99年1月27日北市警士分防字第09930201100號函、原告99年1月15日異議函、被告所屬士林分局98年8月5日北市警士分防字第09832303001號函、被告所屬士林分局98年12月18日北市警士分防字第09835749301號函、系爭土地土地登記謄本、青溪社區開會決議及「守望相助組織崗亭及出入口柵欄」設置申請書、被告所屬士林分局98年10月13日北市警士分防字第09835095200號函、被告所屬士林分局99年4月7日北市警士分防字第09930895200號函、臺北市建築管理處99年
5月14日北市都建查字第09967922000號函、臺北市政府工務局新建工程處99年3月31日北市工新養字第09962841700號函、臺北市政府99年12月22日府訴字第09970142300號訴願決定、青溪社區全部建物謄本、被告99年11月10日北市警預字第09935507900號函臺北市政府法規委員會90年4月19日北市法一字第0000000000日號函等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告是否為本件原處分之法律上之利害關係人？原告提起本件撤銷訴訟是否屬當事人適格？茲分述如下：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條暨行政訴訟法第4條第
1項定有明文。乃撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟，至是否為利害關係第三人，觀諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。……」，可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學理之見解，係以「保護規範理論」為界定第三人範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義，如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。準此，非行政處分之相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，反之，若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則不許當事人濫行起訴。
（二）次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟及確認訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴，最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議可資參照。
（三）經查：原處分相對人為訴外人青溪社區，原告並非原處分之相對人，且原處分內容乃係就訴外人青溪社區申請設置出入口柵欄（臺北○○○區○○路○段○○號）案，准予設置列管備查（見本院卷第19頁），惟原告二人等並非青溪社區住戶，而本件同意設置出入口柵欄之原處分，對於原告二人或有通行之事實上、經濟上利害關係，尚難謂原告二人之權利或利益因而受有損害，自難認原告二人為法律上利害關係人。從而，原告二人提起本件撤銷訴訟，因其權利或利益並未受有損害，揆諸前揭說明，自屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。
六、綜上所述，原告二人既非原處分之相對人，亦非利害關係人，其等提起本件撤銷訴訟，乃屬當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。至於兩造其餘實體上之主張，因本件已以程序上之理由，判決駁回原告之訴，即毋庸再予審究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年5月16日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年5月16日
書記官林淑盈