裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4311號判決
裁判日期：民國93年08月13日
裁判案由：確認行政處分無效
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四三一一號
原告甲○○訴訟代理人戊○○被告臺北縣政府代表人乙○○代理縣訴訟代理人辛○○
己○○庚○○右當事人間因確認行政處分無效事件，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：被告所屬聯合查報小組於民國（下同）八十七年八月十日前往坐落於台北縣○里鄉○○路○○○號建築物現場稽查，認係原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，擅自違規經營「旅館業」，違反建築法第七十七條規定，被告爰依同法第九十一條規定，以八十七年九月二十二日八七北府工使字第二九五八一四號函處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰。復經被告所屬聯合查報於九十一年一月七日再次前往現場稽查，發現上開建築物繼續違規經營「旅館業」，且未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違規情形依然存在，嚴重影響公共安全，違反建築法第七十三條後段規定，被告遂依同法第九十條第一項規定，以九十一年二月二十二日北府工使字第○九一○○五四七八三號函處原告六萬元罰鍰並勒令停止使用。原告認上開行政處分無效，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求判決確認被告於九十一年二月二十二日北府工使字第○九一○○五四七
八三號所為之行政處分暨八十七年九月二十二日八七北府工使字第二九五八一四號之行政處分均無效。
⒉請求判決被告退還原告溢繳之新台幣陸萬零肆拾玖元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
如主文所示。
三、兩造之爭點：系爭罰鍰處分是否無效？㈠原告主張：
⒈原告於九十二年七月間收到法務部行政執行署板橋行政執行處九十二年六月
十八日建罰執字第○○○一八八二五號罰鍰通知書，原告一直世居南投縣埔里鎮，除莫名所以外，不予理會，長年居留國外的女兒甫回國知情，毫不猶豫代繳六萬零四十九元。惟一週後另收到彰化行政執行處九十二年七月十七日建罰執字第○○○○二七一五號罰鍰六萬元之通知單。
⒉原告因職務異動早在民國三十八年由彰化縣調至南投縣埔里鎮政府機關服務
直到退休（七十五年）後仍在埔里鎮購屋定居。逾半世紀以來住居所一直在埔里山城和老妻相伴，戶籍謄本記載甚明，亦從無在外地工作，或向別人租屋居住或開設事務所、營業所等，當然更無受雇於人之情事。總之原告從未收到有如前述甲案、乙案之行政處分書。故特函請被告補寄行政處分書，始知將原告列為建築物使用人，送達住址是台北市○○○路○○○號十二樓，違規地點是台北縣○里鄉○○路○○○號，建築物所有人為丁○○，被告自始即罔顧事實， 張冠李戴 之無效處分，經原告九十二年八月六日請求確認無效，並指稱建築物所有人丁○○何許人也？原告八十幾歲，根本不認識，何來使用其房屋違規經營旅館？所送達住址？它在何方？原告無從知悉，何人簽收？請原告舉證。惟原告函復謂：「‧‧‧現場人員丙○○女士於本府聯合稽查小組稽查時指認台端係實際負責人，並於上開紀錄表上簽名捺印，故台端為上開建築物使用人應無違誤」等語，丙○○何許人？原告不認識！又謂北府工使字第○九一○○五四七八三號行政處分書「查係由台端所居住公寓大廈管理委員會之受雇人簽收」，查被告一如前述從未居住於公寓大樓，更無管理委員會之設置。
⒊至於八七北府工使字第二九五八一四號行政處分書，彰化執行處九十二年七
月有隨函附寄，原告是時始知有受行政處分之情事，且與甲案行政處分書，如出一轍，將原告列為於○里鄉○○路○○○號違規經營管理旅館業，科處罰鍰六萬元正。適用法條雖有異，但處罰對像一樣為所有權人、使用人，被告亦皆認定現場使用狀況為「旅館業」。
⑴原告從未在上址租賃、工作，亦當然更無同居人、受雇人在那裡，亦從未
接獲所謂行政處分書等，原告特於九十二年八月二十一日向被告申請確認函，請其依職權確認為無效，惜原告將錯再錯之復函如甲案一字不差照抄函復。
⑵「按行政機關文書之送達，於應受送達人之住居所，事務所或營業所為之
‧‧‧」、「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之居人，受雇人或應送達處所之接收郵件人員‧‧‧」為行政程序法第七十二條第一項及同法第七十三條第一項所明定，被告既然知曉原告身分證字號，應不難依循逕寄原告住居五十餘年之戶籍地。查「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權力之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者，應給予該處分相對人陳述意見之機會‧‧‧」及「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」，行政程序法一百零二條、第四十三條定有明文，被告捨此良法美意，將互不認識之丙○○指認原告為負責人，即未依法行政，率認逕予處分，粗糙之過程洵屬違誤。除衍生訟爭外，即可概見公權力濫用之一斑。
⒋綜上析論，被告未合法送達行政處分書，依據八十四年判字第一六七一號判
例即指明行政處分須經合法送達始發生效力，其經合法送達之事實，亦須由行政機關先行舉證，故「原告指摘被告未將地價稅單合法送達，即移送強制執行‧‧‧為違法」。被告八十七年、九十一年兩次之行政處分書，依建築法應處罰所有權人，使用人，誠不知其所云，根本風馬年不相及，未依法行政使然。被告所為處分，明顯違法皆與原告無涉。已依行政程序法第一百十三條向被告請求確認該兩件處分皆為無效，惟被告仍函謂該行政處分並無違誤。查該兩件行政處分即有重大明顯之瑕疵，爰依行政訴訟法第一百十一條，行政訴訟法第六條提起行政訴訟，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張：
⒈按建築法（八十四年八月二日公布）第七十七條規定：「建築物所有權人、
使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。」及同法第九十一條第一項規定：「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除」；第七十三條後段：「建築物‧‧‧非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」及同法第九十條：「違反建築法七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬以下罰鍰，並勒令停止使用‧‧‧。不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」。
⒉本案訴訟理由略謂：「‧‧‧原告從未在上址租賃、工作，更無同居人、受
雇人在那裡，亦從未接獲所謂行政處分書等，‧‧‧按行政機關文書之送達，於應受送達人之住居所，事務所或營業所為之‧‧‧『於應送達處所不或會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人，受雇人或應送達處所之接收郵件人員‧‧‧』為行政程序法第七十二條第一項及同法第七十三條第一項所明定，被告既然知曉原告身分證字號，應不難依循逕寄原告住居五十餘年之戶籍地。‧‧‧」云云。
⒊卷查本案，原告使用坐落本縣○里鄉○○路○○○號建築物，領有被告所屬
建設局核發七三使字第一六○二號使用執照，土地使用分區為「住宅區」，使用用途為「店舖、集合住宅」等，前經被告聯合稽查小組於八十七年八月十日前往現場稽查，發現該址現場經營旅館業無營業登記証，並經目的事業主管機關（被告所屬建設局）認定現況用途為「旅館業」，此有被告機關八十七年八月十日臺北縣政府各機關聯合查報旅（賓）館現場紀錄表在卷可稽，並經現場人員親閱無誤後，簽名捺印在案。且發現該址建築物有：⑴未辦理建築物公共安全檢查簽證申報，‧‧‧⑵隔間牆面及天花板裝修材料不符等公共安全缺失，違規情形嚴重影響公共安全，上述建築物使用人（即原告）未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，其違規事實洵勘認定。被告依違反建築法第七十七條爰依同法第九十一條第一項規定，以八十七年九月二十二日八七北府工使字第二九五八一四號函，處建築物使用人（即原告）新台幣六萬元罰鍰。復經被告於九十一年一月七日前往現場稽查，發現上開建築物繼續違規經營「旅館業」，且未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違規情形依然存在，嚴重影響公共安全。因原告使用系爭建築物其原核准用途「店舖、集合住宅」，係屬為Ｇ３、Ｈ２類組（即屬建築法第七十三條執行要點附表一、建築物使用類別之辦公、服務類等），原告未經許可擅自變更使用為「旅館業」，係屬Ｂ４類組（即屬建築法第七十三條執行要點附表一、建築物使用類別之商業類，類別定義為供商業交易、陳列、展售、娛樂、餐飲、消費之場所）違反規定屬實。被告遂以九十一年二月二十二日北府工使字第○九一○○五四七八三號函依違反建築法第七十三條後段規定爰依同法第九十條第一項規定，裁處原告新台幣六萬元罰鍰並勒令停止使用。其違規事實至為明確，洵勘認定，揆諸前開法令規定，被告所為處分於法並無不當，請予以維持。
⒋至於原告於起訴狀中所述：「‧‧‧五、綜上析論，被告未合法送達行政處
分書，依據八十四年判字第一六七一號判例即指明行政處分須經合法送達始發生效力，其經合法送達之事實，亦須由行政機關先行舉證，故「原告指摘被告未將地價稅單合法送達，即移送強制執行‧‧‧為違法」。被告八十七年、九十一年兩次之行政處分書，依建築法應罰建築物所有權人，使用人誠不知其所云，根本風馬牛不相及，未依法行政使然。被告所為處分，明顯違法皆與原告無涉。已依行政程序法第一百十三條向被告請求兩件處分皆為無效，惟被告仍函復謂該行政處分並無違誤‧‧‧。」乙節，查被告八十七年九月二十二日八七北府工使字第二九五八一四號函及九十一年二月二十二日北府工使字第○九一○○五四七八三號函行政處分書分別於八十七年九月二十三日及九十一年二月二十五日皆經由郵政機關送達，且有掛號郵件收件回執及送達證書可資佐證。故原告辯稱被告未合法送達行政處分書，顯係推諉卸責之詞，實不足採。
⒌綜上論結，原告所述核無理由，敬請判決如答辯之聲明，以維法紀。
理由
一、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第一百十一條定有明文。
二、本件原告起訴意旨略稱：伊非系爭台北縣○里鄉○○路○○○號建築物之所有人或使用人，被告八十七年九月二十二日八七北府工使字第二九五八一四號及九十一年二月二十二日北府工使字第○九一○○五四七八三號函，分別對其處罰鍰六萬元，係張冠李戴之處分，且未曾合法送達，處分前又未給予原告陳述意見之機會，自不生效力云云。經查，行政處分之對象錯誤及處分前未給予陳述意見機會，乃行政處分是否違法而應予撤銷之問題；另行政處分書未經合法送達，僅尚未發生效力，訴願期間無從起算而已，行政處分本身並非無效；故本件原告起訴之事實，縱認屬實，原罰鍰處分之內容亦無行政程序法第一百十一條所規定之情形存在，自難謂其無效；原告起訴請求確認原罰鍰處分無效，及命被告返還已繳之罰鍰六萬零四十九元，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月十三日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年八月十七日
書記官陳清容