臺北高等行政法院95年度訴字第2274號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第2274號判決

裁判日期：民國96年04月19日

裁判案由：返還公法上不當得利

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第2274號原告甲○○訴訟代理人 張麗真 律師被告臺北市政府捷運工程局代表人 常岐德 （局長）訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣台北捷運系統土城線（以下簡稱捷運土城線）土城機廠工程用地範圍於民國85年間由臺北縣板橋地政事務所（以下簡稱板橋地政所）依都市計畫樁位成果辦理分割，經被告於86年間依法辦理徵收撥用程序取得用地後進行施工，捷運土城線業於95年5月31日通車使用。93年間，臺北縣政府辦理土城市地區（含捷運機廠用地）地籍圖重測，發現板橋地政所前於85年間辦理之地籍逕為分割成果與原樁位不符，經再檢測確定係板橋地政所逕為分割發生錯誤，板橋地政所乃於94年1月間辦竣地籍圖更正及逕為分割登記，惟致被告86年間取得之捷運用地範圍內仍有部分土地須補辦徵收、撥用及撤銷徵收、撥用事宜。嗣需用土地人臺北市政府向內政部申請徵收包含原告所有坐落台北縣土城市○○段貨饒小段191-20、195-4、195-7地號3筆土地（以下簡稱系爭土地）在內之26筆土地，經內政部於94年10月5日以台內地字第0940066408號函（以下簡稱內政部94年10月5日函）核准徵收，並由臺北縣政府於94年10月17日以北府地用字第0940709023號公告在案。原告以系爭土地實於86年即遭徵收占用，應依實際占用時之土地公告現值加計利息予以補償，提起異議，經臺北縣政府於94年12月1日以北府地用字第0940750086號函轉被告處理，原告再於95年1月4日以申請書表示補償地價未依土地徵收條例施行細則第31條規定辦理，明顯違法云云，經被告於95年1月9日以北市捷權字第09530039200號函覆原告略以，並無原告所稱違法徵收之情事，至於原告申請補償地價應依土地徵收條例施行細則第31條規定辦理徵收一節，當轉請臺北縣政府秉於權責查明辦理等語，臺北縣政府亦於95年1月9日以北府地價字第0950009542號函覆略以，系爭土地依徵收公告當期（94年）土地公告現值新台幣（下同）13,100元/平方公尺作為徵收補償地價，依法有據且無違誤云云。茲原告以臺北縣政府於94年10月17日奉內政部核准公告徵收，並於公告30日後15日內核發補償費，亦即該次徵收程序於94年12月3日完成，被告對94年12月
4日前因占用系爭土地獲有利益，並致原告受有之損害，應負不當得利返還之義務，為此，原告提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣1,254,772元，及自94年12月4日起至清償日止按年息5%計算遲延利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告以被告占用系爭土地獲有利益，請求被告返
還不當得利，是否於法有據？㈠原告主張之理由：
⒈本件被告為系爭土地之管理機關，原告向其請求返還不當得利，應無違誤。經查：
①系爭土地係臺北市市有土地，系爭土地登記簿上記載所
有權人為台北市，管理者為臺北市政府捷運工程局，依臺北市市有財產管理自治條例第10條「不動產應由管理機關以『臺北市』名義，向管轄地政機關辦理所有權及管理機關登記」規定，被告乃代表臺北市管理土地，非另有主管機關交付土地予被告。被告辯稱其僅為主管機關臺北市政府指定之工程建設機構，負責設計、施工及辦理捷運工程穿越使用土地相關事項之執行，既非主管機關，亦非需用土地人，原告主張系爭土地遭捷運設施所占用，向被告請求返還公法上不當得利，自有可議云云，顯係狡辯之詞，不足採信。
②系爭土地之使用與86年之徵收無關，原告以實際無權使
用者之被告為訴訟對象並無錯誤。經查系爭土地因85年之地籍分割錯誤，明顯不在86年捷運土城線土城機廠徵收公告範圍之內，自與上揭86年之土地徵收之行政處分完全無關，則何人為徵收需地機關即無關重要。實際上，使用系爭土地者即為無權占有者，原告自得請求無權占有者返還使用土地之相當租金之不當得利，況系爭土地明顯自86年後遭被告作為捷運土城線之一部分使用，此有被告在他案所提出照片為證，故原告以被告為訴請對象請求返還不當得利，並無錯誤。
③退步言，若與先前徵收有關，則基於同一行政主體，依
行政機關管轄權，由管理使用系爭土地之被告為訴訟對象亦無錯誤。第以台北市係行政主體，有權利能力但無行為能力，無法若自然人能為思考後作出意思表示及行為，必待「機關」作為意思表示及行動；而行政主體應承擔相當龐雜之任務，為能適應達成任務，須對這些任務作適當之區分，將這些任務交由不同機關來執行，此即掌理行政事務管轄權之問題，亦即特定行政事務應由哪一個行政主體，乃至由那一個機關掌理之問題。本件徵收土地雖由臺北市政府以需用土地人向內政部聲請核准徵收，但徵收後之土地歸為台北市所有，依「臺北市市有財產管理自治條例」第4、7條規定，市有土地依其性質分為公用及非公用財產，且以使用者為管理機關，並依第10條規定由管理使用者作為產權登記之管理機關；管理機關除使用土地外亦擔任「維護」責任，此觀同條例第17條第1項「管理機關對其管理之市有財產，應注意保養整修及有效使用，不得毀損或棄置。其被占用或涉及私權糾紛收回困難者，應即依法訴追。」規定，即知市有土地遭占用，由管理機關負責追回責任。系爭土地未徵收前即由被告管理使用，依上揭規定，使用之利益或不利益皆應歸被告負責，是被告占有使用系爭土地受有利益，自應返還受有相當租金之不當得利，原告以其為對象並無錯誤。
④被告於本件起訴前，無論係臺北縣政府發函被告或被告
發函予臺北縣政府，皆以當事人之地位處理原告聲請事件，起訴後卻否認其為當事人，此種違背誠信原則之行為，身為政府機關之被告，實不應該帶頭作不良示範。另系爭土地所有權登記依臺北市市自治法規必須同時登記所有權人臺北市與管理者被告。臺北市非機關組織，管理者即代表所有權人，而被告係臺北市政府組織之一級單位，本身有獨立預算，自有法人資格，故列被告為本件法律關係當事人應無不適。
⒉次查被告「無法律上之原因」而受有利益，已構成不當得利，茲敘明如下：
①被告非真正所有權人即使用土地，無法律上之原因：
按「土地法第36條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事與絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度以外，剝奪真正權利人之權利。」，為最高法院35年京上字第1681號判例所明示。本件被告並非第三人，自不受該條（現為土地法第43條）保護，被告於更正前並無絕對土地登記之權利，否則不必請求臺北縣政府對原告補辦土地徵收。
②原告係所有權人，有使用收益土地之權利，但被告先行
使用獲有利益使原告受有損害，參照最高法院61年台上字第1695號判例「依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念，是被上訴人抗辯其占有系爭土地所得之利益，僅相當於法定最高限額租金之數額，尚屬可採。」意旨，原告請求相當租金之不當得利，並非無據，被告抗辯其未受有實際利益，實不足採。
⒊謹就被告應給付之金額計算如下：
①系爭3筆土地面積共874平方公尺，公告地價皆相同，由
於申報地價遠低於公告現值許多，僅值公告地價1/5，故原告請求被告依土地法第97條以申報地價10%計算相當不當得利之租金，並非無理。
②系爭3筆土地於93年1月前之申報地價為3,040元，之
後則為2,600元，5年內被告不當得利共為1,254,772元。
⑴93年至94年11月期間所受不當得利為435,543元。
（計算式：2,600×874×10%÷12×23=435,543）⑵89年12月至93年期間則為819,229元。
（計算式：3,040×874×10%÷12×37=819,229）㈡被告答辯之理由：
⒈謹就本件相關事實析述如下：
①臺北市政府為興辦捷運土城線工程，申請徵收坐落臺北
縣板橋市○○段○○○○○○號等83筆土地，經內政部於85年12月30日准予徵收，嗣臺北縣政府依土地法第227條規定，於86年3月3日公告並通知土地所有權人等，需用土地人臺北市政府將應負擔之地價補償費及遷移費，依土地法第236條規定繳交臺北縣政府後，再由臺北縣政府轉發給應受補償人（包括原告），計徵收原告所有坐落台北縣土城市○○段貨饒小段191-8、191-9、191-11、195-5地號等4筆土地，受領補償費共69,349,316元。
②臺北市政府為興辦捷運土城線（土城機廠）工程，申請
徵收台北縣土城市○○段貨饒小段191-7地號等31筆土地，經內政部於86年1月8日准予徵收，嗣臺北縣政府依土地法第227條規定，於86年2月25日公告並通知土地所有權人等，而需用土地人臺北市政府將應負擔之地價補償費及遷移費，依土地法第236條規定繳交臺北縣政府後，再由臺北縣政府轉發給應受補償人（包括原告在內），計徵收原告所有坐落台北縣土城市○○段貨饒小段191-7、191-10地號2筆土地，原告受領補償費及救濟金共34,341,300元。
③本件係93年間臺北縣政府辦理土城市地區（含捷運機廠
用地）地籍圖重測，發現85年板橋地政所辦理之地籍逕為分割成果與原樁位不符，經再檢測確定係板橋地政所85年辦理之地籍逕為分割發生錯誤。嗣於94年1月間始辦竣地籍圖更正及逕為分割登記，惟導致臺北市政府86年間依原分割成果辦理徵收取得之捷運用地範圍內，有部分土地需補辦徵收、撥用及另部分土地需辦理撤銷徵收、撥用事宜。原告所有坐落台北縣土城市○○段貨饒小段191-20、195-4、195-7地號3筆土地（即系爭土地）即係因前述85年板橋地政所地籍分割錯誤，導致雖位於捷運用地範圍內，卻尚未辦理徵收而需補辦徵收者。而需用土地人臺北市政府已奉內政部94年10月5日函核准補辦徵收包含系爭土地在內之26筆土地，亦由臺北縣政府於94年10月17日辦理公告及通知，且需用土地人臺北市政府已依土地徵收條例第19條規定將補償費繳交予臺北縣政府轉發原告，因原告未依限領取補償費16,029,160元，業由臺北縣政府依土地徵收條例第26條規定存入保管專戶在案。
⒉本件原告向被告主張返還不當得利，於法殊有未合，茲敘明如下：
①按「大眾捷運系統主管機關在中央為交通部；在直轄市
為直轄市政府；在縣（市）為縣（市○○○○路網跨越不相隸屬之行政區域者由各有關直轄市、縣（市）政府協議決定地方主管機關，協議不成者，由交通部指定之。」、「中央或地方主管機關為建設大眾捷運系統，得設立工程建設機構，依前條核定之大眾捷運系統路網計畫負責設計、施工。」，分別為大眾捷運法第4條、第13條第2項所明定。準此，捷運土城線土城機廠之大眾捷運系統主管機關為臺北市政府，被告僅為主管機關臺北市政府指定之工程建設機構，負責設計、施工及辦理捷運工程穿越使用土地相關事項之執行，既非主管機關，亦非需用土地人，原告主張系爭土地遭捷運設施所占用，向被告請求返還公法上不當得利，自有可議。
②至系爭土地「徵收後」為臺北市市有土地，依臺北市政
府為統一管理市有財產，制定之「臺北市政府市有財產管理自治條例」第7條「市有財產之管理機關如下：一、公有財產：㈠公務用財產：以列有單位預算之使用機關為管理機關。㈡公共用財產：以業務主管機關為管理機關。．．．」規定，可知系爭土地徵收後之登記所有權人為臺北市，管理機關為被告，惟此應與原告主張徵收前被占用之事實無涉，原告無由據此主張被告獲有任何不當得利。
⒊原告應向板橋地政所請求損害賠償，而非向被告請求不當得利，茲說明如下：
①按「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關
負損害賠償責任。但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限。前項損害賠償，不得超過受損害時之價值。」，為土地法第68條所明定。
②查土地法為民法之特別法，本件既已確定係因板橋地政
所登記錯誤所致，原告若主張受有損害，自應依土地法第68條規定，向板橋地政所請求損害賠償責任。事實上，被告亦為受害者，原告逕向被告主張不當得利，容有未洽。
⒋自土地登記有絕對效力來看，本件被告應非無法律上之原因而受有利益，不構成不當得利，理由如下：
①按「依本法所為之登記，有絕對效力」，土地法第43條定有明文。
②板橋地政所於94年1月間始辦竣地籍範圍更正及逕為分
割登記，為兩造所不爭執，則於板橋地政所更正登記前，被告依更正前有絕對效力之土地登記，使用臺北市政府已辦妥徵收、撥用取得所有權之土地，應非無法律上之原因而受有利益。況系爭捷運路線於原告主張不當得利期間進行施工但尚未通車，能否認定受有利益，非無疑問，與不當得利請求權之構成要件不合，原告之主張應不成立。
⒌退萬步言，縱原告之訴有理由，其請求返還不當得利之金額，顯然過高。第查：
①按「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，為行政程序法第131條規定所規定。次按「租金之請求權因5年間不行使而消滅，既為民法第126條所明定，至於終止租約後之賠償與其他無租賃契約關係之賠償，名稱雖與租金異，然實質上仍為使用土地之代價，債權人應同樣按時收取，不因其契約終止或未成立而謂其時效之計算應有不同。」，最高法院49年台上字第1730號著有判例，可供參考。
②原告於95年7月6日提起本件訴訟，且係請求自89年12月
至94年11月期間，按月計算相當於租金之不當得利，惟查其中89年12月至90年7月5日部分，自起訴時點觀察，已罹於5年時效，應不得求償。又臺北縣政府徵收系爭土地，業於94年11月30日完成發放補償費事宜，有臺北縣政府94年10月17日北府地用字第09407090234號函可稽，原告主張本件迄94年12月3日始核發補償費完成徵收程序，於94年12月4日前因遭被告占用致受有損害云云，時點上已有差異。
③關於請求金額之計算部分：
⑴按「地租不得超過地價8%，約定地租或習慣地租超過
地價8%者，應比照地價8%減定之，不及地價8%者，依其約定或習慣。前項地價指法定地價，未經依規定地價之地方，指最近3年之平均地價。」、「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息10%為限。約定房屋租金，超過前項規定者，該管直轄市或縣（市）政府得依前項所定標準強制減定之。
」，分別為土地法第110條、第97條所明定。又「土地法第105條準用同法第97條所定，建築基地之租金，按申報價額年息10%為限，乃指基地租金之最高限額而言，並非必須照申報地價額年息10%計算。」、「基地租金之數額，除以基地申報地價為基礎外，尚須斟酌基地之位置，工商業繁榮之程度，承租人利用基地之經濟價值及所受利益等項，並與鄰地租金相比較，以為決定，並非必達申報總地價年息10%最高額。」，最高法院46年台上第855號、68年台上第3071號分別著有判例⑵系爭3筆土地89年7月至92年12月期間之申報地價（公
告地價之80%）為3040元/平方公尺，93年1月以後之申報地價為2600元/平方公尺，固為真實，惟查系爭3筆土地之土地使用分區為「農業區」，而非城市地方建築基地，無土地法第97條規定之適用，應依土地法第110條「地租不得超過地價（註：依土地法第
148條法定地價為申報地價）8%」規定認定之。縱類推適用土地法第97條規定，城市建築基地之租金尚且按申報價額年息10%為最高限額，則本件農業區土地自無由以申報價額年息10%最高額計算相當於不當得利之租金。再者，系爭土地實際上係供作護坡、圍籬及排水溝使用，其上並無捷運設施，斟酌土地之位置、工商業繁榮之程度，利用土地之經濟價值及所受利益等項，被告縱有使用土地之利益，其利得之計算自應低於以申報價額年息8%計算之金額，以符公平。
準此，原告請求期間有部分罹於請求權時效，請求金額之計算亦非適當，其所主張被告應給付不當得利之金額為1,254,772元云云，委無足採。
理由
一、本件原告起訴意旨略以捷運土城線土城機廠工程用地範圍於85年間由板橋地政所依都市計畫樁位成果辦理分割，經被告於86年間依法辦理徵收撥用程序取得用地後進行施工（捷運土城線業於95年5月31日通車使用）。迨93年間，臺北縣政府辦理土城市地區（含捷運機廠用地）地籍圖重測，發現板橋地政所前於85年間辦理之地籍逕為分割成果與原樁位不符，經再檢測確定係板橋地政所逕為分割發生錯誤，板橋地政所乃於94年1月間辦竣地籍圖更正及逕為分割登記，惟致被告86年間取得之捷運用地範圍內仍有部分土地須補辦徵收、撥用及撤銷徵收、撥用事宜。嗣需用土地人臺北市政府向內政部申請徵收包含原告所有坐落系爭土地在內之26筆土地，經內政部以94年10月5日函核准徵收，並由臺北縣政府於94年10月17日以北府地用字第0940709023號公告在案。原告以系爭土地於86年即遭徵收占用，應依實際占用時之土地公告現值加計利息予以補償，提起異議，經臺北縣政府函轉被告處理，原告又於95年1月4日以申請書表示補償地價未依土地徵收條例施行細則第31條規定辦理，明顯違法等語，經被告於95年1月9日以北市捷權字第09530039200號函覆原告略以並無原告所稱違法徵收之情事，至原告申請補償地價應依土地徵收條例施行細則第31條規定辦理徵收一節，當轉請臺北縣政府秉於權責查明辦理等語，臺北縣政府亦於95年1月9日以北府地價字第0950009542號函覆略以，系爭土地依徵收公告當期（94年）土地公告現值13,100元/平方公尺作為徵收補償地價，依法有據且無違誤等語。茲原告以臺北縣政府於94年10月17日奉內政部核准公告徵收，並於公告30日後15日內核發補償費，亦即該次徵收程序已於94年12月3日完成，被告對94年12月4日前因占用系爭土地獲有利益，並致原告受有之損害，應負不當得利返還之義務，為此提起本件給付訴訟等語。
二、按「大眾捷運系統主管機關在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市○○○○路網跨越不相隸屬之行政區域者由各有關直轄市、縣（市）政府協議決定地方主管機關，協議不成者，由交通部指定之。」、「中央或地方主管機關為建設大眾捷運系統，得設立工程建設機構，依前條核定之大眾捷運系統路網計畫負責設計、施工。」，大眾捷運法第4條、第13條第2項分別定有明文。本件原告以被告為對象提起不當得利返還之給付訴訟，無非以被告占有使用系爭土地獲有利益為由；被告對其因執行捷運土城線工程設計、施工等相關事項，而占有使用系爭土地一節雖不爭執，然以其非主管機關，亦非需用土地人，原告主張系爭土地遭捷運設施所占用，向其請求返還公法上不當得利，自有可議等語資為答辯。經查系爭土地徵收後係登記為臺北市所有，管理機關為被告，有土地登記謄本附卷可稽，足見系爭土地之需地機關為臺北市無訛，此對照臺北縣政府依土地法第227條規定，分別於86年2月25日、86年3月3日、94年10月17日公告並通知需用土地人臺北市等，而臺北市政府亦分別依土地法第236條規定（94年間係依土地徵收條例第19條規定）將應負擔之地價補償費及遷移費等繳交臺北縣政府後，再由臺北縣政府轉發給應受補償人（包括原告）等歷次補償費、遷移費等發放流程亦明。是臺北市政府以其係大眾捷運法第4條規定之大眾捷運系統主管機關，而依大眾捷運法第13條第2項規定設立工程建設機構即被告執行大眾捷運系統路網計畫之設計、施工等項，再依臺北市政府市有財產管理自治條例第7條規定登記被告為系爭土地之管理機關，於法即無不合。故被告係因執行捷運土城線工程設計、施工等相關事項，基於履行輔助人之地位，為臺北市政府管理系爭土地，其占有使用系爭土地自非無法律上之原因及依據，堪以認定。又查系爭土地之所以產生徵收（包括所有權移轉登記）與交付占有使用之實況不符之情形，實係肇因於板橋地政所於85年間辦理之地籍逕為分割登記發生錯誤所致，此為兩造所不爭之事實，果原告所稱其受有損失一節為真，亦非被告本於管理機關執行捷運工程施工等相關事宜所造成，遑論系爭大眾捷運系統捷運土城線土城機廠工程用地徵收後之所有權人並非被告，而係臺北市，加以系爭土地完成大眾捷運系統後之受益者復為全體國民，被告並未受領任何利益，至為顯然，原告所稱被告於94年12月4日前因占用系爭土地獲有利益，並致原告受有損害云云，殊屬無據，自無可採。從而原告起訴請求被告返還本件公法上不當得利及其利息，為無理由，自應予以駁回。至兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月19日
第七庭審判長法官李得灶
法官林玫君法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年4月19日
書記官蘇亞珍