裁判字號：高雄高等行政法院89年訴字第218號判決
裁判日期：民國90年03月06日
裁判案由：空氣污染防制法
高雄高等行政法院判決八十九年度訴字第二一八號
原告台灣塑膠工業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 郭朝源
邱瑞展 李國平 被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人 李坤守
丙○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年七月四日環署訴字第三○三二三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告之林園廠於防制區即高雄縣林園工業區內從事石化業生產，經被告於民國八十七年四月十六日上午十時五分許派員前往其廠區實施專案性稽查，發現原告廢水處理廠之處理池逸散明顯惡臭，且池面上漂浮大量白色懸浮物質，被告乃以拍照告發，並以原告之行為違反行為時空氣污染防制法第十九條第五款規定，而依行為時同法第三十九條第一項予以裁處新台幣（下同）五十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政救濟，前經行政院環境保護署再訴願決定以被告認事用法皆有未洽，而將原處分及訴願決定撤銷，責由被告另為適法之處分。案經被告查明事實後，以原告之行為係違反行為時空氣污染防制法第十九條第四款之規定而依同法第三十九條第一項裁罰，惟仍維持五十萬元罰鍰。原告猶有未服，再提起訴願，案經台灣省政府訴願決定以被告原處分書未載明依據「行為時」空氣污染防制法處分而將原處分撤銷。嗣被告另為適法之記載，並維持裁處五十萬元罰鍰之處分。原告仍不甘服，經循序提起訴願及再訴願，均遞遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴再訴願、訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：原告廢水處理池於被告稽查人員前往稽查時，究有無逸散惡臭之情形﹖及被告稽查人員對逸散之惡臭在處理池週遭逕以嗅覺判定，其判定及採證之方法是否客觀及合法﹖此為兩造爭執之所在。
甲、原告主張之理由：⒈原告所屬林園廠之廢水處理池位於北廠區內，依勞工安全衛生法第七條規定，
廠內作業場所之空氣中濃度是否超過法定標準，應依「勞工作業環境中有害容許濃度標準」中之容許濃度規範，至廠周界外才屬環保單位職權範圍。另依行政院環境保護署（以下簡稱行政院環保署）八十二年七月二日環保空字第三○六五四號函：「污染源使用、貯存有機溶劑或其他揮發性物質，．．．若未妥善收集或無排放管道，致可於廠房外聞出惡臭，則以空氣污染防制法第十九條第五款規定管制」。本案被告稽查人員僅在廢水處理池之廠區內聞臭，並未至廠外周界進行惡臭判定，顯然違反上開函釋「致可於廠房外聞出惡臭」之判定標準，故其所為惡臭判定不足以作為處分依據。按惡臭之判定應為客觀認定，被告所屬稽查人員在廢水處理池上認為聞到惡臭，其對臭味之判定地點，未遵循行政院環保署規定之執行準則，於廠周界外判定臭味，何足讓百姓信服！何況被告之廢水處理池距離最近的周界至少有五十公尺以上，對周界的環境是否造成污染，尚待商榷。倘被告堅持其主觀認定而要對原告處罰，其處罰額度亦應依污染程度、特性及危害程度裁處。惟本案臭味是否污染周界環境，原告並未查明而逕行對被告處罰五十萬元，顯然未依污染程度、特性及危害程度的比例原則考量。
⒉又依行政院環保署八十四年三月一日環署空字第○五九五九號解釋函：「執行
公私場所周界空氣污染物採樣檢測或臭味判定時，其採樣點或判定點應能合理判定污染物係由欲測之公私場所所排放，並應詳細記載或繪製相關位置及風向圖並註明臭味之性質（如臭蛋味、魚腥味等），以免徒生爭議」；另依現行空氣污染行為管制執行準則第三條要求「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散」；第四條第二款要求「主管機關判定惡臭行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味」，惟被告所製作之「違反空氣污染防制法案件處分書」及「事業廢氣稽查紀錄工作單」，其內容並無記載採樣位置、風向、形容嗅味性質，也未對上下風處進行臭味比對及針對廢水池液體進行味道比對，已有可議；何況原告所屬工廠位於林園工業區內，工業區內工廠林立，其廢氣多排放於空氣中，故究屬那家工廠排放惡臭，非經科學儀器檢驗或風向上下游比對不得而知。原告稽查人員未作儀器檢驗，也無風向上下游比對，尚乏客觀公正依據，自難令人信服。
⒊被告稱本案「事業廢氣稽查紀錄工作單」內有原告所屬人員簽名，而簽名人員
未表示意見，即認定原告認同「事業廢氣稽查紀錄工作單」上之所有內容，實有誤導事實之嫌。蓋上揭事業廢氣稽查紀錄工作單上雖有會同單位人員、工廠會同人員、稽查人員三處簽名之欄位，而原告所屬人員陪同被告所屬稽查人員到廢水處理池稽查，於上述工作單上之「工廠會同人員」欄內簽名，充其量僅代表其有陪同被告稽查之事實，並不能表示原告所屬人員同意被告稽查人員於上述工作單記載之全部內容。
⒋被告指原告之廢水處理池逸散明顯惡臭，且池面上漂浮大量白色懸浮物質，即
予拍照告發。然臭味並無法拍照，而廢水處理池池面之白色懸浮物質，乃廢水中比重比水輕之懸浮固體上浮所致，是正常物理現象。原告所屬林園廠之廢水處理池設計有刮板刮除上浮物，並非操作不穩所致，且該懸浮固體不會產生惡臭。另由當日檢測數據可知廢水處理廠運轉過程並無異常，若操作異常或廢水中含有大量有機溶劑或其他揮發性物質，則廢水中ＣＯＤ值即會大幅增加。再則被告稽查人員稽查時未對白色懸浮物質採樣，以證明其與臭味具有關連性。又該廢水處理池為終沈池，該池之作用為沉降廢水中之懸浮固體，原告並無棄置、混合、攪拌之行為，然被告竟以行為時空氣污染法（以下簡稱空污法）第十九條第四款之規定對原告科以處罰，於法顯有未合。
⒌又原告之廢水處理池為處理聚乙烯廠、氯乙烯廠、丙烯酸酯廠、塑膠廠等廠區
廢水，而以上各廠區之廢水收集係以開放式製程水溝收集至收集池，經處理後再以管路泵送至廢水處理池進行二級生物處理，而八十七年四月十六日當天各廠並無製程異常而將有機溶劑或揮發性物質夾帶於廢水排至廢水處理池中。若廢水處理池之臭味源於製程所排放，則排放源之製程區臭味應大於廢水廠，但稽查人員自大門進入廢水處理廠之前，須經過丙烯酸酯廠、氯乙烯廠及塑膠廠等廠區，稽查人員均未反應該廠區有揮發性物質或有機溶劑逸散臭味。此外，稽查人員亦未至廠周界上下風處聞臭，且未至各廠製程區了解製程是否異常，即斷論「該廠廢水池所逸散之臭味係來自於製程所排放，．．．，如若現場製程操作不穩定，則各廠製程廢水將流入廢水處理場，而導致臭味溢散」等語，可見稽查人員以主觀推斷製程有異常致排放惡臭而作為告發之依據，其採證方式明顯失當，依法不得作為處罰依據。
乙、被告主張之理由：⒈原告廢水處理廠之處理池逸散臭味，於被告稽查人員前往現勘查時，據原告現
場人員表示該廠廢水包含高ＣＯＤ及低ＣＯＤ兩股廢水，主要來源為氯乙烯廠、丙烯酸酯廠、聚乙烯廠、塑膠廠等，且該廢水池係屬開放式，揮發性有機物臭味逸散之情形甚為嚴重，依廢水處理之二級生物處理程序，在處理過程中並不須添加任何揮發性物質或溶劑，然該廠廢水池所逸散之臭味係來自於製程所排放，且因廢水來源複雜，其中含有酸、酚、酯等物質，如石化製程區操作不穩定，則各廠製程廢水將流入廢水處理池，而導致臭味溢散。雖原告質疑倘若廢水處理池之臭味係源於製程排放揮發性物質或有機溶劑，則排放源之製程區臭味理應大於廢水處理場，故製程區應有臭味等情。惟查原告各廠區製程及輸送管線全為密閉式，而製程區除非管線破裂或洩漏等原因才可能造成臭味逸散，否則各廠區根本不會有臭味逸散出來。而原告既自陳現場操作一切正常，然廢水處理池則有明顯之惡臭，是以原告之廢水池逸散臭味，乃為不爭之事實。⒉依行為時空污法施行細則第三十二條第二款第二目規定「惡臭測定：指檢查人
員以嗅覺進行氣味之判定。」，查原告廠內廢水處理池臭味逸散之行為係空污法第十九條所規定之污染行為，乃屬「行為法」，因此無同法第十一條第一項中所言「空氣污染物應符合排放標準」之適用。故被告稽查人員於廠區內依本身之專業素養及智能直接進行判定，並無不當。
⒊再者，依行政院環保署八十二年七月二日環保空字第三○六五四號函：「污染
源使用、貯存有機溶劑或其他揮發性物質，．．．若未妥善收集或無排放管道，致可於廠房外聞出惡臭，則以空氣污染防制法第十九條第五款規定管制。」所稱「廠房外」係指室外，並不排除廠區內之惡臭逸散管制。
⒋又原告之污水廠係為一開放性空間，其逸散之惡臭足以引起厭惡或其他不良情
緒反應，被告稽查人員依法告發及處分，並無不當。本案係為一聯合性稽查總體檢，因當時稽查人員在廢水處理池感到不適難忍，隨即依行為時空污法第十九條告發處分，以立即扼止污染繼續發生。原告主張臭味判定，一定要利用周界測定（排放標準），其意圖曲解法令適用性甚明。
⒌原告之廢水處理池係為原告林園廠各項廢水匯集場所，其味道為一濃濃刺鼻的
綜合性臭味（廢水中含有酸、酚、酯等揮發性物質或有機溶劑），故被告之稽查人員不能很明確地描述聞到之氣味（據原告現場操作員也作同樣的表示）。至於稽查人員是否應於稽查紀錄工作單內描述有關風向乙事，因空污法各項法令並未明確規定舉發當時需描述風向，且本件污染源係為一開放空間，因此稽查人員為確認臭味，乃在原告之廢水處理池做臭味判定，就是為了避免不確定性的判定，原告主張被告稽查人員採證違反相關法令之規定云云，並不足採。理由
一、按「在各級防制區，不得有左列行為：．．．棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體。．．」、「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」，行為時空污法第十九條第四款及第三十九條定有明文。
又「本法（即空污法）第二十九條第一項第三款至第五款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」，行為時空污法施行細則第二十八條亦有明文規定。
二、本件原告所屬位於林園工業區內之林園廠為從事石化業之生產，前經被告於八十七年四月十六日上午十時五分許派員前往其廠區內實施專案性稽查，發現原告廢水處理廠之處理池逸散臭味，且池面上漂浮大量白色懸浮物質，被告乃以拍照告發等情，此有被告稽查人員當日所製作之事業廢氣稽查紀錄工作單乙紙及照片四張附卷可稽。茲兩造所爭執者，乃原告廢水處理池於被告稽查人員前往稽查時，究有無逸散惡臭之情形﹖及被告稽查人員對逸散之惡臭在處理池週遭逕以嗅覺判定，其判定及採證之方法是否客觀及合法，厥為本件判斷原告主張有無理由之關鍵所在。
三、原告主張惡臭之判定應為客觀認定，被告之稽查人員在廢水池周遭聞到臭味，即對原告予以告發及科罰，其未遵循行政院環境保護署規定之執行準則，於廠周界外判定臭味，故其所為之惡臭判定不足以作為處罰依據云云。惟查：
⒈「公私場所排放空氣污染物之檢查，其實施方式如左：一、儀器檢查：指使用
儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。二、官能檢查：⑴目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。⑵惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」，行為時空污法施行細則第三十二條有明文規定。本件原告之污水處理池係屬開放性空間，倘有產生惡臭之空氣污染物，其逸散迅速，故如非於第一時間加以判定，即難以掌握機先而無法採證。是被告稽查人員於抵達原告廢水處理廠之處理池時，因感受有濃濃臭味逸散出來，即在水池四周加以巡查，旋於池面上發現漂浮大量白色懸浮物質，乃依其專業素養與執行經驗，逕以嗅覺對該項臭味加以判定。再者，原告之廢水處理廠乃係處理聚乙烯廠、氯乙烯廠、丙烯酸酯廠、塑膠廠等各廠區廢水，而該各廠區之廢水乃先收集至收集池，經處理後再以管路泵送至廢水處理廠進行二級生物處理，此為原告所自陳。然因各廠區製程之輸送管線全為密閉式，故除非製程區之管線有破裂或洩漏等情形，才可能於製程區造成臭味逸散外，實難從製程區發現逸散惡臭之污染源。從而被告之稽查人員即於廢水處理池進行臭味判定，並將其判定之結果記載於稽查紀錄工作單上，其稽查方法並無不當。
⒉茲據被告稽查人員於稽查紀錄工作單「違規事實及處理情形敍述」欄記載：「
．．．⒉廢水處理場之處理池為開放式，且據廠方表示該廠廢水分成高ＣＯＤ及低ＣＯＤ兩股廢水，且成份複雜，致ＶＯＣ逸散情形嚴重（包括酸、酚、酯類．．等），並產生明顯之惡臭，業已違反空污法之相關規定。」等語所示，其廢水池理池中之揮發性物質逸散臭味情形嚴重，甚為明顯。而該稽查紀錄工作單復經當日會同被告稽查人員到場說明之原告所屬工作人員 賴源昌 簽名於其上，足徵原告之廢水處理池中之揮發性物質確有臭味逸散之情形，且該項臭味已足以引起一般人之厭惡或其他不良情緒反應，應屬無誤。抑且，原告亦自陳該廢水處理廠係收集聚乙烯廠、氯乙烯廠、丙烯酸酯廠、塑膠廠等廠區之廢水，其廢水包含高ＣＯＤ及低ＣＯＤ二股廢水等語，是原告之廢水處理廠所處理之廢水來源甚為複雜，倘各廠區之製程操作出現不穩定狀況，則各廠製程廢水將流入廢水處理池，其中所含酸、酚、酯等物質混合，即易導致臭味逸散，不難想像，從而原告廢水處理池逸散之惡臭乃係各廠之廢水混合所致，二者之間要具關聯性，殊不待言。故原告之行為，自有違反行為時空污法第十九條第四款之規定，被告予以拍照告發並據以裁罰，於法自屬有據。
⒊至原告引用行政院環保署八十二年七月二日環保空字第三○六五四號函：「污
染源使用、貯存有機溶劑或其他揮發性物質，．．．若未妥善收集或無排放管道，致可於廠房外聞出惡臭，則以空氣污染防制法第十九條第五款規定管制。」，認被告稽查人員僅在廢水處理廠區內聞臭，並未至公司廠外周界進行惡臭判定，顯然與上開函釋有違云云，然上開函釋中所稱「廠房外」者，並非係指工廠實際得使用土地之界址以外之範圍而言，舉凡廠房四週之開放空間而屬室外者，縱仍在廠區之範圍內，亦均應受惡臭逸散之管制。準此，原告之污水處理池既屬開放性空間，則被告之稽查人員在廢水池週遭進行臭味之判定，自難指其判定方法不當。原告所稱被告所屬稽查人員以在廢水池上聞到的惡臭，而未至廠外周界進行惡臭判定，其採證方法明顯失當云云，並不足採。
四、另原告訴稱被告稽查人員所製作之處分書及事業廢氣稽查紀錄工作單，其內容並無記載採樣位置、風向、形容臭味性質，也未對上下風處進行臭味比對及針對廢水池液體進行味道比對，不惟與行政院環保署八十四年三月一日環署空字第○五九五九號解釋函有違，且亦不符合空氣污染行為管制執行準則第三條、第四條之要求云云，惟環保稽查人員「執行公私場所周界空氣污染物採樣檢測或臭味判定時，其採樣點或判定點應能合理判定污染物係由欲測之公私場所所排放，並應詳細記載或繪製相關位置及風向圖並註明臭味之性質（如臭蛋味、魚腥味等），以免徒生爭議」，固據行政院環保署八十四年三月一日環署空字第○五九五九號函釋在案，然上開函釋僅係為避免因稽查人員執行空氣污染行為稽查結果，與受稽查之對象發生認知上之爭議所作之提示性釋示，故現場稽查結果，如依稽查人員專業素養與執行經驗，足以合理判定污染物係由受稽查之污染源所逸散，而受稽查對象亦有人員會同到場，且對稽查人員採樣或判定之結果，當場亦無爭執者，則除相關法令有明確規定舉發當時需描述風向等情形外，尚不能以稽查人員於稽查紀錄單上未繪製風向圖及描述風向等情形，即認其採樣或判定有瑕疪而不足採取。本件原告之廢水處理池屬開放性空間，被告之稽查人員於稽查時，即位處於廢水池所在位置（參卷附照片），對其迎面撲來之臭味，應可合理判斷臭味之來源係廢水池所產生，縱未再進行風向比對或對廢水採樣比對，其判斷錯誤之可能性甚低；抑且，原告之工作人員當時亦有到場向稽查人員說明惡臭發生原因，並於稽查紀錄單上簽名，是被告稽查人員對惡臭判定之結果，本院認為應可採信。
至空氣污染行為管制執行準則雖係行政院環保署為管制空氣污染行為所訂頒之執行準則，惟該項執行準則係該署於八十九年四月十九日以環署空字第○○一九五五三號令訂定發布，而本件違章之行為則發生於000年0月00日，自無該執行準則之適用。再者，臭味之有無，乃是嗅覺感官所反射出來之抽象感受，如要求稽查人員就其判定之惡臭，均需以文字在其稽查紀錄單上具體、明確予以描述，自非易事。而被告之稽查人員既就其判定之結果，於稽查紀錄單上記明「產生明顯之惡臭」等語，已隱約表明其惡臭足以引起一般人厭惡或其他不良情緒反應之程度。原告主張被告稽查人員之惡臭判定，缺乏客觀公正依據云云，尚非可採。
五、又原告另主張當日廢水處理廠運轉過程並無異常，若操作異常或廢水中含有大量有機溶劑或其他揮發性物質，則廢水中ＣＯＤ值即會大幅增加云云。惟ＣＯＤ（化學需氧量）係「水污染防治法」中「放流水標準」所明定之水質污染指標，該數據僅可作為判斷是否符合「放流水標準」之一項參考資料，並無法據此數據而直接判讀放流水是否產生臭味，申言之，廢水中之ＣＯＤ值若符合「放流水標準」，亦與臭味判定無任何關聯。另被告稽查人員雖未對池面上漂浮之白色懸浮物質採樣，然因該白色懸浮物質，乃廢水中比重比水輕之懸浮固體上浮所致，其本身未必會產生臭味，故採樣與否，並不足以影響本件被告稽查人員當場對廢水處理池逸散明顯惡臭之判定。原告以被告稽查人員未對白色懸浮物質採樣，無法證明其與臭味具有關連性，所為判定要不足以作為處罰依據云云，亦不足採。
六、綜上所述，原告林園廠之廢水處理池因收集各廠區之廢水混合致逸散明顯惡臭，被告以原告之行為違反行為時空污法第十九第四款規定，而依行為時同法第三十九條第一項予以裁處五十萬元罰鍰，並無違誤。一再訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願、再訴願決定，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年三月六日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權
法官蘇秋津法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國九十年三月九日
法院書記官涂瓔純