裁判字號：最高行政法院100年判字第2109號判決
裁判日期：民國100年12月01日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院判決
100年度判字第2109號上訴人 陳天進 被上訴人臺北市政府教育局代表人 康宗虎
參加人臺北市私立開南高級商工職業學校代表人 黃政哲 上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國100年6月30日臺北高等行政法院99年度訴字第2453號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原係參加人臺北市私立開南高級商工職業學校（下稱開南商工）教師，參加人以上訴人涉及妨害名譽、誣告詐欺等罪，經該校教師評審委員會(下稱教評會)決議其有行為不檢、有損師道及違反聘約情節重大情事，違反行為時教師法第14條第1項第6款及第8款後段規定，於民國97年7月31日聘約屆期時不予續聘上訴人，並報請被上訴人以97年8月1日北市教人字第09736674600號函(下稱系爭核准函)核准參加人不予續聘上訴人，並自00年0月0日生效，旋由參加人以97年8月4日北私開人字第09712025600號函（下稱系爭不續聘函）通知上訴人。上訴人對系爭不續聘函提起申訴，經臺北市教師申訴評議委員會(下稱臺北市教評會)98年5月15日決定將該不續聘函撤銷；參加人提起再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會(下稱中央教評會)評議結果，以98年9月28日再申訴決定上開申訴決定不予維持，並命臺北市教評會另為適法之決定。案經臺北市教評會重新評議後，以99年2月26日申訴決定將系爭不續聘函撤銷；參加人復提起再申訴，經中央教評會99年6月14日再申訴決定不予維持臺北市教評會99年2月26日申訴決定，並維持參加人對上訴人不予續聘之原措施。上訴人對中央教評會99年6月14日再申訴決定仍不服，向行政院提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)私立學校對教師之停聘、解聘、不續聘，與公立學校並無二致，依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議內容，自應認參加人為不續聘行為係立於行政機關地位，自應受與行政機關為行政處分相同之程序要求；又參加人作成不續聘處分時之校長 許書璟 業已任期屆滿，主管教育行政機關未依法指派人員暫代校長職務，致組織不適法，程序顯有瑕疵，則不續聘處分之正當性與合法性即生疑慮。(二)參加人指摘上訴人之三項不當言行係發生於00年0月至11月間，並非97年1月25日96學年度第1次教評會後再有不當言行，則參加人96學年度第4次教評會所據以決議上訴人不予續聘之指摘，更顯繆誤。至於參加人指摘上訴人「於辦公室張貼海報引導不特定人點閱惡意攻訐師長之網路文宣資料」而提出宣傳資料圖片，根本無法辨識係何人所為，參加人徒以該網站佐證上訴人行為不檢、有損師道，亦與事實不符。另上訴人涉妨害名譽罪嫌，已因法院刑事判決而付出代價，參加人及中央教評會仍以同一原因事實，以其行為不檢有損師道再次處罰，有違一事不二罰原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分(即系爭核准函)。
三、被上訴人則以：(一)上訴人提起撤銷訴訟之系爭核准函，其性質係屬被上訴人與參加人基於內部監督關係所為之職務上表示，並非對上訴人所為之行政處分，上訴人逕以被上訴人為對象提起行政訴訟，當事人不適格，並欠缺權利保護要件。至上訴人與參加人間為私法契約關係，其對於該校不續聘措施有所爭議，非屬行政訴訟救濟事項，上訴人未按其事件性質提起民事訴訟，而提起行政訴訟，於法亦有未合。(二)又參加人據以不續聘上訴人之事證，係經該校教評會就個案具體事實，依權責認定上訴人之不當言行已構成「行為不檢有損師道」之要件，即可依教師法第14條第1項第6款規定為適當處置，被上訴人自當尊重該校教評會對上訴人行為不檢具體事實之認定。另行政罰法所稱之行政罰，乃狹義之行政罰即行政秩序罰，不包括行政刑罰、懲戒罰，參加人之不續聘處分係屬懲戒罰，尚無行政罰法第24條一事不二罰原則之適用等語，資為抗辯。
四、參加人答辯主張：(一)上訴人指摘參加人之前校長許書璟之資格雖可議，惟考量校務推動、行政穩定性及公益等因素，不宜認定其於參加人之董事會同意辦理退休前經手一切校務行為當始無效。故許書璟於97年7月間退休前，以參加人校長身份召集不續聘決議時，既已自請迴避、不參與討論，且除許書璟外之7位教評委員均出席，而以同意票5票決議通過上訴人之不續聘案，對上訴人並無不公平或損及其權益，參加人教評會之組成及召集程序亦無違法。(二)上訴人有多項「行為不檢有損師道」事證經參加人查證屬實，並非只有其對許書璟校長等人所為妨害名譽、公然侮辱之不法行為；且參加人與上訴人之聘約係至97年7月31日屆滿，參加人除未期前終止聘僱契約，亦未剋扣薪資，且不續聘決議所依據事證其中一項係與民、刑事確定判決之結果相同，益證上訴人確有前揭多項不適任事由，若容任其回校任職，將不當箝制學校自主聘僱適任教師之權益。被上訴人以系爭核准函核准參加人不續聘上訴人，並無違誤等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)主管教育行政機關就私立學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘之核准，性質上為形成私法效果之行政處分；再參加人為私立學校，並不具有機關地位，其對上訴人之不續聘決議，非屬行政處分，上訴人無從對該決議提起撤銷訴訟。又上訴人未經訴願，逕依行政訴訟法第4條第1項規定，對被上訴人之系爭核准函提起撤銷訴訟，即有欠缺權利保護要件之不合法；況上訴人並非該核准函之相對人，且上訴人提起上開申訴、訴願之他造當事人分別為參加人、中央教評會或教育部，均非被上訴人，益證上訴人起訴前，從未對系爭核准函表示不服，自難認其提起本件訴訟符合撤銷訴訟之權利保護要件，應予駁回。(二)又按，參加人之不續聘決議及被上訴人之系爭核准函，均屬高度屬人性之評定，應認參加人教評會之專業判斷及法律授權之專屬性，而承認有類如行政處分之「判斷餘地」存在，故原審法院對上開不續聘決議及系爭核准函，僅能採取較低之審查密度。而有關參加人就上訴人不再續聘決議，業經於申訴、再申訴程序中，就其合法性及妥當性經過檢驗；另系爭核准函核准參加人依教師法第14條第1項第6款「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」之規定，對上訴人不予續聘，亦無違反正當法律程序、一般公認之價值判斷標準及不當連結之禁止原則，更未違反平等原則、公益原則或有適用解釋法律錯誤之情形；且系爭核准函為使參加人對上訴人之不續聘行為，形成私法效果之行政處分，並非屬行政罰、懲戒罰或刑罰事件，上訴人主張有一事不二罰云云，容有誤會。從而，縱認上訴人得提起本件撤銷訴訟，且具權利保護要件，上訴人之訴亦無理由等語，為其判斷論據。
六、本院查：
(一)按教師與學校間基於聘用契約所形成之法律關係，為契約關係，該學校如為公立學校，該契約關係為公法關係；該學校如為私立學校，該契約關係則為私法關係，故私立學校教師與私立學校間因聘任契約所生之爭議，固應循民事訴訟程序請求救濟，而不屬行政救濟範圍內之事項。惟教師法為保障教師之工作權，於該法第14條之1規定：「學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」賦予主管教育行政機關對於學校為解聘、停聘或不續聘教師之行為有監督之權限，且主管教育行政機關就學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘之核准，既有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為之效果，性質上為形成私法效果之行政處分，受解聘、停聘或不續聘之教師自可對該核准處分提起行政爭訟。
(二)次按，提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，此觀行政訴訟法第4條之規定即明；當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依同法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。本件被上訴人以系爭核准函核准參加人不予續聘上訴人，參諸首揭說明，上訴人對系爭核准函固可向行政法院提起撤銷訴訟尋求救濟，然依上述行政訴訟法第4條之規定，仍應踐行合法之訴願前置程序，其提起訴訟始謂合法。惟依上訴人於原審起訴時所附之申訴決定、再申訴決定、訴願書及訴願決定所載，上訴人係就參加人以系爭不續聘函對上訴人所為之不續聘措施不服，而提起申訴，並因不服中央教評會99年6月14日再申訴決定而提起訴願，訴願決定亦係以上開中央教評會99年6月14日再申訴決定為訴願對象，足見上訴人並非對系爭核准函提起申訴或訴願，則上訴人未經合法訴願程序，逕行提起本件撤銷訴訟，其起訴為不合法，自應予駁回。
(三)綜上所述，上訴人起訴為不合法，應以裁定駁回之，原審雖以判決駁回其訴，然駁回之結論相同，原判決仍應予維持。上訴意旨求予廢棄，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年12月1日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年12月2日
書記官伍榮陞