裁判字號：臺北高等行政法院94年簡字第121號判決
裁判日期：民國94年06月30日
裁判案由：食品衛生管理法
臺北高等行政法院判決
94年度簡字第00121號原告台灣芳珂股份有限公司代表人甲○○○訴訟代理人 朱昭勳 律師被告臺北市政府衛生局代表人 宋晏仁 （局長）住同上訴訟代理人乙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國93年12月8日府訴字第09328079700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告銷售「膠原蛋白彈力飲料」食品，於民國（下同）93年4月27日在時報周刊1366期第123、124頁刊登廣告，其內容載有系爭產品照片及「．．．強調美麗、窈窕、口感兼備．．．『膠原蛋白彈力飲料』能改善肌膚彈性、柔軟性．．．」、「．．．『膠原蛋白彈力飲料』精細微小的成分，能易於補充肌膚所需的膠原蛋白，幫助肌膚在夜裡提昇儲水保濕能力．．．不再乾燥有細紋。即使剛睡醒，肌膚一樣看起來飽滿緊緻．．．」等詞句，涉及誇大不實或易生誤解，案經台北市信義區衛生所查獲後，函移台北市中正區衛生所檢附調查紀錄及相關資料，報請被告核處。經被告核認原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項規定，以93年5月14日北市衛七字第09333238100號行政處分書，處以原告新台幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱：㈠原告刊登於時報週刊之系爭廣告並非原告所杜撰，係依據日
本科學研究報告即日本「元氣生活雜誌」西元2003年4月份
78頁至84頁由日本研究膠原蛋白之第一權威學者即日本東亞大學教授 藤本大三郎 所說明，「保持肌膚之年輕與美之『膠原蛋白之秘密』」，及醫藥情報研究所所發表「新藥與臨床」及研究最前線レホ─トNO.2係由研究員 岡田香織 之研究報告，指每日攝取膠原蛋白飲料對肌膚彈力佳、柔軟性、保濕性均有改善等文獻摘錄而成，並非原告所杜撰，因此系爭廣告，自無不實誇大或易生誤解之情形可言。
㈡所有食品（無論為一般食品或健康食品）或葯物，均係經學
者專家研究後而產生，絕無未經研究而任意食用或服用之可能，其理甚明。因此學者專家之科學研究報告乃係證明本件食品有此功效之直接證據。本件「膠原蛋白彈力飲料」經多位日本學者專家實驗多次後所提出之研究報告，當然可直接證明有此功效。而訴願決定並未具體指出何謂直接證據，竟任意指摘原告所提學者文獻資料無法直接證明云云，自難令人信服。又系爭廣告僅指「有所改善」而已，所用詞句僅指改善本來女性之皮膚應有之水嫩緊緻之性質，並強調美麗、窈窕、口感兼備（追求美麗、窈窕本即女人之天性，予以強調極為自然，至於口感兼備，乃指食用時，極為舒暢），有何誇大不實或易生誤解之情形？而訴願決定竟泛指為誇大不實、易生誤解云云，究竟根據何種學理或實驗結果而認定不實，易生誤解，未見訴願決定有任何說明。
㈢參照行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告
：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫葯效能之認定表」三、詞句未涉療效及誇大之㈠通常可使用之例句，如；「改變細菌叢生態。使排便順暢。使小便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。增強體力。精神旺盛。延年益壽。促進新陳代謝。減少疲勞感。促進食慾。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉，「本草綱目」記載梅子氣味甘酸，可生津解渴（未述及醫藥效能）。」又㈡一般營養素可敘述之生理功能例句：如「膳食纖維：可促進腸道蠕動。增加飽足感。使糞便比較柔軟而易於排出。膳食中有適量的膳食纖維時，可增加糞便量。」等詞句，則原告刊登系爭廣告之詞句：「．．．強調美麗、窈窕、口感兼備．．．『膠原蛋白彈力飲料』能改善肌膚彈性、柔軟性．．．」等詞句與上述認定表所認可使用之例句對照以觀，有何虛偽誇張或易生誤解之情形？㈣原告前於92年10月31日委託聯合報所刊登D5FANCL專輯（由
蔡靜芳 撰文），部分廣告文與本件系爭廣告文完全相同，但並未受處分。訴願決定對原告所指摘被告就以上前後相同之廣告文，前後審查之標準不同，所施之處分相異乙節，是否有雙重標準，未予令人滿意之說明，亦未針對原告指摘上開92年10月31日聯合報廣告，左方中間標題「彈力、光采非夢事美肌功效大公開！」一文內與系爭廣告文字完全相同之一段。當時衛生單位何以對此段文字並未施予處分？而訴願決定亦未有任何說明，僅泛指業經被告查明係由聯合報記者蔡靜芳所刊載，另案予以處罰在案云云，顯然避重就輕，模糊焦點，自難謂為允當。
㈤聲明請求撤銷訴願決定及原處分。
三、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，違反同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」為食品衛生管理法第19條第1項、第32條第1項所規定。另同法第9條規定「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：
「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。依據：一、行政程序法第15條。二、臺北市政府組織自治條例第2條第2項。公告事項：．．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之．．．㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．．」是本件被告就本案有管轄權限。另依行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表．．．二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解．．．㈢涉及改變身體外觀者：例句．．．塑身。．．．改善皺紋。．．．」。
四、經查：㈠本件原告起訴後，原告之代表人已由藤田紘一，變更為甲○
○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
㈡按食品衛生管理法第19條第1項將廣告訊息內容「易生誤解
」之情形亦納入規制範圍內，其立法意旨即是要確立普通「食品」（或其添加物與洗潔劑）在衛生行政領域內之合理管制歸類，藉以與「藥物」或「健康食品」有所區隔，以維護社會大眾對各式各樣食用品之基本訊息認知。若食品宣稱有特定之保健功效，自應循「健康食品管理法」之規定，提具相關研究報告報請行政院衛生署核准，始得宣稱具有該等功效，而未經政府機關核准或相關公正專業團體檢驗認證等相關程序，卻以廣告訊息以暗示或隱喻之方式聲稱有特定之保健功效，即有使消費者易生誤解之情形。
㈢本件原告銷售「膠原蛋白彈力飲料」食品，於93年4月27日
在時報周刊1366期第123、124頁刊登廣告，其內容載有系爭產品照片及「．．．強調美麗、窈窕、口感兼備．．．膠原蛋白彈力飲料能改善肌膚彈性、柔軟性．．．」、「．．．膠原蛋白彈力飲料精細微小的成分，能易於補充肌膚所需的膠原蛋白，幫助肌膚在夜裡提昇儲水保濕能力．．．不再乾燥有細紋。即使剛睡醒，肌膚一樣看起來飽滿緊緻．．．」等詞句，此有系爭食品廣告影本、台北市信義區衛生所93年4月30日北市信衛二字第09360273000號函、台北市中正區衛生所93年5月6日北市正衛二字第09360281400號函及所附93年5月5日訪談原告代理人 楊雅方 之食品衛生調查紀錄各乙份附卷可稽，且楊雅方於調查紀錄中亦坦承系爭廣告內容確係原告委刊，是原告確有刊登上揭廣告無誤，惟原告主張該廣告並無誇大不實或易生誤解之情形云云。
㈣經查，上開原告刊登之廣告文字均是以改善肌膚的「彈性」
、「柔軟性」，訴諸年輕女姓肌膚「柔嫩」、「緊緻」狀態之聯想，易使人誤會膠原蛋白非普通之食物，而具有「暗示」或「隱喻」美容效力之意涵，因而使廣告訊息的接受者容易產生該等食品具有「明顯改變身體外觀」（主要是美容）特殊功能之聯想，使普通食品或健康食品間之界限混淆，在經驗法則上使接受訊息者容易對該食品，發生不切實際之期待，因此符合食品衛生管理法第19條第1項所稱之「易生誤解」要件。縱原告主張系爭廣告內容係有日本學者之研究報告為根據，亦不影響系爭廣告內容有令一般消費者易生誤解之情事。復參以原告引述出版品、典籍或學者文獻資料並無法直接證明原告之產品確有其上揭所描述之功效，難認原告系爭廣告無誇大不實或使人易生誤解情事。
㈤另原告引用上開行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037
735號公告「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫葯效能之認定表」之例句，認為其系爭廣告文句並無有何虛偽誇張或易生誤解之情事乙節。惟查原告引用上開「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫葯效能之認定表」之例句，基本上與人之身體外觀之改變無涉，而且所述內容與社會大眾所習知之普通食品功能描述無違，且依前開說明，本件系爭廣告具有暗示或隱喻美容效力之意涵，其廣告詞句整體已涉及誇大不實或易生誤解等情，依前揭行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告之食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表規定，顯已違反食品衛生管理法第19條第1項規定，原告自不得藉此主張未違反上揭規定。㈥至原告主張其於92年10月31日委託聯合報刊登與系爭廣告相
同之廣告並未受處分乙節，查本件原告違規情節經查證屬實，已如前述，而92年10月31日聯合報D5版所刊載系爭產品之廣告內容是否予以處罰，乃屬另案認定問題，核與本案判斷有無違法之問題無涉，原告尚難據此而主張免責。況據被告答辯稱該另案違規情形，亦經被告查明係由聯合報記者所撰寫刊載，而予以另案處罰在案，亦難認與本件有關，併此指明。
五、綜上所述，本件被告以原告違反前揭食品衛生管理法第19條條第1項規定，依同法第32條第1項規定，處3萬元罰鍰，係屬該法條所訂最低度處罰，已屬從輕，其裁量並無逾越權限或濫用權利情事。是原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。又兩造其餘主張陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年6月30日
第一庭法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年6月30日
書記官呂美玲