裁判字號：最高行政法院106年裁字第1827號裁定
裁判日期：民國106年09月28日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院裁定
106年度裁字第1827號抗告人 林曉成 上列抗告人因與相對人新北市政府等間環境影響評估法事件，對於中華民國106年3月31日臺北高等行政法院105年度訴字第1714號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、訴外人華固建設股份有限公司（下稱「華固公司」）前就位於新北市○○區○○○段○○○○號等23筆、直潭段塗潭小段274-7地號等6筆合計29筆土地開發案有關環境影響評估事宜，經由建築主管機關經濟部水利署臺北水源特定區管理局（下稱「臺北水源管理局」）函詢相對人行政院環境保護署（下逕稱「環保署」），經環保署以民國99年1月5日環署綜字第0990000935號函（下稱「99年1月5日函」）復在案。嗣華固公司就「新北市○○○○○段0000000000段○○○段000000000號土地」為開發行為，而提出環境影響說明書（下稱「環說書」）送環保署審查，案經審查後，環保署就華固公司提出「新北市○○○○○段0000000000段○○○段000000000號別墅新建工程環境影響說明書」以100年5月23日環署綜字第1000042833號公告審查結論有條件通過，並於100年6月間備查環說書定稿本；華固公司復於100年7月間申請變更環說書開發行為名稱「華固禾豐別墅新建工程」（下稱「系爭工程」），經環保署100年7月15日環署綜字第1000059727號函（下稱「100年7月15日函」）予以備查。嗣抗告人於100年12月30日取得直潭段塗潭小段274-6地號土地（下稱「系爭土地」），並於102年9月6日具函，以系爭土地屬「擬定臺北水源特定區計畫（南勢溪部分）大臺北華城細部計畫」案（下稱「大臺北華城細部計畫案」）之道路用地，該地區為水源集水區及水質、水量管制之水土保持區，開發單位於該地區從事社區開發，未經抗告人同意即於系爭土地擅自埋設專用地下水道設施，其為系爭土地之水土保持義務人，深恐管理不當受罰，請環保署查復系爭土地是否納入系爭工程環說書定稿本及其中污水管線收集系統管線之埋設是否經過系爭土地，俾明確其可能應負之公法責任等語。經環保署102年10月24日環署綜字第1020078600號函復抗告人：系爭工程開發範圍並未包括系爭土地，並依抗告人檢附之新北巿農業局101年10月29日北農山字第1012810617號函說明二所示，說明系爭土地經臺北水源管理局表示為計畫道路，於71年間核發雜項使用執照時已開發完成，抗告人如對該內容尚有疑義，請洽相關單位查明等語。抗告人復於103年12月29日發函，建議環保署將系爭土地補納入系爭工程環評範圍。環保署爰以104年1月8日以環署綜字第1030111916號函請臺北水源管理局確認系爭土地是否屬系爭工程環說書之相關許可範圍，經該局以104年1月20日水臺建字第10450001230號函復系爭土地並不在上述環說書開發範圍。
環保署再以104年1月23日環署綜字第1040006173號函（下稱「104年1月23日函」）復抗告人以：依臺北水源管理局說明，系爭土地係為75年6月14日發布實施大臺北華城細部計畫案之道路用地，現況已由原開發者開闢完成，故系爭工程環說書之開發範圍並未包括系爭土地，抗告人建議事項，基於開發許可範圍未包括系爭土地，尚無納入系爭工程環評規範之依據等語。抗告人就此循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱「原審」）104年度訴字第1619號判決駁回確定在案（下稱「前案確定判決」）。抗告人復於105年2月1日以新店塗潭字第0000000-0000號函（下稱「告知書」）告知環保署，系爭土地位在華固公司實際開發社區專用汙水下水道系統暨基地聯外道路上，開發單位卻未依環境影響評估法（下稱「環評法」）第6條、第7條規定申請環評審理，據此稱環保署疏於執行有關法令云云。環保署以法定管轄變更而移轉管轄予相對人新北市政府（下逕稱「新北市政府」）。因新北市政府遲未決定，抗告人乃於105年6月2日向環保署提起訴願，環保署以105年6月7日函請新北市政府答辯。
新北市政府針對抗告人前開告知書，則以105年6月14日新北府環規字第1051075783號函（下稱「105年6月14日函」）復抗告人。抗告人針對新北市政府105年6月14日函不服提起訴願，經環保署於105年10月12日分別作成環署訴字第1050044434號訴願不受理決定與環署訴字第1050057337號訴願不受理決定。抗告人不服，提起行政訴訟，先位聲明：訴願決定（環保署105年10月12日環署訴字第1050044434號訴願決定、環署訴字第1050057337號訴願決定，下合稱「訴願決定」）及原處分（環保署104年1月23日函、99年1月5日函、100年7月15日函、新北市政府105年6月14日函）均撤銷；備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷，相對人應就華固公司於○○區○○○段、直潭段塗潭小段從事華固禾豐別墅新建案整體開發行為範圍內所有工程作出具體環評處分。
三、本件原裁定略以：㈠先位聲明部分：抗告人就環保署99年1月5日函、100年7月15日函未曾經訴願程序，逕行提起行政訴訟，且其程序上瑕疵無從補正，其起訴不備其他要件，為不合法，應以裁定駁回。又抗告人就環保署104年1月23日函前已提起行政訴訟，並經原審前案確定判決駁回確定在案，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，抗告人所提此部分訴訟，顯不合法，應予駁回。另新北市政府105年6月14日函內容僅為回覆抗告人關於系爭環評案相關程序之說明，並未產生任何公法上法律效果，核屬觀念通知性質，抗告人對之提起行政訴訟，顯非合法，且其情形又無法補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予駁回。㈡備位聲明部分：抗告人前曾對環保署104年1月23日函提起訴願、行政訴訟，經原審前案確定判決駁回，抗告人未據上訴而告確定在案。觀諸抗告人備位聲明「相對人應就華固公司於○○區○○○段、直潭段塗潭小段從事華固禾豐別墅新建案整體開發行為範圍內所有工程作出具體環評處分」，與其於原審前案確定判決之追加請求第2項「相對人應將抗告人所有系爭土地開發行為納入相對人100年5月23日公告審查結論補辦環評審查」意旨相同，該部分業經駁回確定，顯屬行政訴訟法第107條第1項第9款「起訴標的為確定判決之效力所及者」之情形，抗告人所提此部分訴訟，顯不合法，應予駁回。
四、抗告意旨略謂：㈠新北市政府105年6月14日函否定抗告人告知違反環評法的相關事實，即為行政處分，不因其形式用語之不同認定為觀念通知。況抗告人不服，於105年7月15日提起訴願分別提出先位、備位聲明，原審誤解抗告人未依訴願程序，顯屬誤解。㈡抗告人係發現新事實──違反管轄權恆定，且整體開發行為需合一確定，因訴訟標的、訴訟種類、訴訟對象皆不同，何來原審前案判決確定即不能另行訴訟之理。㈢抗告人105年6月2日訴願請求、105年7月15日訴願備位請求即要求作成具體環評處分在案。㈣環保署所為4個行政處分既違反行政程序法第111條土地專屬管轄為自始無效，應無時效可言。㈤抗告人依行政程序法第128條就所發現新事實、新證據請求第二次裁決，優先訴願法第14條適用。
㈥抗告人依環評法第23條提出告知，依司法院釋字第469號解釋（抗告人誤為憲釋第469條）保護規範理論，抗告人依法有課予義務的請求權，相對人應無選擇性啟動職權調查抗告人所言是否為真，對有無違反環評疏失情形，據實答覆抗告人等語。
五、本院判斷如下：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第9款、第10款分別定有明文。
㈡次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行
政訴訟。」及「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第2條及第4條第1項所明定。是以，除法律別有規定外，針對違法行政處分提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，必須先經合法訴願程序而未獲救濟，始能提起，如未經合法訴願程序即提起撤銷訴訟，則其起訴不備要件，且無法補正，應予裁定駁回。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關就法令所為釋示、單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。㈢又按原告對於同一被告，合併提起數宗訴訟，乃所謂訴之客
觀合併。其目的在使相同當事人間就其間之紛爭，利用同一訴訟程序辯論、裁判，以節省當事人及法院勞費，並使相關連之訴訟事件，受同一裁判，避免發生矛盾，以達訴訟經濟及統一解決紛爭之目的。如無害於公益，基於當事人訴訟上之處分權，應許當事人就其合併提起之數訴，依其意思請求法院為裁判；尚不得因其提起訴訟之型態，不符合學說或實務上分類之模式，即認其起訴不合法。而所謂訴之預備合併，通常固指原告預防其提起之訴訟為無理由，而同時提起不能併存之他訴為備位，以備先位之訴無理由時，可就備位之訴獲得有理由判決的訴之合併而言；惟原告提起非相互排斥之數訴，而定其請求法院為裁判之順序，應非法所不許。經查：
1.本件抗告人於原審起訴之聲明係：「⑴先位聲明：訴願決定（環保署105年10月12日環署訴字第1050044434號訴願決定、環署訴字第1050057337號訴願決定）及原處分（環保署104年1月23日函、99年1月5日函、100年7月15日函、新北市政府105年6月14日函）均撤銷。⑵備位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。②相對人應就華固公司於○○區○○○段、直潭段塗潭小段從事華固禾豐別墅新建案整體開發行為範圍內所有工程作出具體環評處分。」（原審卷第170至172頁）惟因抗告人備位聲明第1項內容與先位聲明完全相同，且第2項內容與先位聲明亦非屬相互排斥而不能併存之關係，顯不符合學說及實務上所謂之「訴之客觀預備合併」型態，則揆諸前揭說明，應解為抗告人係提起一般訴之客觀合併，即撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。
2.又因環保署104年1月23日函及新北市政府105年6月14日函，係分別針對抗告人103年12月29日函文及105年2月1日告知書請求將系爭土地納入環評範圍所為之函復，則抗告人如有不服，即應提起請求行政機關作成其所申請行政處分之課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷上開函文之孤立撤銷訴訟，方能於本件訴訟中充分實現保護其權利或法律上利益之目的，抗告人就此部分既已提起課予義務訴訟，即無庸併就上開函文提起撤銷訴訟。
3.另環保署99年1月5日函及100年7月15日函，均非基於抗告人依法申請案件所為之否准處分，則抗告人提起之課予義務訴訟，即無庸附屬聲明將此部分一併撤銷。
4.從而，抗告人之聲明應合併為：「⑴撤銷訴訟部分：訴願決定及環保署99年1月5日函、100年7月15日函均撤銷。⑵課予義務訴訟部分：①訴願決定及環保署104年1月23日函與新北市政府105年6月14日函均撤銷。②相對人應就華固公司於○○區○○○段、直潭段塗潭小段從事華固禾豐別墅新建案整體開發行為範圍內所有工程作出具體環評處分。」原審雖未就抗告人之聲明予以耙梳整理，惟其以原裁定駁回抗告人在第一審之訴的結論，則無二致（詳後述），仍應予維持。
㈣抗告人針對環保署99年1月5日函及100年7月15日函提起撤銷
訴訟部分，因抗告人之前並未就環保署99年1月5日函、100年7月15日函提起訴願，即逕行提起本件行政訴訟，已為抗告人所自承（原審卷第172頁），抗告人雖曾於105年7月15日（收文日為同年月18日）針對新北市政府105年6月14日函提起訴願時，一併請求撤銷環保署99年1月5日函及100年7月15日函（訴願卷第48頁），惟因已逾訴願法第14條第2項但書所定之訴願期間，仍非屬合法之訴願程序，則揆諸前揭規定及說明，抗告人對上開函文提起撤銷訴訟，核屬不備其他要件，且其情形又無法補正，原裁定依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，理由雖有不同，惟其結論則無二致，仍應予維持。
㈤復按課予義務訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第5條規定，
應為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張」。又依同法第213條規定，上開課予義務訴訟之訴訟標的，於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。是原告提起課予義務訴訟如經判決駁回確定者，該判決之確定力（既判力）不僅及於確認「原告對於請求作成其所申請行政處分依法並無請求權」，且及於「被告機關原不作為或否准處分為合法」、「不作為或否准處分並未侵害原告之權利或法律上利益」之確認（本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議㈡決議參照）。經查：
1.抗告人前曾於103年12月29日函請環保署將系爭土地補納入系爭工程環評範圍，經環保署以104年1月23日函復抗告人以：依臺北水源管理局說明，系爭土地係為75年6月14日發布實施大臺北華城細部計畫案之道路用地，現況已由原開發者開闢完成，故系爭工程環說書之開發範圍並未包括系爭土地，抗告人建議事項，基於開發許可範圍未包括系爭土地，尚無納入系爭工程環評規範之依據等語。抗告人就此依據環評法第18條及第23條規定提起行政訴訟，聲明：「1.訴願決定及原處分（指環保署104年1月23日函）均撤銷。2.被告（指環保署）應將原告（即本件抗告人）所有系爭土地開發行為納入被告100年5月23日公告審查結論補辦環評審查。」經原審以前案確定判決駁回，則揆諸前揭決議意旨，前案確定判決之確定力，自包括確認「抗告人對於請求作成將系爭土地開發行為納入環保署100年5月23日公告審查結論補辦環評審查之行政處分，依據環評法第18條及第23條規定並無請求權」、「主管機關原不作為或環保署104年1月23日函否准處分為合法」、「不作為或否准處分並未侵害抗告人之權利或法律上利益」。
2.抗告人再依環評法第18條及第23條規定，於105年2月1日以告知書告知環保署，系爭土地位在華固公司實際開發社區專用汙水下水道系統暨基地聯外道路上，開發單位卻未申請環評，據此稱環保署疏於執行有關法令云云。環保署以104年7月3日修正發布、105年1月3日施行之環境影響評估法施行細則第12條第1項前段及其附表一規定，社區興建之環評審查及監督之主管機關為直轄市、縣（市）政府，系爭工程環評審查及監督之主管機關業於105年1月3日起變更為新北市政府為由，而將抗告人之告知書移轉予新北市政府管轄，因新北市政府遲未決定，抗告人乃於105年6月2日向環保署提起訴願，新北市政府則以105年6月14日函復抗告人，抗告人亦針對新北市政府105年6月14日函不服提起訴願，經環保署於105年10月12日分別作成環署訴字第1050044434號訴願不受理決定與環署訴字第1050057337號訴願不受理決定，抗告人不服，再依據環評法第18條及第23條規定，提起本件課予義務訴訟部分，聲明：「
1.訴願決定及環保署104年1月23日函與新北市政府105年6月14日函均撤銷。2.相對人應就華固公司於○○區○○○段、直潭段塗潭小段從事華固禾豐別墅新建案整體開發行為範圍內所有工程作出具體環評處分。」惟環保署104年1月23日函，雖係針對抗告人於103年12月29日函請將系爭土地補納入系爭工程環評範圍所為之否准處分，惟因抗告人就該依法申請之案件提起課予義務訴訟，業經原審以前案確定判決在案，已如前述，則抗告人就該部分再次提起本件課予義務訴訟，於法不合，是原裁定就此部分依行政訴訟法第107條第1項第9款規定予以駁回，核無違誤。
3.抗告人既係於前案確定判決後，在事實狀態及環評法第18條及第23條規定均未變更之情形下，再次依據環評法第18條及第23條規定，以告知書要求主管機關作成命華固公司將系爭土地納入系爭工程環評範圍內之行政處分，雖因主管機關變更，而由新北市政府以105年6月14日函予以答復，惟因主管機關對於系爭工程之環評審查及監督權自始即屬單一，前既經中央主管機關環保署依職權予以否准，則於105年1月3日就系爭工程之環評審查及監督權變更由新北市政府行使後，新北市政府本於同一權限以105年6月14日函答復抗告人，而未作成命華固公司將系爭土地納入系爭工程環評範圍內之行政處分，抗告人復行依據相同之請求權基礎即環評法第18條及第23條規定，對主管機關提起本件課予義務訴訟，除請求撤銷訴願決定（環保署105年10月12日環署訴字第1050044434號訴願決定、環署訴字第1050057337號訴願決定）及新北市政府105年6月14日函外，其請求判命相對人應就華固公司從事系爭工程整體開發行為範圍內所有工程作出具體環評處分部分，其實質內容核與抗告人於前案確定判決所為第2項聲明之意旨相同，自應為前案確定判決之確定力（既判力）效力所及，是原裁定就此部分依行政訴訟法第107條第1項第9款規定予以駁回，亦屬有據。抗告人主張整體開發行為需合一確定，因訴訟標的、訴訟種類、訴訟對象皆不同，何來原審前案判決確定即不能另行訴訟之理云云，核屬其歧異之法律見解。又無論新北市政府105年6月14日函是否為行政處分，均不影響抗告人就此提起課予義務訴訟，其訴訟標的為前案確定判決效力所及之判斷，是抗告人主張新北市政府105年6月14日函應為行政處分，原裁定認定有誤，應予廢棄云云，亦不足採。
4.又因104年7月3日修正發布、105年1月3日施行之環境影響評估法施行細則第12條第1項前段及其附表一規定，始將社區興建之環評審查及監督之主管機關變更為直轄市、縣（市）政府，則環保署99年1月5日函、100年7月15日函、104年1月23日函及新北市政府105年6月14日函，係分別由職司系爭工程環評審查及監督之變更前、變更後主管機關環保署、新北市政府本諸職權所作成，而與管轄權恆定原則有別，亦未構成行政程序法第111條第6款所定違反土地專屬管轄規定之無效事由。是抗告人主張環保署所為4個行政處分既違反行政程序法第111條土地專屬管轄為自始無效云云，殊無足採。另抗告人係依據環評法第18條及第23條規定提出告知書，並依據相同規定，提起本件課予義務訴訟部分，已如前述，則抗告人主張其係依行政程序法第128條就所發現新事實、新證據請求第二次裁決，應優先於訴願法第14條之適用云云，核與事實不符，亦不足採。
㈥綜上所述，原裁定之結論並無違誤。抗告意旨猶執前詞，據
以指摘原裁定違誤，求予廢棄云云，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國106年9月28日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官陳秀媖法官程怡怡法官張國勳以上正本證明與原本無異中華民國106年10月5日
書記官張玉純