裁判字號：最高行政法院99年判字第1287號判決
裁判日期：民國99年12月02日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
99年度判字第1287號上訴人國立東華大學代表人 黃文樞 訴訟代理人 吳明益 律師
籃健銘 律師被上訴人義慶營造有限公司代表人 徐德興 訴訟代理人 古嘉諄 律師
李元德 律師 楊大德 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國98年2月19日臺北高等行政法院97年度訴字第2531號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人參與招標機關即上訴人辦理之「學人宿舍第二期工程」（下稱系爭工程）採購案，因不服上訴人於民國97年4月25日以東總字第0970004437號函認其有政府採購法第101條第1項第10款延誤履約期限情節重大之情形，擬將其刊登政府採購公報之通知，於97年5月14日向上訴人提出異議，復不服上訴人97年5月20日東總字第0970005217號函異議處理結果（下稱異議處理結果），向行政院公共工程委員會申訴，遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決：「申訴審議判斷及異議處理結果均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：其於89年間參與上訴人辦理之系爭工程採購案，雙方並於89年10月9日簽訂工程合約，系爭工程已於90年8月19日完工，同年10月3日經上訴人驗收合格，其後雙方就工程是否逾期發生爭議，被上訴人於92年間向工程會提出履約爭議調解之申請，經該會於92年7月29日調解成立在案。詎上訴人於系爭工程完工近7年後，始於97年4月25日通知被上訴人，系爭工程有政府採購法第101條第1項第10款延誤履約期限情節重大之情形，將刊登政府採購公報。惟被上訴人就系爭工程之履行並無任何遲延責任，被上訴人僅係基於讓步而同意以逾期113天與上訴人就工期爭議成立調解，不得據此作為政府採購法第101條第1項第10款之刊登原因。另政府採購法第101條第1項規定雖無直接適用公法上有關消滅時效或除斥期間規定之餘地，然自政府採購法第6條所定公平合理原則以觀，放任機關得永久無限期為此一刊登行為，絕非政府採購法之立法本意，是機關對廠商之刊登公報行為亦應有一定期限之限制，上訴人於系爭工程完工7年後始為通知，遠超過行政程序法第131條第1項規定所允許之5年消滅時效及同法第121條第1項、第124條規定之2年除斥期間，置被上訴人之法律地位於不安定狀態，嚴重侵害被上訴人權益，有違公平合理原則、誠信原則、法安定性原則、行政行為可預見性原則，屬權利濫用，顯然違法等語，求為判決申訴審議判斷及異議處理結果均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人逾期完工113天（已扣除不可歸責被上訴人之工期），為履約爭議調解所確定之事實，依政府採購法施行細則第111條第1項規定，屬延誤履約情節重大，被上訴人有政府採購法第101條第1項第10款之重大違約事實，上訴人依法即應通知將其刊登政府採購公報，並無裁量權，上訴人依法行政，尚無違誤。且政府採購法第101條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，與公法上之請求權或形成權之行使無涉，公法上有關消滅時效或除斥期間之規定，政府採購法並無直接適用之餘地，本件尚未罹於時效等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)政府採購法第101條規定係為於事前藉由對廠商之心理制約，杜絕不良廠商之違法、違約行為，並期事後避免不良廠商再度危害其他機關，以確保國家整體公共建設之施工品質，並建立廠商間良性競爭環境。為達成此立法目的，並參酌機關刊登公報行為，最終將對廠商發生制裁效果，屬不利廠商之措施，若放任機關長時間不行使，將影響法律秩序之安定性，準此，機關刊登公報行為之行使應受時效之限制，始為合理。惟政府採購法並未就機關刊登公報之行為期間為規定，應以類推適用方法填補此項法律漏洞。而政府採購法第101條第1項第10款規定之情事，雖僅屬契約義務之違反，非屬違反行政法上義務之行為，惟其後續所生之效果具有制裁性，與行為人因違反行政法上義務所附隨之行政裁罰相似，二者同屬對義務違反之處罰性質之規範。行政罰法第27條第1項就公法上裁處權之時效設有規定，明定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅」，本諸「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之原則，本件自應類推適用行政罰法第27條第1項關於裁處權時效之規定，故機關將違約廠商刊登政府採購公報行為之行使，其時效應為3年，逾期即不得再將廠商刊登政府採購公報。又行政罰事件多屬行為犯，有行為之發生即屬違法，應受裁罰，乃明定以違法行為終了時起算3年之時效，例外在以結果發生為違法時，始以結果發生時起算。機關為刊登政府採購公報之行為，其目的既在制裁不良廠商，以避免其再度危害其他機關，則刊登公報之3年時效起算點，基於「相同事物作相同處理、不同事物作不同處理」之同一原則，應類推適用行政罰法第27條第2項規定，應以廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時，為3年時效之起算點。至於行政罰法第45條係就該法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者所定之過渡條款，與本件係針對契約義務之違反之情形不同，自無從類推適用該條自行政罰法施行之日起算。況本件完工及驗收合格均在行政程序法施行之後，法治國家公法上權力或權利，均不應放任長時間之經過而不行使，是縱類推適用行政程序法第131條第1項之5年時效，本件亦已逾此期間，而應認不得再予刊登公報。
(二)本件被上訴人逾期完工日數以113天計算，為兩造於履約爭議調解時所接受之事實，縱令該日數係被上訴人為達成調解而為讓步後之結果，惟既經被上訴人接受並以此為基礎與上訴人成立調解，自應受其拘束，不得再為爭執。又系爭工程履約期限為240個工作天，被上訴人逾期完工日數達113天，依上開規定，即屬延誤履約期限情節重大；且計算上開日數時已扣除不可歸責被上訴人之工期，可見該113天之逾期日數即屬可歸責被上訴人之事由所致，是上訴人主張本件符合政府採購法第101條第1項第10款所定要件，依法應刊登政府公報，非屬無據。惟如前所述，機關為刊登公報之行為，應類推適用行政罰法第27條第1、2項規定，其時效為3年，且應自廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時起算。本件至90年10月3日上訴人驗收時，被上訴人之行為業已終了，且其延誤履約期限情節重大之情亦為上訴人所得知悉，因此3年時效應自90年10月3日開始起算，上訴人遲至97年4月25日始以東總字第0970004437號函通知被上訴人，顯已逾3年之期間，即不得再為刊登公報。況上訴人於90年10月3日辦理驗收時，對於被上訴人是否有政府採購法第101條第1項第10款情形，應即有所知悉，當時即應依法行使刊登公報之行為，竟長時間不行使，甚至於93年間再將另案工程款高達2億9,500萬元之「原住民民族學院新建工程」交由被上訴人施作，上開情狀自足使被上訴人認為上訴人已不再就系爭工程被上訴人違約之情刊登公報，而得免於遭受一定期間不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之制裁，是上訴人於近7年後，再於97年4月25日發函通知被上訴人將刊登公報，亦違背誠實信用原則，而非屬適法。從而，上訴人依政府採購法第101條第1項第10款規定將被上訴人刊登政府採購公報，難謂適法，被上訴人提出異議，為有理由，原判決乃將申訴審議判斷及異議處理結果均予撤銷。
五、本院查：
(一)按權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其時效期間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，類推適用相關之時效以規範之。復按關於機關為刊登公報之行為，因其後續將發生制裁之效果，對廠商而言，實屬一不利益之措施，不能任由機關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行使，將影響法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商刊登公報之通知自應於一定期間內行使，亦即機關刊登公報通知之行使應受時效之限制，始為合理。惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間之情況下，應以類推適用之方法填補此項法律漏洞。按諸行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」本院認機關為刊登公報之行為，係屬公法上之權利行使，應類推適用行政程序法第131條規定，其時效為5年，且應自廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時起算。本件被上訴人於89年間參與上訴人辦理之系爭工程採購案，雙方並於89年10月9日簽訂工程合約，系爭工程已於90年8月19日完工，同年10月3日經上訴人驗收合格，其後雙方就工程是否逾期發生爭議，被上訴人於92年間向工程會提出履約爭議調解之申請，經該會於92年7月29日調解成立，認被上訴人逾期完工日數113天，上訴人於系爭工程完工近7年後，始於97年4月25日通知被上訴人，系爭工程有政府採購法第101條第1項第10款延誤履約期限情節重大之情形，將刊登政府採購公報，為原審認定之事實。是本件至90年10月3日上訴人驗收時，被上訴人之行為業已終了，且其延誤履約期限情節重大之情亦為上訴人所得知悉，因此5年時效應自90年10月3日開始起算，上訴人遲至97年4月25日始通知被上訴人，顯已逾5年之期間，即不得再為刊登公報。上訴人稱本件無5年時效期間之適用云云，要不足採。
(二)至行政罰法第27條固規定：「(第1項)行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。(第2項)前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算……」惟行政罰法係於95年2月5日始施行，依同法第45條規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」本件系爭工程採購案係於89年10月9日簽訂，被上訴人於90年8月19日完工，同年10月3日經上訴人驗收合格，其後雙方就工程是否逾期發生爭議，被上訴人於92年間向工程會提出履約爭議調解之申請，經該會於92年7月29日調解成立，認被上訴人逾期完工113天，已如前述。足見上揭行為時行政罰法尚未公布施行，則關於依政府採購法第101條規定刊登公報之時效，縱能類推適用行政罰法相關規定，依同法第45條規定，亦應自該法施行之日即95年2月5日起算3年。上訴人於97年4月25日通知被上訴人擬將其刊登政府採購公報，核未逾3年時效。原判決此部分類推適用行政罰法第27條規定，認已逾3年時效，尚有未洽。惟原判決將申訴審議判斷及異議處理結果均予撤銷，理由雖有不同，結論則無二致，仍應予維持。
(三)綜上所述，上訴人之主張為無可採，其求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年12月2日
最高行政法院第四庭
審判長法官黃璽君
法官鄭忠仁法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年12月2日
書記官彭秀玲