裁判字號：臺北高等行政法院111年訴字第1385號判決
裁判日期：民國112年05月08日
裁判案由：地方制度法
臺北高等行政法院判決111年度訴字第1385號原告臺中市政府代表人 盧秀燕 （市長）訴訟代理人 陳家輝 律師
周宇修 律師被告行政院代表人 陳建仁 （院長）訴訟代理人 李荃 和律師
謝怡宣 律師上列當事人間地方制度法事件，原告不服行政院中華民國111年9月8日院臺訴字第1110178690號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為 蘇貞昌 ，於訴訟進行中變更為陳建仁，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：被告前以民國106年3月14日院臺食安字第1060166713號函原告，所報修正臺中市食品安全衛生管理自治條例（下稱臺中市食安自治條例）第10條之1、第14條、第15條一案，業已備查。嗣衛生福利部(下稱衛福部)依食品安全衛生管理法（下稱食安法）第4條第5項第1款規定，以111年2月21日衛授食字第1111300354號公告訂定「停止輸入查驗之日本食品品項別及其生產製造地區」（下稱111年2月21日公告），及依中央法規標準法第21條第4款規定，於同日以衛授食字第1111300359號公告廢止「公告日本受輻射污染地區生產製造之食品，暫停受理輸入報驗」（原行政院衛生署100年3月25日署授食字第1001300991號公告），上開2公告均自111年2月21日生效。被告所屬秘書長111年2月21日院臺食安長字第1110165281B號函以經檢視原告主管之臺中市食安自治條例第10條之1規定，有牴觸憲法及中央法規之疑慮，請原告於文到10日內表示意見。原告據以111年3月4日府授衛食流字第1110044207號函說明臺中市食安自治條例第10條之1規定，並無牴觸憲法及中央法規之疑慮。經被告111年3月4日院臺食安字第1110166761B號函（下稱系爭函，即原處分），以臺中市食安自治條例第10條之1第1項及第3項規定，有牴觸憲法第107條第11款及第108條第1項第18款、食安法第4條第5項第1款及衛福部111年2月21日公告、食安法第15條第1項第6款及食品中原子塵或放射能污染容許量標準（下稱容許量標準），且違反憲法第23條規定之比例原則，應自111年2月21日起無效；臺中市食安自治條例第14條第1項有關違反第10條之1第1項及第3項之罰則，因失所附麗，併予函告無效。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈被告函告臺中市食安自治條例第10條之1第1、3項及第14條
第1項有關違反第10條之1第1、3項規定之罰則均無效之行為，係針對原告所議決通過之自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規的具體事件，作成對外直接發生使自治條例無效之法律效果之單方行政決定，應屬行政處分無誤，且性質上係對原告自治立法權限予以限制的負擔處分，實已侵害原告受憲法保障之地方自治權，原告自得提起本件行政訴訟進行救濟，而無繼續適用地方制度法第30條第5項等規定之餘地，訴願決定所為不受理決定，自屬違法。
⒉原告於不牴觸中央法規之範圍內，就地方制度法所定自治
事項，以自治條例為因地制宜之規範，均為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許，並合於憲法保障地方自治之意旨。依地方制度法第18條第1項第7款第4目、同條項第9款第1目已分別明示「直轄市消費者保護」及「直轄市衛生管理」為地方自治事項，故在憲法及法律保障之範圍內，國家機關自應予以尊重。況憲法「公共衛生」係指與公眾相關之衛生，而地方制度法「衛生管理」則是衛生之管制與治理，特別指涉細節性、技術性之政策操作，二者實為不同層次。又憲法第107條第11款規定所指「國際貿易政策」，應係指國家對於貨品或服務是否開放進、出口及其數量、流程、關稅等政策，至於貨品進口之後是否可於地方販售，即難謂屬「國際貿易政策」之範疇。是以，臺中市食安自治條例第10條之1第1、3項規定及罰則之內容僅係規範於臺中市內販賣「日本國福島等五縣製造之食品」之行為和行為人，實難謂屬憲法第107條第11款規定之應由中央立法並執行「國際貿易政策」事項。原告基於保障市民健康、避免市民暴露於輻射風險之目的，於中央所訂食安法第15條第1項第6款及容許量標準之「最低標準」殘留容許量框架下，對於地方自治事項因地制宜，實與均權原則相符，並無違反法律保留原則可言。另衡酌食品業者所受之營業自由限制及輻射對於人民身體健康之危害程度嚴重，如對人體造血系統之破壞、引發癌症病變等，應認臺中市食安自治條例第10條之1第1、3項規定及罰則與所其追求之公共利益間尚屬相當，並無牴觸比例原則等語。
（二）聲明：原處分及訴願決定撤銷。
四、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈系爭函為被告依地方制度法所賦予關於「地方法規規範審
查權限」之行使，並非針對「具體事件」為之，原告以憲法訴訟法第83條之規定及其立法理由主張係行政處分，顯屬對法規意旨之錯誤推論與刻意誤解。從而，系爭函既非行政處分，本件即不存在撤銷訴訟之標的，原告本件起訴並不合法。⒉退步言，縱認系爭函之作成係於憲法訴訟法施行後，有見
解認為因制度之改變而異其性質為行政處分。惟臺中市食安自治條例規定之事項涉及國際貿易政策與公共衛生安全，依憲法第107條第11款、第108條第1項第18款及第111條之規定，無疑屬應由中央立法並執行之事項，有其法律統一性與全國一致性之高度需求，非屬可因地制宜之地方自治事項。再者，食安法第15條第2項及其授權之容許量標準規定，亦屬全國一致性之標準，非屬框架性規定，地方自治法規不得為更高密度規範。且原告以「全面禁止」業者販售之手段，明顯無助於達成保障市民健康、避免市民暴露於輻射風險中立法目的，如為達成此目的實可參循中央相關食安法規基於嚴格、專業及具科學依據所訂立之標準，亦可有效達成該目的，原告捨此不為訂立更嚴格之法規，實已對臺中市人民造成不必要之限制，而違反比例原則至明等語。
（二）聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益。原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）次按憲法訴訟法於111年1月4日施行，該法第83條規定：「（第1項）地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。二、其立法機關議決之自治事項，經監督機關函告無效。三、其行政機關辦理之自治事項，經監督機關撤銷、變更、廢止或停止其執行。(第2項)前項聲請，應於確定終局裁判送達後6個月之不變期間內為之。（第3項）第1項案件，準用第60條、第61條及第62條第1項前段規定。
」考諸該條第1項之立法理由揭示：「㈠地方制度法對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例及自治事項，暨其行政機關所訂定之自治規則及所辦理之自治事項，設有合法性之監督機制，如有牴觸憲法、法律或法規命令等法規範，規定各該有監督權之主管機關得予以函告無效，或撤銷、變更、廢止或停止其執行（該法第30條、第43條及第75條參照）。㈡前揭自治監督機關認地方行政機關所辦理之自治事項，有違憲或違法情事，而予以撤銷，涉及各該法規範在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分，地方自治團體對此處分如有不服，本應循行政爭訟程序解決之，由該地方自治團體，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷，業經司法院釋字第553號解釋闡釋明確。㈢衡諸地方自治團體應受憲法制度性保障，惟亦衡諸憲法設立釋憲制度之本旨，主要係授予釋憲機關從事規範審查權限，且基於釋憲機關之最後性，尚不及於具體處分違憲或違法之審理，是地方自治團體就其與自治監督機關因地方自治事項監督權之爭議，雖地方制度法第30條第5項、第43條第5項及第75條第8項之規定有得聲請司法院解釋之規定，惟依本法第1條第2項之意旨，其聲請程序應依其性質，適用所應依循之聲請解釋憲法之程序。地方自治團體既係基於憲法所保障之地方自治權受侵害，類同於人民憲法所保障之基本權受侵害，而得提起行政爭訟，則於其用盡審級救濟途徑，仍受有不利之確定終局裁判之情形下，應許其類同於人民之地位，聲請憲法法庭為裁判憲法審查。……。」則自憲法訴訟法施行後，地方自治團體與自治監督機關間因自治事項監督權之爭議，即應視所涉事項或規範性質，分由地方自治團體之立法機關或行政機關，依訴願法、行政訴訟法相關規定提起行政爭訟。
（三）又行政院基於中央監督機關的立場，依地方制度法第30條第4項規定函告直轄市議會所通過的自治條例無效，亦係自治監督機關針對地方自治團體之特定對象，就其議決通過的自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規的具體事件，所為對外直接發生使自治條例無效之法律效果的單方行政決定，應屬行政處分無誤，且屬對地方自治團體自治立法權限予以限制的負擔處分。於憲法訴訟法施行後，依該法第83條第1項第1款規定，地方自治團體之立法機關則須依法定程序用盡審級救濟而仍受不利之確定終局裁判，始得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判決。準此，自治監督機關對於地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效的負擔處分，直轄市如認其自治權之立法權受侵害，依司法院釋字第527號解釋意旨及憲法訴訟法第83條第1項第1款規定，即應由直轄市之立法機關代表直轄市行使其權限，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄市自治條例遭行政院函告無效，而直轄市認行政院的無效函告侵害其公法人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法上爭議，直轄市議會自得代表直轄市而以當事人身分，依行政訴訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟（最高行政法院111年度抗字第6號裁定參照)。
（四）查系爭函係對於臺中市地方自治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效，性質上對臺中市而言屬負擔處分。倘臺中市認其自治權之立法權受侵害，依前揭說明，即應由臺中市之立法機關（市議會）代表臺中市行使其權限，而以當事人身分，依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條規定，提起救濟請求撤銷。原告乃是自治團體之行政機關，非自治團體之立法機關，自未因臺中市食安自治條例規定經被告以系爭函函告無效而受有直接侵害，其對原處分提起行政訴訟，自屬當事人不適格，而欠缺權利保護之必要。
六、綜上所述，原告提起本件行政訴訟，為當事人不適格，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。訴願決定以系爭函非行政處分而決定不受理，雖有未洽，惟駁回結論並無二致，仍應予以維持。至兩造其餘主張及陳述，核於判決結果不生影響，不再逐一論列，附此敘明。
七、結論：原告之訴無理由，判決如主文。中華民國112年5月8日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官高愈杰
法官孫萍萍法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件(一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國112年5月8日
書記官樓琬蓉