裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第357號判決
裁判日期：民國90年06月07日
裁判案由：廢棄物清理法
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第三五七號
原告群坤工業工程有限公司代表人甲○○被告苗栗縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年十二月十九日八九環署訴字第○○五九一七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告為第一類乙級廢棄物清除機構，領有被告發給之第一類乙級廢棄物清除許可文件（苗栗縣政府⒌八九府環三字第八九○八○○○七二四號），經行政院環境保護署督察大隊（以下簡稱環保署督察大隊）於民國（下同）八十九年六月二十九日派員前往原告營業所稽查，查獲原告八十九年五月份之當月營運量六百噸，已超過許可清除量四百五十噸達一百五十噸之多，顯有未依審查通過之申請文件內容及許可事項經營清除業務之情事，於是函請被告依法告發（行政院環境保護署⒎⒕環署督字第○○三九二六九號函）。被告依據環保署之函文與所附之督察工作紀錄所認定之事實，引用廢棄物清理法第十三條第五項及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條及第三十條第一項第四款之規定，廢止原告之乙級廢棄物清除許可文件（苗栗縣政府⒐⒔八九府環三字第八九○八○○一一一九號）。原告不服該處分，向行政院環境保護署（以下稱環保署）提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶不服，乃提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、、原告部分：㈠聲明：求為判決⑴撤銷原處分及訴願決定。
⑵請求損害賠償新台幣肆萬零捌佰伍拾元整，及自本起訴狀繕本送達之翌日起迄清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
Ａ、就請求撤銷之部份﹕⑴環保署於八十九年六月二十九日時派員稽查，發現原告於八十九年五月份之清
除垃圾進場量超過竹南鎮公所垃圾衛生掩埋場（下稱竹南垃圾場）所同意之「每月進場及代處理量」，即竹南垃圾場同意原告之每月進場及代處理數量為四百五十噸，惟原告於八十九年五月份之進場數量卻達六○○噸，而屬於「超量營運」之違規情形，而被告則因此依據廢棄物清理法第十三條第五項及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辨法（下稱管理輔導辦法）第三十條規定，將原告之「第一類」、「乙級」之廢棄物清除核准文件予以廢止。於同時期，前後亦另有二家同屬被告管轄之民營業者，亦因同樣之「超量營運」之情形遭到被告處分。其中一家東大環保工程股份有限公司（以下簡稱東大公司）係遭受與原告相同之處分，除被罰鍰外，並廢止其核准文件，即不得再繼續經營﹔另一家光明環保有限公司（下稱光明公司），其違規情形與原告及東大公司相同，被告則僅作出罰鍰之處分，並未廢止其核准文件。
⑵就右述情形，被告之行政處分顯然違法，其理由如下﹕
①本案中原告之違規情形，依廢棄物清理法第二十八條之規定可處以罰鍰，並
限期令其改善，依管理輔導辦法第三十條之規定則可處以「撤銷許可證或核備文件」，申言之，其法律效果有數種，即行政機關得為「選擇裁量」之情形。而就本案原告之違規情節觀察，原告係合法業者，原告係運載經申請准許之「第一類」、「乙級」廢棄物至經准許進場之垃圾場，且每一趟進場皆有繳納代處理費，並無任何偷運進場之情形，且再以業者經營廢棄物之實際運作狀況（註：此部份之情形，原告於因遭被告依本法第二十二條第二項第四款之規定移送苗栗地方法院檢察署偵辦時之答辯書中有詳細之說明）被告竟以廢止原告之核備文件，撤銷原告之執照為處分，其行政裁量顯然有違合目的性及妥當性之裁量。而且，與本法之立法意旨及行政程序法第一章總則第一節法例第七條有關「行政行為之原則」之規定：「行政行為應依下列原則為之一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，顯相違背，雖然，或謂行政程序法訂於九十年一月一日方開始施行，惟該法第一章總則第一節法例中之第四條至第十條之規定內容，本即為行政法中不成文之最高法律原則，即行政機關於為行政行為時應遵守之事項，不以因將之成文化，並訂定於九十年一月一日施行，則於九十年一月一日前之行政行為則可不受行政法之最高法律原則拘束、適用。簡言之，本案中被告之行政裁量顯然有違反比例原則之違法，及違反合目的性、妥當性裁量之違法。
②再者，本案中被告就同時期查獲三家相同之違規業者，其中兩家處以罰鍰並
廢止核備文件，另一家則僅處以罰鍰，並未廢止其核備丈件，被告之行政處分亦顯然有違反平等原則之違法。
⑶另被告對於民營廢棄物清除業者之「進場限量」措施，顯然有違憲之疑，其理由如下：
①查原告係為從事「第一類」、「乙級」廢棄物清除業務之公司，依管理輔導
辦法第五條第一項第一款第㈡目之規定，第一類、乙級廢棄物清除業務公司所需具備之條件為﹕⒈實收資本額新台幣五百萬元以上，⒉置專任乙級以上清除技術員一人。僅需具備此二條件，則得經營一般廢棄物及一般事業廢棄物清除業務，而無須如同條項款第㈢目之規定，若為丙級者，其每日經營之數量，則限於三十噸以下。由此可見，管理輔導辨法就關於何一種類何一等級之清除處理業者，可進行之清除處理數量，已預作限制，申言之，原告係為取得「第一類」、「乙級」一般廢棄物清除許可之業者，可經營之清除數量，並未受到限制。
②再查依管理輔導辦法第七條第一項之規定，明文規定清除、處理業者應檢具
下列文件，向主管機關申請許可，因原告為申請「第一類廢棄物清除許可證」，故係應依第七條第一項第一款之規定，檢具下列文件：㈠申請表。㈡公司執照、商業登記證或政府機關核准登記證明文件。㈢負責人身份證明文件。㈣清除技術員合格證書及任職證明文件。㈤廢棄物清除設備清冊及購置證明文件。㈥營運計劃說明書。㈦執行機關、清除、處理機構或經政府核准之廢棄物場（廠）同意清除、處理之證明文件。㈧其他經主管機關指定者。由上觀察，其中第㈦目規定之內容，即是指申請許可之清除業者必須取得「處理廢棄物場（即俗稱垃圾場）之進場及代處理之同意證明文件，作為清除業者在向主管機關申請許可證時之其中一項應檢具之文件。換言之，依管理輔導辦法第七條第一項第一款第㈦目之規定，申請許可之業者所應檢具之文件為垃圾場之「進場及代處理之同意書」即可，至於進場之數量方面並未如第七條第一項第一款第㈦目但書規定「輸出有害事業廢棄物者」尚須就廢棄物種類、數量、年限等方面之取得同意，一併提出。總而言之，依管理輔導辦法整個規定觀察，原告所從事之「第一類」、「乙級」廢棄物清除業務，其在申請許可時，並不須在數量方面受到限制之規範。簡而言之，被告對於民營廢棄物清除業者之「進場限量」措施，已對人民之工作權及財產權造成限制及干預，應由法律定之，始符合憲法第二十三條規定；又若授權以命令為補充規定者，則其授權之內容、範圍、目的必須符合明確性之要求，就本案而言，依照管理輔導辦法第七條第一項第㈧目「其他經主管機關指定者」，係一概括之授權規定，此授權規定顯不符明確性之原則。申言之，被告對於民營廢棄物清除業者之「進場限量」措施，顯已逾越法令之授權範圍，而違憲之疑。
⑷被告於九十年三月十五日所提出之行政訴訟答辯狀中，有以下謬誤及混淆視聽之處：
①被告將原告之法定代理人誤植為 吳徐幸娥 ，明顯錯誤。
②被告於其答辯狀中第壹大段第二段中援引「公民營廢棄物清除、處理機構管
理輔導辦法」第二十二條之規定：「：：並應依審查通過之申請文件內容辦理，：：」，惟被告卻於第貳大段中第一段之第㈣小段中，針對光明公司違規情節之認定，則顯然標準前後不一。理由如下：
⒈若「依審查通過之申請文件內容辦理」之標準來判斷，光明公司七個工作
天共計超量七十一點八五六公噸，則其平均每日超量約十公噸，再以光明公司之每日五十公噸之許可量為基準，則計算出光明公司之超量率為五十分之十，即百分之二十才對。試問：被告既言「應依審查通過之申請文件內容辦理」，而申請文件上之許可進場量是以「每日」為準，則被告憑何改以「每月」（單日進場許可乘以三十日）為準？簡言之，被告對於光明公司之違規情節之輕重，顯然是欲以混淆視聽之手法，令法院產生誤認原告之超量率為百分之三十三，而光明公司之超量率為百分之零。
⒉再者，被告再以東大公司之「單月」超量為十公噸、光明公司之「單月」
超量為零，原告之「單月」超量為一百五十公噸之陳述手法，欲藉以突顯原告之違規情節是如何之嚴重，此亦同屬被告混淆視聽之手法，被告指陳原告之超量為一百五十公噸，係為單月之總和量，若將之還原為每日量，則原告平均每日之超量數量僅為「區區的五公噸而已」。原告所言「區區的五公噸而已」，並非欲飾詞卸責，而是就實際而言，因為一輛壓縮式垃圾車之垃圾載重便達三公噸，因此只要壓縮式垃圾車每日進場兩次，便有六公噸之重量。簡言之，被告以單月之超量總和量作為比較標準，除與「應依審查通過之申請文件內容辦理」規定意旨矛盾外，其明顯是欲以混淆視聽之陳述手法，令人產生誤認。
⒊若依被告之論調，其可逕自將「每日」之進場許可量，改以「單月」為認
定有無超量之標準，則誠如原告先前所提附件二之「刑事答辯狀」中言及，業者係每年申請一次，則經准許之進場量是適用一年，那認定業者有無超量，若是以：每日許可量乘以三百六十五日，作為認定之標準，又有何不可？而且，若以每年總量作為認定業者有無超量之標準，亦較合乎情理，因為畢竟清除、處理業者是永遠無法掌握垃圾之數量的，這是廢棄物清除主管機關永遠無法迴避或解決之鐵的事實，則行政機關怎可將一個難以解決之問題，轉嫁由業者負擔。但是，若以每年之許可總量為認定標準，則因為垃圾量時多時少，當單月垃圾量較少時，剩餘之數量可作為業者於垃圾量較多之月份時，彈性利用，此種作法明顯才較符合這個行業之特性。
⑸再就被告答辯其並未濫用權力之相關論述，顯不合理之部份，予以說明﹕
①除前述被告陳述原告違規情節較光明公司嚴重之立論手法顯然有謬誤之外，
被告又援引廢棄物清理法第二十二條第二項第四款之規定作為比較，而陳述其處以撤銷原告許可證之作法，應無過當之處。關於此點，原告於先前所提出之附件二，即八十九年度偵字第四四一○號「刑事答辯狀」中之第參段有就廢棄物清理法第二十二絛第二項第四款之適用問題提出說明，另外，原告於台灣苗栗地方法院刑事庭九○年度訴字第二九號己股之刑事答辯狀中之第貳大段之第二段中亦有相關說明，簡言之，原告認為廢棄物清理法第二十二條第二項第四款之規定，顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，而有違憲之疑。
②再者，若依被告對於廢棄物清理法第二十二條第二項第四款之解釋認定方法
，而不區別同法第二十八條之適用情形，則試問﹕第二十二條第二項第四款前段規定﹕「未依第二十二條規定領有廢棄物清除、處理許可證或核備文件，從事廢棄物貯存、清除、處理者」此即所謂無照業者，同條項款後段規定﹕「或未依廢棄物清除、處理許可證或核備文件內容貯存、清除、處理廢棄物者」此即所謂有照業者，前段之無照業者違反第二十二條第二項之規定時，是被「處以一年以上，五年以下有期徒刑，得併科一百萬元以下罰金」，而後段之合法業者違反時，除「處以一年以上，五年以下有期徒刑，得併科一百萬元以下罰金」外，尚要被處以違反管理輔導辦法之行政處罰（撤銷許可證、罰鍰）簡言之，無照業者只要負擔刑事責任，而合法之有照業者除了刑事責任外，尚有行政處罰，此一輕重失衡之處，亦至為酌然。被告對於本法第二十二條第二項第四款及第二十八條不予以區別之解釋適用方式，其謬誤之處亦不言可喻。
③又查，依被告所言：「各種行政手段所能達成目的之程度並不相同，廢止許
可之手段較為強烈，然亦較僅處以罰鍰更能達到對不法行為之制裁與嚇阻效果，尤其本案原告已超量清運一百五十噸之廢棄物進場，以限期改善為處分內容實無濟於事，區區不到新台幣一萬五千元之罰鍰亦難以反映原告之違法程度。」云云觀察，亦可印證被告對於管理輔導辦法之解釋適用心態上之謬誤認知。詳言之，「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」，於其法律定名上，開宗明義即定為「管理『輔導』辦法」，而非定為「管理『處罰』辦法」，則以被告之處理方式，僅見「處罰」之手段，完全未見「輔導」之心態，則管理輔導辦法之訂定，豈不成為名不符實！⑹至被告論及之其他答辯，原告僅扼要補充理由說明如下：
①被告論及：「：：例如必要性原則所謂的最小損害係一比較性的概念，但其
比較的基礎可能忽略各個手段之目的達成度非屬同一的性質而有過分簡化之現象；且假設所有手段之目的達成均屬同一，則行政機關於行使裁量權時，其權限在最小損害原則的拘束下，勢必一律收縮到零」云云，惟查，其前提是「假設所有手段之目的的達成度均屬同一」時，而就本案違規處罰之相關規定，其手段之的的達成度仍有不同，故被告本段之論述，顯不足採。
②被告又論及：「基於權力分立原理，在行政處分個案中採取何種行政手段能
達成何種行政目的應尊重行政機關之決定，被告選擇處分廢止原告之許可，應受尊重」云云，惟查，關於此點，係以合法之行政處分，司法機關方應予以尊重，至於違法之行政處分（例如：違反比例原則、合目的性、妥當性及平等原則），本就屬司法機關有權審查並予判決撤銷之對象。
③被告又論及：「掩埋場事實上有其處理容量，不能無限制允許進量，所以『
進場限量』措施係考量實際狀況所為之處置，原告稱侵害工作權與財產權等等，實在言重了。」云云，誠如被告所言，垃圾場有其一定之處理容量，此點無可否認，但試問被告：「為何在此種前提下，其為何能在縮減原告進場量之同時，卻增加其他業者之進場量，其標準何在？此一爭點才是原告所言被告有侵害原告工作權及財產權之真意所在。
⑺綜前所述，首先，被告對於原告與另二家業者違規情節輕重之比較，其立論基
礎顯然謬誤，再者，被告就廢棄物清理法第二十二條第二項第四款及管理輔導辦法之解釋適用上，亦同有錯誤，因此被告依裁量權所為之行政處分，則顯有違反比例原則、合目的性、妥當性及平等原則等情形存在，而為濫用權力之違法裁量。
Ｂ、就請求損害賠償之部份：⑴按依國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時因故意
或過失不法侵害人民自由或權利者，國應負損害賠償責任。」，原告於此因違法行政處分而受到之損害，一併請求被告賠償之。
⑵原告為從事第一類乙級之廢棄物之清除業者，因被告違法將原告之許可核備文
件予以廢止，導致原告無法繼續從事清除之業務，而原告又因與委託清除之事業單位係採定期承攬，故若原告無法繼續為之進行清除之工作，則將導致違約，而原告將因而要負擔違約賠償之責任。因此之故，原告僅得緊急委託他人再重新以另一公司之名義，提出第一類乙級廢棄物清除業者許可申請，再將原告原始受託之清除業務，轉而由新成立之公司代為繼續承攬，方得免除違約賠償之情形發生。亦因此之故，原告委託他人再重新申請許可公司時，除須繳納辦理申請之所有規費外，又尚須將原告名下之所有車輛設備辦理過戶予新成立公司名下，此等相關之過戶手續，亦皆須花費手續費，原告因此計支出車輛過戶及申請新公司相關費用共計為新台幣肆萬零捌佰伍拾元整。
⑶被告指陳：「：：可以將業務移轉於其他已獲得許可之合法業者，非必要重新
成立公司，當然也無須將車輛設備辦理過戶，且如原處分撤銷，原告即恢復清除許可，其將車輛設備辦理過戶豈非多此一舉？」云云，顯屬無稽之談。首先，業務是否能移轉予其他公司，必須先謀得其他公司之同意，同時，亦要其他公司仍有能力及剩餘之進場量，方為可能，惟實際上其他業者之進場容許量亦多捉襟見肘，哪有多餘能力！再者，被告曰：「如原處分撤銷」，試問：如原處分撤銷，是否在原處分處分開始，至原處分撤銷為止的這段期間內，被告即應負責賠償原告所受損害及所失利益，因為原處分遭撤銷，即代表被告確有侵害原告，但是原告非撰擇消極的等待損害擴大，而是選擇積極的防止損害擴大，如此的作為，在被告看來竟然是「多此一舉」。在申請許可時，要看承辦員的臉色、好惡，在訴訟中被告仍然保持老大不掉之態勢，原告對於自己家鄉地方官之心態可謂是心灰意冷。
⑷被告再指陳：「：：即使法院認定原處分應撤銷，原告實屬與有過失，且其應
負責之過失比重應高於被告」云云，更為荒謬之論調。查，行政處分之作成者為被告，完全是被告單方面之行為，原告如何能與有過失？
二、被告部分：被告經合法通知，未於言詞辯論期日到庭，據其提出之書狀，所為之聲明及陳述如左。
㈠聲明：求為判決⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⑴原告為第一類乙級廢棄物清除機構，領有被告發給之第一類乙級廢棄物清除許
可文件（苗栗縣政府⒌八九府環三字第八九○八○○○七二四號），經環保署督察大隊於八十九年六月二十九日派員前往原告營業所稽查，查獲其八十九年五月份之當月營運量六百噸，已超過許可清除量四百五十噸達一百五十噸之多，顯有未依審查通過之申請文件內容及許可事項經營清除業務之情事，於是函令被告依法告發（行政院環境保護署⒎⒕環署督字第○○三九二六九號函）。被告即依據環保署之函文與所附之督察工作紀錄所認定之事實，引用廢棄物清理法第十三條第五項及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條及第三十條第一項第四款之規定，廢止原告之乙級廢棄物清除許可文件（苗栗縣政府⒐⒔八九府環三字第八九○八○○一一一九號）。原告不服處分提起訴願，經環保署訴願審議委員會駁回（行政院環境保護署⒓⒚環署訴字第○○五九一七四號訴願決定），原告乃再提本件行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定。以上所述違反廢棄物清理法第十三條第五項及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條及第三十條第一項第四款之情事原告均不否認，綜觀其起訴理由，原告於本案所爭執者無非係認為被告行使裁量權有違反比例原則及平等原則之違法。
⑵被告依裁量權所為之行政處分逾越權限或濫用權力者，始得撤銷：
①按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用
權力者為限，行政法院得予撤銷」，行政訴訟法第二百零一條定有明文。質言之，凡屬裁量處分，除行政機關裁量逾越權限或濫用權力外，行政法院不得為撤銷行政處分之判決。
②本案原告違反管理輔導辦法第二十二條：「清除、處理機構經營廢棄物清除
、處理業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」，超量營運達一百五十噸，經環保署督察大隊稽查事證明確，且為原告所不爭。依同辦法第三十條第一項：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關『得』撤銷其許可證或核備文件：：：四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。」，授權被告「得」撤銷其許可文件。該辦法條文既規定為「得」撤銷，因此被告對於是否廢止原告之清除許可享有行政裁量權當無疑義。而本案被告依其裁量權之行使為廢止之處分，依行政訴訟法第二百零一條之規定，限於裁量逾越權限或濫用權力時方得撤銷，否則原處分即應予維持。
⑶被告裁量未逾越權限或濫用權力：
①原告於起訴理由指稱「本案中原告之違規情形，依本法第二十八條之規定可
處以罰鍰，並限期令其改善，依管理輔導辦法第三十條之規定則可處以撤銷許可證或核備文件：：就本案原告之違規情節觀察：：被告竟以廢止原告之核備文件，撤銷原告之執照為處分：：簡言之，本案中被告之行政裁量顯然有違反比例原則之違法，及違反合目的性、妥當性裁量之違法」，又稱「：：本案中被告就同時期查獲三家相同之違規業者，其中兩家處以罰鍰並廢止核備文件，另一家則僅處以罰鍰，並未廢止其核備文件，被告之行政處分亦顯然有違反平等原則之違法：：」，惟查：
ａ比例原則為行政法上之重要原則，無論本案為行政裁量時行政程序法是否
已施行，行政機關於裁量時皆應依循比例原則為之是屬法治國家依法行政之必然，然比例原則仍有未盡周詳之處而構成其適用上之界限：例如必要性原則所謂的最小損害係一比較性的概念，但其比較的基礎可能忽略各個手段之目的達成度非屬同一的性質而有過分簡化之現象；且假設所有手段之目的的達成度均屬同一，則行政機關於行使裁量權時，其權限在最小損害原則的拘束下，勢必一律收縮到零。而若各個手段的達成度各有不同，則行政機關應有權自行決定何種手段得達何種程度之目的，此時比例原則必要性原則將備而不用（請參見， 蔡茂寅 等四人合著，行政程序法實用，頁─）ｂ本案中針對原告違反廢棄物清理法之情節，被告機關得選擇之行政手段有
⒈處罰鍰二千元以上五千元以下；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰；⒉廢止其許可證或核備文件等二種，如依原告所述應依必要性原則選擇損害最小之方式為之，則被告機關僅能採取第一種罰鍰之處分並令其改善，且罰鍰應課處最低額度二千元。惟如前述，各行政手段所能達成目的之程度並不相同，廢止許可之手段較為強烈，然亦較僅處以罰鍰更能達到對不法行為之制裁與嚇阻效果，尤其本案原告已超量清運１５０噸之廢棄物進場，以限期改善為處分內容實無濟於事，區區不到新台幣一萬五千元之罰鍰亦難以反映原告之違法程度。由於比例原則適用有其界限，基於權力分立原理，在行政處分個案中採取何種行政手段能達成何種行政目的應尊重行政機關之決定，被告選擇處分廢止原告之許可，應受尊重。
⑷又依廢棄物清理法第二十二條第二項第四款及第四項之規定，未依廢棄物清除
、處理許可證或核備文件內容貯存、清除、處理廢棄物者，應處一年以上五年以下有期徒刑，得併科一百萬元以下罰金。原告違法超量清運，除由被告廢止其許可外，業已移送檢察機關偵辦。同一事件，刑事責任最低為一年以上有期徒刑，相較之下，令原告負擔廢止許可之行政責任，應無過當之虞。
⑸原告另質疑被告對同時期其他業者處置較輕，有違平等原則，惟平等原則係指
相同事實應為相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇。原告所指稱之東大公司與光明公司，雖同有未依許可內容超量營運之情形，然其各別發生的時間、違規之內容、程度尚有不同：單就超量營運乙項言，東大公司許可每日三公噸，以一個月三十天計約九十公噸，而其單月總量一百公噸超量約十公噸，平均每天超量０．３３公噸，為許可量之％；光明公司許可每日５０公噸（若以月計為１５００公噸），所查獲之單日超量營運之七個工作天共計超量７１．８５６公噸，且實際跨越七月及八月二個月份，經查該公司七月份及八月份之各合計總量並未超過該月份許可總量（依據竹南鎮公所垃圾場營運紀錄查七月份計１０１４．６１公噸，八月份計１０３０．２公噸）；原告許可單月４５０公噸，單月總超量為１５０公噸，為許可營運量之％。由以上數據得知，三家廠商單月超量則各為１０公噸、０公噸及１５０公噸，原告超量為東大之十五倍，對光明則為１５０比０！即就許可量平均計算，其超量％亦最高，單就三家業者言，原告之違規情節比較重大，被告審酌其中差異，再參照環保署八十九年三月二十九日環署廢字第○一六七七○號函示意旨（見原處分卷該函內容），依裁量權限選擇不同法律效果分別予以處分，原告指摘被告違反平等原則乙節，容有誤會。
⑹原告於起訴狀尚附帶提出被告對民營廢棄物清除業者之「進場限量」措施有違
憲之疑，然而誠如原告所述，依管理輔導辦法第七條第一項之規定，處理業者應檢附文件其中之一即「廢棄物場同意清除、處理之證明文件」。由於原告本身並無處理場址，必須取得竹南鎮公所垃圾衛生掩埋場之同意始得清運，而該掩埋場事實上有其處理容量，不能無限制允許進場，所以「進場限量」措施係考量實際狀況所為之處置，原告稱侵害工作權與財產權等等，實在言重了。
⑺ 退萬 步言，縱鈞院判決撤銷原處分，原告所請求之損害賠償亦不成立：
ａ過戶手續費：原告無法繼續從事清除之業務，可以將業務移轉於其他已獲得
許可之合法業者，非必然要重新成立公司，當然也無須將車輛設備辦理過戶，且如原處分撤銷，原告即恢復清除許可，其將車輛設備辦理過戶豈非多此一舉？此部分之費用實非必要。
ｂ無法營運所失利益：原告許可之所以遭被告廢止主要原因為其未依許可內容
違法超量營運，即使鈞院認定原處分應撤銷，原告實屬與有過失，且其應負責之過失比重應高於被告，所以原告此部分之請求應予刪減。又如原告所言，其再重新以另一公司之名義提出申請並承接原業務，事實上被告也依法審核通過，就此而言，原告是否受有營運利益之損失，誠值商榷。
ｃ員工資遣費：原告清除許可遭廢止，其公司之法人地位尚存，如有其他登記
業務得營運，似無資遣員工之必要，而員工之資遣考量之因素太多（例如景氣、營運狀況、員工業績、能力、操守等等），與被告之處分並無相當因果關係。甚且，原告已自承其以另一公司之名義申請許可營運原業務，車輛設備皆過戶移轉，員工亦可比照辦理，轉任新公司，豈有資遣之理？此部分費用更不應由被告負擔。
⑻依環保署訂頒「加強事業廢棄物稽查及督導管制計畫」加強管制事業機構及民
營清除處理機構妥善清理事業廢棄物，並依行政院核定之「全國事業廢棄物管制清理方案」之期程，加強完成國營事業單位之業務，及清除處理業之申報資料、清理計畫書及營運紀錄之勾稽比對，防止非法棄置維護生活環境品質為現階段環保政策重點工作。
⑼綜上所述，原告之主張並無可採，請駁回原告之訴，以維法治。
理由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「事業廢棄物之清除、處理除以再利用方式外，應以左列方式為之：：三、委託清除、處理：㈠委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除、處理機構清除、處理。：：第一項第三款第一目公民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」廢棄物清理法第十三條第一項第三款第一目及第五項定有明文。又「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項：：。」、「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：：四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。」亦為公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條及第三十條第一項第四款所明定。又「為有效清除處理廢棄物，改善環境衛生，對於重大違規之清除處理機構，除依法處以罰鍰外，涉及刑事責任者，應分別移送處罰，並廢止其許可證或核備文件。：：目前各地區之事業廢棄物，經常發現違法傾倒情事，已嚴重影響環境衛生，對於不法傾倒事業廢棄物之事業機構，應責成其清除處理，其違規之公民營廢棄物清除處理機構應予廢止其許可證。『廢棄物清理法』八十八年七月十四日修正公布後，對於違反該法規定者，除處以行政罰外，涉及刑事責任者，應分別依行政刑罰移送。另公民營廢棄物清除處理機構，違反『公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法』第三十條之規定者，應予廢止許可證或核備文件。」，亦經行政院環境保護署八十九年三月二十九日環署廢字第○○一六七七○號函釋有案，上開函釋與廢棄物清理法之意旨無違，應予適用。
三、本件原告為第一類乙級廢棄物清除機構，領有被告發給之第一類乙級廢棄物清除許可文件，所核準每月清除數量為四五○噸，經環保署督察大隊於八十九年六月二十九日下午派員前往原告營業處所稽查，查獲其八十九年五月份之當月營運量六百噸，已超過許可清除量四百五十噸達一百五十噸之多，顯有未依審查通過之申請文件內容及許可事項經營清除業務之情事，於是函請被告依法告發，並廢止原告之第一類乙級廢棄物清除核准文件等情，為兩造所不爭執，並有苗栗縣政府八十九年五月二十九日八九府環三字第八九○八○○○七二四號函、行政院環境保護署八十九年七月十四日環署督字第○○三九二六九號函、行政院環境保護署督察工作紀錄、苗栗縣政府八十九年九月十三日八九府環三字第八九○八○○一一九號函附於原處分卷可稽，揆諸首揭規定，洵無不合。
四、原告起訴雖主張：原告之違規情形，依廢棄物清理法第二十八條之規定可處以罰鍰，並限期令其改善，依管理輔導辦法第三十條之規定則可處以「撤銷許可證或核備文件」，被告得為選擇裁量。而就本案原告之違規情節觀察，原告係合法業者，原告係運載經申請准許之「第一類」、「乙級」廢棄物至經准許進場之垃圾場，且每一趟進場皆有繳納代處理費，並無任何偷運進場之情形，且再以業者經營廢棄物之實際運作狀況，被告竟以廢止原告之核備文件，撤銷原告之執照為處分，其行政裁量顯然有違合目的性及妥當性之裁量，亦有違反比例原則之違法。
且被告就同時期查獲三家相同之違規業者，其中兩家處以罰鍰並廢止核備文件，另一家則僅處以罰鍰，並未廢止其核備丈件，被告之行政處分亦顯然有違反平等原則之違法云云。然查：
㈠按公民營廢棄物清除、處理機構，經營廢棄物之貯存、清除或處理業務應申請核
發許可證，其管理輔導辦法由中央主管機關定之，為廢棄物清理法第二十條、第二十一條所明定，除概括授權中央主管機關訂定之「管理輔導辦法」之法規命令作為廢棄物清理法之補充規定，另就授權之目的、內容及範圍亦明確規定於廢棄物清理法第十三條第五項「：：公民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵守事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」，又該管理輔導辦法第二十二條規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」，原告超量營運達一百五十噸，經環保署督察大隊稽查事證明確，且為原告所不爭。而依同辦法第三十條第一項亦規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關『得』撤銷其許可證或核備文件：：：四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。」，並無須先行依廢棄物清理法之規定處罰鍰、通知限期改善、按日連續處罰等程序，原告為第一類乙級廢棄物清除機構，領有被告發給之第一類乙級廢棄物清除許可文件，然經環保署督察大隊於八十九年六月二十九日派員前往原告營業所稽查，查獲其八十九年五月份之當月營運量六百噸，已超過許可清除量四百五十噸達一百五十噸之多，顯有未依審查通過之申請文件內容及許可事項經營清除業務之情事，被告依廢棄物清理法第十三條第五項及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條及第三十條第一項第四款之規定，廢止原告之乙級廢棄物清除許可文件，並無違誤。
㈡又比例原則為行政法上之重要原則，行政機關於裁量時皆應依循比例原則為之是
屬法治國家依法行政之必然，然比例原則仍有未盡周詳之處而構成其適用上之界限：例如必要性原則所謂的最小損害係一比較性的概念，但其比較的基礎可能忽略各個手段之目的達成度非屬同一的性質而有過分簡化之現象；且假設所有手段之目的的達成度均屬同一，則行政機關於行使裁量權時，其權限在最小損害原則的拘束下，勢必一律收縮到零。而若各個手段的達成度各有不同，則行政機關應有權自行決定何種手段得達何種程度之目的，此時比例原則必要性原則將備而不用（參見蔡茂寅等四人合著，行政程序法實用，第二十六頁至第二十九頁），本件對原告違反廢棄物清理法之情節，被告得選擇之行政手段有⑴處罰鍰二千元以上五千元以下；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。⑵、廢止其許可證或核備文件等二種，如依原告所述應依必要性原則選擇損害最小之方式為之，則被告機關僅能採取第一種罰鍰之處分並令其改善，且罰鍰應課處最低額度二千元。惟如前述，各行政手段所能達成目的之程度並不相同，廢止許可之手段較為強烈，然亦較僅處以罰鍰更能達到對不法行為之制裁與嚇阻效果，尤其本案原告已超量清運１５０噸之廢棄物進場，以限期改善為處分內容實無濟於事，不到新台幣一萬五千元之罰鍰亦難以反映原告之違法程度，被告選擇處分廢止原告之許可，並無違反比例原則。
㈢原告指稱之東大公司與光明公司，雖同有未依許可內容超量營運之情形，然其各
別發生的時間、違規之內容、程度尚有不同：單就超量營運乙項言，東大公司許可每日三公噸，以一個月三十天計約九十公噸，而其單月總量一百公噸超量約十公噸，平均每天超量０．３３公噸，為許可量之％；光明公司許可每日５０公噸（若以月計為１５００公噸），所查獲之單日超量營運之七個工作天共計超量
７１．８５６公噸，且實際跨越七月及八月二個月份，經查該公司七月份及八月份之各合計總量並未超過該月份許可總量（依據竹南鎮公所垃圾場營運紀錄查七月份計１０１４．６１公噸，八月份計１０３０．２公噸）；原告許可單月４５０公噸，單月總超量為１５０公噸，為許可營運量之33%。由以上數據得知，三家廠商單月超量則各為１０公噸、０公噸及１５０公噸，原告超量為東大之十五倍，對光明則為１５０比０！即就許可量平均計算，其超量％亦最高，單就三家業者言，原告違規情節較為重大，已據被告於答辯狀中詳述。被告審酌其中差異，再參照環保署八十九年三月二十九日環署廢字第○一六七七○號函示意旨（見原處分卷所附該函），依裁量權限分別予以處分，原告指摘被告違反平等原則乙節，容有誤會。
五、另原告請求車輛過戶及申請新公司之相關費用之損害賠償肆萬零捌佰伍拾元及利息部分，按原告僅係廢棄物清除許可文件為被告所廢止，雖無法繼續從事清除之業務，然其得將業務移轉於其他已獲得許可之合法業者，非必然要重新成立公司或將車輛設備辦理過戶予他人，其另申請成立新公司或將車輛出賣過戶予他人，可能有其他之考量，亦與被告廢止其廢棄物清除許可非有必然之因果關係，縱如原告所稱之損害，亦非因被告之廢止其廢棄物清除許可而發生該損害，況被告廢止原告之許可，係依法行使公權力而為之裁量行為，此部分之費用亦非可向被告請求。原告此部分之請求為無理由。
六、綜上所述，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告前開主張，均無可採，其訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中華民國九十年六月七日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十年六月七日
法院書記官蔡宗融