裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第531號判決
裁判日期：民國92年10月09日
裁判案由：水土保持法
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第五三一號
原告甲○○被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年三月十日農訴字第○九一○一七四三一五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未經核准，擅於臺中縣○○鎮○○段石壁坑小段四八七之一四、三二等地號私有山坡地內開挖整地、興建鋼骨鐵皮屋等，經臺中縣東勢鎮公所查報發現，並由被告於民國（以下同）九十一年八月三十日派員會同相關單位暨原告現場查證屬實，以其有違水土保持法規定，裁處新台幣（以下同）八萬元罰鍰，原告不服，向行政院農業委員會提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費由原告負擔。
三、兩造之陳述及爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查系爭山坡地係原告向土地所有權人承租，九十年七月間土地所有權人即向
行政院農業委員會水土保持局第二工程所申請整地、水土保持、施作擋土牆、連絡道、水泥路面及植栽補助，經主管單位勘察施做，而於九十年十一月完成上開施作工程在案。是被告及原決定書所認原告擅自開挖整地一節，自與事實不符，蓋系爭山坡地整地開挖施作各項設施，確經主管單位核准後依法施設並無違規，被告不查率爾認定，自有違誤之處甚明。
⒉再者，原告係於前開整地水土保持等項目施作完成後，方行施建育苗室，於
施建基座時，始獲悉須申請核准方可施作，原告於經通知後即行停工，並即備相關文件再向主管機關提出申請花卉育苗設施許可，申請過程輾轉冗長，耗日費時，孰料竟於申請期間獲接罰單，深感錯愕，其後原告之申請雖遭退件，然亦非因育苗室基座施建不符水土保持所致，純因不熟程序需補正文件而遭退件，其後經原告補正相關證件，亦已經主管機關核發許可在案，故原決定認定育苗室基座不符水土保持一節亦屬違誤，不足採摘。
⒊末者，原告原於梨山從事農業生產二十餘年，因九二一大地震震斷中部橫貫
公路，影響農產品之產銷，為生計所需，遂於九十年六月重回故里東勢，向土地所有權人承租系爭山坡地原擬作水果栽種，嗣為因應WTO之衝擊，經土地所有權人之同意，乃將果園之生產轉型為花卉育苗，並將原告畢生之積蓄及心血全盤投入，然因原告不熟悉法令程序，加上無適當管道可供咨詢，致遭罰款，而原告獲接罰單後，有如驚弓之鳥，非但立即停工積極申辦許可程序，並向有關單位申訴請願，然如前述，流程冗長費時，期間長達年餘，原告既無法從事生產，又無收入來源，眼見生活將陷入困頓，又接獲高額罰單，使原告需舉債繳付，無疑雪上加霜，殊令原告對於政府鼓勵農業轉型之美意，深感疑惑？且如前述，原告之施建並無礙水土保持，實因不明程序致有疏誤，今已經原告補正獲經主管機關核准，是原決定仍維持原處分，顯有訛誤。
⒋原告於九十一年四月二十日即向東勢鎮公所提請核發土地容許使用證明，東
勢鎮公所即於兩週內會同相關單位前來會勘，咸認所提申請案並無不妥之慮，隨即將本申請案轉台中縣政府，然台中縣政府收件後即無下文，豈料事隔五個月，於九十一年九月卻接縣政府來原告處聲稱：原告違法擅自興建鋼構鐵皮屋，必須接受八萬元罰鍰云云，令人疑或的是明明申請在先，同樣是縣政府同一單位在行政程序尚未走完之際，即逕自予以處罰，如縣政府之行政效率如東勢鎮公所任事積極，對人民所提申請案即時辦理，對原告之申請案早日審查完畢，於五個月內核發土地容許使用證明，被告是否還有理由對原告予與重罰？如被告於九十一年九月以前回覆不予核准，原告受罰亦無話可說，事實上原告自提出申請同時，即停止一切工程，至今尚未完工使用。政府因加入WTO導致農業經營困難，積極鼓勵農民作農業轉型邁向精緻農業生產高附加價值之農產品，原告基於響應政府鼓勵，才有此舉動，特別感謝行政院農業委員會水土保持局對農民之照顧，原告承蒙水土保持局之輔導補助，才得以從事土地開發整治再利用，政府喊口號拚經濟，然而被告如此行政效率對農民相應不理，不知被告誠意何在如何叫人民信服，更遑論要人民配合政府拚經濟，因此原傲告主張被告應負行政怠忽之責，對原告所處八萬元罰鍰應予撤銷，並應負擔訴訟費用。
㈡被告答辯之理由：
⒈原告於臺中縣○○鎮○○段石壁坑小段四八七之一四、三二地號山坡地保育
區農牧用地內，未先擬具水土保持計畫申請核定，即擅自開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋等情事，係依臺中縣東勢鎮公所九十一年七月十八日東鎮農字第0910013837號函違規使用查報表及現場照片影本、經被告九十一年八月三十日會同相關單位查證違規行為屬實（有勘查紀錄表及現況相片），被告始據案內相關資料於九十一年十月八日以府農水字第091277799號違反水土保持法案件處分書，依違反水土保持法第十三條第一項暨第二十三條第二項規定處以罰鍰八萬元，並限期九十一年十二月十日前改正。
⒉關於原告訴稱：「山坡地開挖整地施作各項設施，確經主管單位核准後依法
施設並無違規，被告不察率爾認定，自有違誤之處甚明。」乙節，被告會同原告九十一年八月三十日現場勘查，並於勘查紀錄表載明：「行政院農業委員會水土保持局第二工程所於該土地標示內同意處理實施農地水土保持之水土保持附屬設施範圍。」（見行政院農業委員會水土保持局第二工程所勘查結果通知書五式），惟其內並無「鋼構鐵皮屋建築物（花卉育苗作業室）」之水土保持附屬設施（勘查紀錄表內查證事實項載可稽），原告違規事實為：「未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定擅自『開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋』事證明確」（處分書違規事實項載可稽）。
⒊原告再稱：「於前開整地水土保持等項目施作完成後，方行施建育苗室，於
施建基地時：：：經通知後即行停工，並即備相關文件向主管機關申請：：：：亦已經主管機關合法許可在案，故原決定育苗基座不符水土保持一節亦屬違誤，不足採摘。」乙節，原告坦承於該土地內「開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋（花卉育苗作業室）」，被告九十一年八月三十日會同相關單位現場查證「開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋面積約三00平方公尺」在案（現場照片一式四份可稽），依水土保持法第八條第一項第五款規定，於山坡地內開挖整地、興建房舍、經營或使用行為，水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，惟原告未依水土保持法第十三條第一項規定擬具水土保持計畫書送請主管機關核定即擅自開發、使用，並有現場勘查紀錄，其違規事證，至臻明確，洵堪認定。
⒋原告「開挖整地於系爭土地上興建鐵皮屋作花卉育苗使用」，土地所有權人
羅鳳玲 （原告之妹）前雖向台中縣東勢鎮公所申請設置農業設施，惟業遭退件迄未獲准（台中縣東勢鎮公所函文），是原告未經申請擅自施作，自屬違規。原告續稱：「因應WTO之衝擊，將果園轉型為花卉育苗，不熟悉法令程序，無管道可供諮詢、流程費時，無法從事生產舉債繳付高額罰鍰，殊令原告對於政府鼓勵農業轉型之美意深感疑惑？」等辯語，原告所列情節與違規事實無直接關係，惟其前曾向台中縣東勢鎮公所提出申請農業設施，雖似無違法之意圖，惟確實有違法之事證行為，被告慮及原告並無前科、農業轉型維艱、體恤民情等情，酌情從輕行政裁量核處原告罰鍰新臺幣八萬元，責令限於九十一年十二月十日前改正，並副知目的事業主管機關給予行政上助力，提送改善計畫送請主管機關核定後據以實施申請補照，是被告所為之處分並無裁量瑕疵與不當。
⒌據上述所陳，原告提起本訴難謂其有理由，請判決駁回原告之訴。
理由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：：：五、於山坡地或森林區開發建築用地或設置公園、墳墓：：：堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定：：：。」、「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」分別為水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項及第三十三條第一項第二款所明定。
二、查本件原告未經申請核准，於臺中縣○○鎮○○段石壁坑小段四八七之一四、三二等地號私有山坡地內開挖整地、興建鋼骨鐵皮屋等，案經臺中縣東勢鎮公所查報發現，並由被告派員於九十一年八月三十日會同相關單位暨原告現場查證屬實，為兩造所不爭執，並有臺中縣東勢鎮公所九十一年七月十八日東鎮農字第０九一００一三八三七號函附違規使用山坡地查報表及照片影本二張、被告九十一年十月二十二日府農水字第０九一二八九九六八００號函附台中縣山坡地違規使用查報與取締案件勘查紀錄表暨現場違規照片四張等附於原處分卷可可稽，違規事實洵堪認定，被告依首揭規定處以罰鍰八萬元，並限於九十一年十二月十日前改正，原處分並無違誤。
三、原告起訴主張：系爭山坡地係原告向土地所有權人承租，九十年七月間土地所有權人即向行政院農業委員會水土保持局第二工程所申請整地、水土保持、施作擋土牆、連絡道、水泥路面及植栽補助，經主管單位勘察施作，而於九十年十一月完成上開施作工程在案，被告認原告擅自開挖整地，與事實不符，蓋系爭山坡地整地開挖施作各項設施，確經主管單位核准後依法施設並無違規，被告不查率爾認定，自有違誤之處。又原告係於前開整地水土保持等項目施作完成後，方行施建育苗室，於施建基座時，始獲悉須申請核准方可施作，原告於經通知後即行停工，並即備相關文件再向主管機關提出申請花卉育苗設施許可，因申請過程輾轉冗長，耗日費時，竟於申請期間獲接罰單，深感錯愕，原告之申請雖遭退件，然亦非因育苗室基座施建不符水土保持所致，純因不熟程序需補正文件而遭退件，其後經原告補正相關證件，亦已經主管機關核發許可在案，被告認定育苗室基座不符水土保持一節亦屬違誤，而原告獲接罰單後，有如驚弓之鳥，非但立即停工積極申辦許可程序，並向有關單位申訴請願，然因流程冗長費時，期間長達年餘，原告既無法從事生產，又無收入來源，眼見生活將陷入困頓，又接獲高額罰單，使原告需舉債繳付，無疑雪上加霜，原告之施建並無礙水土保持，實因不明程序致有疏誤，今已經原告補正獲經主管機關核准，是原決定仍維持原處分，顯有違誤云云，然查：
㈠被告會同原告九十一年八月三十日現場勘查，已於勘查紀錄表載明：「本縣○○
鎮○○○○段四八七之一四、三二地號等二筆土地有關開挖整地面積約六、０００平方公尺內設噴植、種灌木、喬木並興建鋼構鐵皮屋約三００平方公尺、開闢作業道、園內道、連絡道約一、一００公尺道路鋪設水泥路面約七００平方公尺、設置混凝土擋土牆約五００公尺等情事（作業道、連絡道、園內道、水泥路面、混凝土擋土牆為行政院農業委員會第二工程所實施農地水土保持之水土保持附屬設施在案）。（九十一年八月三十日上午十一時會同相關單位現場確認）」、「行政院農業委員會水土保持局第二工程所於該土地標示內同意處理實施農地水土保持之水土保持附屬設施範圍。」（見原處分卷內附件四行政院農業委員會水土保持局第二工程所勘查結果通知書五式），其內並無「鋼構鐵皮屋建築物（花卉育苗作業室）」之水土保持附屬設施，因而認原告違規事實為：「未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定擅自『開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋』事證明確」（見原處分卷內台中縣政府違反水土保持法案件處分書違規事實項所載）。
㈡原告亦坦承於該土地內「開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋（花卉育苗作業室）」，
而被告九十一年八月三十日會同相關單位現場查證「開挖整地、興建鋼骨架鐵皮屋面積約三00平方公尺」（見上開勘查紀錄表及現場照片），而水土保持法第八條第一項第五款規定，於山坡地內開挖整地、興建房舍、經營或使用行為，水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，惟原告未依水土保持法第十三條第一項規定擬具水土保持計畫書送請主管機關核定即擅自開發、使用，其違規事證，足堪認定。
㈢而原告開挖整地於系爭土地上興建鐵皮屋作花卉育苗使用，雖土地所有權人羅鳳
玲（原告之妹）曾向台中縣東勢鎮公所申請設置農業設施，惟業遭退件未獲准許（見原處分卷內台中縣東勢鎮公所九十一年九月二日東鎮農字第０九一００一六八七四號函），是原告未經申請擅自施作，自屬違規。從而被告酌情裁處原告八萬元罰鍰之處分，自無違誤，原告上開主張，尚非可採。
四、綜上所述，原告主張均非可採，原處分以原告未經核准，擅於臺中縣○○鎮○○段石壁坑小段四八七之一四、三二等地號私有山坡地內開挖整地、興建鋼骨鐵皮屋等，經被告現場查證屬實，以其有違水土保持法規定，裁處罰鍰八萬元並依指並改正事項及規定期限完成改正，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴主張撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，不影響本件之判斷，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十月九日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌得上訴。
右正本證明與原本無異如不服本判決，應於收受本判決後二十日內以書狀敘述理由，經由本院向最高行政法院提起上訴。並應繳納送達用雙掛號郵票拾份（三十四元）。
中華民國九十二年十月九日
法院書記官林宜萱