裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第106號判決
裁判日期：民國97年08月20日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00106號原告台灣中油股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳妙泉 律師被告高雄市政府代表人乙○市長訴訟代理人丙○○上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年12月18日環署訴字第0960097294號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）廠區（不含P-37油槽區），前經被告以民國94年9月13日高市府環2字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」在案。嗣經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於96年1月23日15時30分許派員前往該廠查核，發現原告廠區內T-62油槽前方處進行土壤挖除作業，認原告違反土壤及地下水污染整治法（下稱土水法）第14條第2項及土壤及地下水污染管制區管制辦法（下稱管制辦法）第5條第1項規定，乃依土水法第35條第1項規定裁處原告新台幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於文到30日內完成改善。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告96年4月7日高市府環土處字第00-000-000000號執行違反土水法案件裁處書中，違反事實為「高雄煉油場未經被告核准，即於廠內T-62油槽前方處進行土壤挖除作業」，事實上高雄煉油廠於施工前95年12月11日曾正式行文被告報備，被告並於95年12月15日核准，經核准後高雄煉油廠才開始施工。
（二）按「依法行政原則」乃行政法上之首要原則，其具有2大構成要素，其一為「法律優先原則」，即要求行政行為受現行有效法律之拘束，且應遵循法律規定，正確適用，不得偏離。其二為「法律保留原則」，即要求行政行為需有法律之授權始能為之。經查，土水法、管制辦法均未明定污染行為人申請於土壤及地下水污染管制區從事土壤挖除、回填、運輸或地下水抽出等作業之期間，亦無規定原告申請作業報備資料上所載之預定作業期間，經被告同意備查後，即變成核定作業期間，且不可改變，故被告以原告作業期間逾申請資料之預定作業時間，即認定逾期後之作業屬未經核准之情形，顯然擴大解釋土水法及管制辦法，並未正確適用法律而有所偏離，亦有違法律保留原則。
（三）原告申請作業報備資料上有關作業時間（工期），明確記載為「預定作業時間」。被告審查時，就此並未告知原告有何不妥而需加以修正，即依原告上開所載內容核准通過，故就原告認知上而言，系爭工程之作業時間僅為「預定性質」，蓋工程施工期間，有時因天氣、地下物處理、營造工作人員調派、工作安排、現場工作配合等因素，而有所影響，因此工期宜有合理彈性空間，以資因應。且原告申請預定作業期間為「95年12月～96年1月間」，故被告於96年1月23日來廠查核，認定原告作業逾期，顯與原告申請內容不符。
（四）再查原告乃國營事業，一切營運皆須遵循法令及正規程序，而且需受國營會、經濟部及審計部監督查核，故工程進行之安全及效率，原告必須嚴格要求，若無特殊因素，絕不會故意拖延工期而影響績效。故訴願決定書所述，申請資料上作業期間如為預定，則原告將得自行任意展延作業期間而不受管制，純屬訴願決定機關主觀臆測，且無事實根據之說法，應不足採。又被告在查核時，亦未告知原告需再申報一事，而給與原告補正機會，致原告程序利益上受損。是被告逕為裁罰之行為，有違信賴保護原則，亦不符誠實信用原則等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）前經被告於94年9月13日以高市府環2字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」（場址地號：高雄市○○區○○段月眉小段733、734、736～780、736-1、．
．．791～861、．．．後勁段後勁小段．．．等共147筆地號。）有案，公告從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。上述清理或污染防治計畫書得合併於污染控制或整治計畫中提出。然原告未經主管機關核准，擅自於前揭事實欄所述地點進行土壤挖除作業，經被告環保局於96年1月23日派員前往查核屬實，乃據以裁處20萬元罰鍰，並限期於文到30日內完成改善等情，有稽查採證照片2張、土壤及地下水污染稽查紀錄及裁處書等影本附卷可稽。
（二）原告所屬高雄煉油廠檢具計畫書內敘明，係從事第6蒸餾工場T61-65油槽區增設SUMP工作，且預定作業時間為30日曆天，被告據以核准，並於函文內要求原告所屬高雄煉油廠確實依據所提報之作業方式、期限（自接獲本函後次日至96年1月17日止）辦理。然被告環保局於96年1月23日派員查核，發現原告於前揭事實欄所述地點進行土壤挖除作業，已逾核准之作業期限；且果如原告所稱係受其他因素牽連，致工期延宕，原告亦應再檢具清理或污染防治計畫書，報被告核准後再行辦理，始為正辦，非謂法無明文即無工期之限制，是原告所訴，容有誤解等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告96年1月23日在廠區內T-62油槽前方處進行土壤挖除作業，是否違反土水法第14條第2項及上開管制辦法第5條第1項規定，而應依土水法第35第1項規定加以裁處？茲析論如下：
（一）按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍變更時，亦同。前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。」「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。」分別為土水法第11條第1項、第2項、第14條第1項、第2項及第35條第1項所明定。次按「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」亦為管制辦法第5條第1項所規定。按上開管制辦法係依土水法第14條第2項規定之授權所訂定，其目的係依居民健康及生活環境需要，而為管制土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動之細節性及技術性事項，核與土水法授權意旨相符，爰予援用。
（二）次依被告94年9月13日高市府環2字第0940044949號公告所載：「．．．公告事項：．．．五、管制事項：．．．（二）從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。上述清理或污染防治計畫書得合併於污染控制或整治計畫中提出．．．。」再依上開管制辦法第5條第1項及土水法第35條第1項規定可知，於污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，若有違反，即應受罰。
（三）本件原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區），前經被告以94年9月13日高市府環2字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署於94年9月20日以環署土字第0940073053號函同意備查在案。嗣經被告環保局於96年1月23日15時30分許派員前往該廠查核，發現原告於廠區內T-62油槽前方處進行土壤挖除作業，認原告違反土水法第14條第2項及上開管制辦法第5條第1項規定，乃依土水法第35條第1項規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於文到30日內完成改善等情，有被告前揭公告、96年4月18日高市府環2字第0960020024號函暨96年4月17日高市府環土處字第00-000-00000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書附原處分卷可稽，並有本院97年度訴字第37號判決可資參照（內有行政院環境保護署94年9月20日以環署土字第0940073053號同意備查函），應堪認定。
（四）查原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）既經被告上開公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署同意備查在案，且被告上開公告之管制事項亦載明：「從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」則原告如欲在系爭地點進行土壤挖除作業，即應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，已如前述。然查，原告雖於95年12月11日以高環改字第0950003621號函檢具「高廠工廠區土壤及地下水污染管制區從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出作業報備資料」，並載明於系爭地點預估進行數量86立方公尺之土壤挖除、回填，除回填31平方公尺外，其餘廢土將送回高廠土壤復育場處理之行為，並預定作業期間，為30日曆天（95年12月～96年1月間）等事項，報請主管機關即被告核准工程作業。被告旋以95年12月15日高市府環2字第0950063474號函核准原告所報備於廠內地下水污染管制區所進行之工作，即在說明三載明：「上述案件作業地點均屬地下水污染管制區，其土壤挖除、回填、暫存、處理等作業，請確實依據所提報之作業方式執行；惟執行作業期限起算日則自接獲本函後次日起．．．。」原告並於95年12月18日接獲被告高市府環2字第0950063474號函等情，有兩造前揭函文及原告所屬高雄煉油廠收文摘由箋附原處分卷及本院卷可稽。準此，被告核准原告為土壤挖除、回填、暫存、處理等行為，其核准施工期間應自原告95年12月18日接獲上開函文之翌日（即95年12月19日）起算30日曆天，而於96年1月17日（星期三）到期。易言之，被告該項核准於96年1月17日即因期限屆滿而失效，其嗣後即無核准原告於系爭地點繼續施工之效力，原告於該期限屆滿前，如有他故需延長工期時，自應於96年1月17日前即預向被告再行申請，並經被告核准後，始得續行前揭土壤挖除行為，否則，即屬未經報請主管機關核准，而從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，已甚明確。是被告環保局於上開期限屆滿後之96年1月23日15時30分許派員至系爭地點查核，發現原告於96年1月17日至96年1月23日之間仍有在上述地點進行土壤挖除工作（本院97年8月6日言詞辯論筆錄第3頁參照），則被告認原告違反土水法第14條第2項及上開管制辦法第5條第1項規定，乃依土水法第35條第1項規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於文到後30日內改善完成，揆諸前揭說明，依法並無不合。
（五）至於原告主張依土水法及相關管制辦法均未明定污染行為人申請於土壤及地下水污染管制區從事土壤挖除、回填、運輸或地下水抽出等作業之期間，而原告向被告所申請之前揭作業報備資料，明確記載為預定之作業期間，亦即僅為預定性質，工期宜有合理彈性空間，被告逕自認定原告作業逾期，顯與原告申請內容不符云云。惟按前揭管制辦法第5條第1項規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」之文義可知，主管機關就行為人所檢具之計畫書必為全面之審查，除有附具條件或為不同意見之表示外，主管機關依計畫書之內容為核准後，即向外對行為人發生規制效力，並依其核准之內容供主管機關事後監督之用。是以，被告既依原告申請計畫書內容，依實際需要審查原告所提出之前揭從事土壤挖除等計畫，並有條件核准其申請案，以符合原告實際作業之需求，則原告所預定之作業期間30日曆天，經被告核准後，即生規制之效力，且其施工期間亦已限定在95年12月18日至96年1月17日，原告如需延長工期，應於該期間屆滿前再向被告申請核准，否則，即屬違反上開管制辦法第5條第1項之規定，已如前述。是原告此項主張，顯有誤解，核不足採。
五、綜上所述，原告主張均非可採，被告以原告違反土水法第14條第2項所定之前揭管制辦法第5條第1項規定，依土水法第35條第1項規定處分罰鍰20萬元，並限期於文到後30日內改善完成，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月20日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年8月20日
書記官宋鑠瑾