裁判字號：最高行政法院109年上字第472號判決
裁判日期：民國110年07月30日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決109年度上字第472號上訴人 王真諦 訴訟代理人 劉禹劭 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月31日臺北高等行政法院108年度訴字第1015號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人代表人由 黃景茂 變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00巷00號10樓之2建築物(下稱系爭建物)，領有96使字第0538號使用執照，系爭建物坐落之同區○○段94-6地號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」(下稱83年計畫案)都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」(下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年計畫案)都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處(下稱臺北稅捐處)核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月23日北市都築字第10734464200號函(下稱107年5月23日函)通知系爭建物涉違規作住宅使用，請上訴人確保建築物合法使用，以免受罰；惟被上訴人復查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故於107年8月3日發函通知定期辦理系爭建物現場勘查，然屆期未獲上訴人配合致無法進入；被上訴人又於107年9月7日發函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，亦未獲回應。被上訴人審認上訴人未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依110年5月26日修正公布前(即行為時)都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」(下稱裁處作業原則)等規定，以107年12月5日北市都築字第10760623391號裁處書(下稱原處分)處上訴人新臺幣(下同)6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院108年度訴字第1015號判決(下稱原判決)駁回。上訴人遂提起上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)系爭建物位於都市計畫商業區，依83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人於原審審理中，自陳系爭建物係作為住宅使用；而被上訴人曾以107年5月23日函通知系爭建物涉違規作住宅使用，請上訴人確保建築物合法使用；又於107年8月3日發函通知將派員至系爭建物現場勘查，屆期未獲上訴人配合致無法進入；被上訴人復於同年9月7日發函通知上訴人檢附具體事證並陳述意見，惟上訴人未回應處理。是以，即使上訴人購買系爭建物時不知無法供住宅使用情形，然被上訴人自107年起多次函知相關法律規定命其改善，上訴人身為所有權人迄未改善，自足認有違章之主觀責任要件。則被上訴人以系爭建物主要建物面積為24.10平方公尺，屬面積未達50平方公尺之級距一，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，依行為時都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處上訴人法定最低額6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法乃屬有據。
(二)依行為時都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法之直轄市主管機關，上訴人並未提出臺北市政府或被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用之任何證據，自無值得保護之信賴行為可言。至於上訴人所持系爭建物、土地之登記謄本、權狀證明書或使用執照上，均未特別註記系爭建物不得供住宅使用之資訊，或臺北稅捐處於系爭建物供住家使用之房屋稅籍認定，或戶政機關准予遷入戶籍登記等，均不足以發生肯認系爭建物得合於都市計畫法供作住宅使用的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。另建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，則非公權力行為，尤其不屬於信賴基礎。因此，上訴人在取得系爭建物所有權之前，縱因交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況且，都市計畫管制內容乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，即可取得都市計畫之使用管制內容，是以，上訴人主張系爭建物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。被上訴人以原處分裁罰上訴人，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。
(三)系爭建物係於97年1月23日完成所有權第一次登記，自始即應受到該建物所坐落土地使用分區不得供住宅使用之限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布之裁處作業原則，係基於主管機關職權訂定之裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用。從而，被上訴人依據裁處時未修正之都市計畫法相關規定與裁處作業原則作成原處分，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。另臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告(下稱104年4月29日公告)，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與法律不溯及既往原則無關。況上訴人所主張原處分之法令依據，乃指臺北市政府105年計畫案及106年10月5日發布之裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日公告，均係上訴人購買系爭建物前即存在之法規範，故上訴人主張原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則等語，洵屬誤解，自不足採。
(四)依原處分作成前之行政程序歷程可知，被上訴人已一再給予上訴人改正、陳述意見之機會，更已盡調查之能事及保障上訴人之合法權益；加上原處分已詳細記載上訴人違規事實、裁處之理由與法令依據及救濟期間之教示條款等，且被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下之範圍內，依裁處作業原則規定之級距一裁處上訴人罰鍰6萬元，足見原處分核未違反比例原則、有利不利事項一律注意原則、明確性原則。又依行政罰法第27條第2項規定，行政罰之裁處權時效期間，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人對系爭建物之違規使用狀態既仍存續中，其違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅等詞為其論據，判決駁回上訴人之訴。
五、本院按：
(一)地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時（即110年5月26日修正公布前)都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：
在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)(局)為縣(市)(局)政府。」(按：依現行地方制度法第3條規定之地方組織區劃層級，縣○○○區並無局之名稱，故為符現制，都市計畫法於110年5月26日修正公布刪除該法各條文有關以(局)為縣○○○區及其主管機關(局)政府之規定，其餘條文內容並未變更。)第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「(第1項)都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第2項)前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」。
(二)據此，直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，亦可基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權，對於都市計畫範圍內土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」(及其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」)第10條第1項規定劃定「商業區」，依同細則(自治條例)第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用外，必要時更可依該細則(自治條例)第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則(自治條例)第25條、第26條規定，臺北市政府如認土地有合理使用的必要時，亦得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地之使用，再予劃分不同程度之使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則(自治條例)」管理之。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令。臺北市轄區內建築物所有權人、使用人或管理人，自應按上開使用類別為使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
(三)依行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
(四)又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣(依建物面積分級距)、經限期命停止違規使用後是否遵期改正(分為3階段)等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另依地方制度法第18條第6款第1目及都市計畫法第4條規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項，係「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。臺北市政府亦已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(五)經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案所規定商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人多次以函文通知上訴人有關系爭建物涉違規作住宅使用，並告以系爭建物如實際已改作商業使用，請向臺北稅捐處辦理房屋使用情形變更，惟上訴人未辦理房屋使用情形變更，亦未提出系爭建物改作商業使用之具體事證供被上訴人審核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後，上訴人明知違章仍繼續使用，被上訴人因認上訴人違反商業區管制法令行為，依行為時都市計畫法第79條第1項規定及裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，並無不合，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。上訴意旨主張被上訴人未提出相關資料證明上訴人有違法使用系爭建物之行為，顯有未盡舉證責任之違誤云云，並無可採。
(六)臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定(即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」)，係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則(含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」)第10條第2項、第25條、第26條及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市○○○○○區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤云云，尚無足採。
(七)臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日將名稱修正為「臺北市○○○○○區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，尚不致因該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因該條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用上開臺北市政府依都市計畫法發布之命令(即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案)而來，並非臺北市○○○○○區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無適用同條第2款規定之餘地。本件更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨以：上訴人之違規態樣，應屬臺北市○○○○○區管制自治條例第93條第3項規定之範疇，臺北市○○○○○區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，原處分有違信賴保護原則及比例原則，原判決未為判斷，有判決不適用法規或適用不當之違背法令云云，尚無足採。又臺北市○○○○○區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市○○○○○區管制自治條例第21條之原來規定，固曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案明示系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用，此即表示該土地自始沒有列入可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本件為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市○○○○○區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨謂83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，77年7月18日及82年11月2日所修正公布之臺北市○○○○○區管制規則，長達多年均肯認商業區內亦得為住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
(八)上訴人將系爭建物違章充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引行為時都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、都市計畫法第79條等規定，皆係在其買受系爭建物後公布施行，不得溯及既往適用，且應調查105年計畫案所有文件資料，以釐清其管制有無違反法律保留原則云云，顯係忽視系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用之管制規定，於83年6月1日公告之83年計畫案早已存在，亦無視其違反分區使用之違章行為至被上訴人處分時仍在持續中，其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，亦無足取。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區(供一般商業使用)」(原處分卷㈠第69頁)，上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制；且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人亦以107年5月23日函(原處分卷㈡第1-3頁)對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，是最晚自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、比例原則、有利不利一體注意原則云云，均不足採。此外，臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，是臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項授權所訂定，就何等條件下之建築物變更用途，得以免辦理使用執照變更程序之規定，性質上屬於對建築管理之建築法令規範，與都市計畫法關於土地與其上空間(建築物)之使用管制無關；又系爭建物縱使符合上開管理辦法規定之條件，也僅是變更用途時，免經申請辦理使用執照變更之程序，自不能免除都市計畫對系爭建物不得供住宅使用之管制，上訴人仍難憑此主張受信賴保護或欠缺主觀責任。上訴意旨援引上揭各情，主張本件情節實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用，即無足採。
(九)綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年7月30日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官曹瑞卿法官林惠瑜法官高愈杰法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國110年7月30日
書記官高玉潔