裁判字號：最高行政法院107年判字第758號判決
裁判日期：民國107年12月28日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院判決
107年度判字第758號上訴人臺中市政府環境保護局（原審被告）代表人 白智榮 訴訟代理人 凃榆政 律師
吳莉鴦 律師上訴人臺中市政府建設局（原審參加人）代表人 黃玉霖 訴訟代理人 陳姿君 律師
葉張基 律師被上訴人 李蔚慈 （原審原告） 李冠總
李誠嘉 李政任 羅文福 朱 黃桂香 朱文正 張令譽 彭桂娘 張瓊文 張玲玲 賴俊宏 李 陳秋景 李冠周 羅錦文 張玉釵 羅亦詠 林慧玲 李玉珠 廖峻慶 郭潮枝 朱文華 朱文鈔 黃富貴 共同訴訟代理人 柯劭臻 律師被上訴人 羅柏棕
劉嘉彬 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國106年7月28日臺中高等行政法院105年度訴字第156號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件的經過：
㈠、上訴人臺中市政府建設局（下稱建設局）為開發「東勢-豐原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計畫）」（下稱系爭開發案或系爭道路工程），擬定環境影響說明書（下稱環說書）送請上訴人臺中市政府環境保護局（下稱環保局）審查，曾先後歷經上訴人環保局專案小組初審會議、臺中市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）民國103年3月21日、103年9月3日審議通過環境影響評估（下稱環評）審查、上訴人環保局103年4月9日、103年9月12日公告環評審查結論，臺中市政府針對不服上訴人環保局103年4月9日、103年9月12日公告之訴願事件，先後為「訴願不受理」、「上訴人環保局103年9月12日公告撤銷、其餘訴願不受理」之決定。
㈡、嗣上訴人環保局分別於104年3月13日、104年8月6日、104年8月25日召開環評審查會第33、35、36次會議，認為104年8月25日第36次環評審查會議之審查結論，係決議通過環評審查，乃以104年8月26日中市環綜字第10400913031號公告（下稱104年8月26日公告或原處分）環說書之審查結論：「公告事項：本案通過環評審查，開發單位應依環說書及下列審查結論辦理：本案經綜合考量……無須進入第2階段環評……。石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第1階段環評審查通過。國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評。本案通過環評審查，開發單位應依環說書所載內容及審查結論，切實執行。」社團法人台灣護樹協會（下稱護樹協會）等151人、 趙美蘭 等2人及李冠總等13人不服104年8月26日公告，分別提起訴願，經臺中市政府合併審議，於105年3月4日（案號0000000、0000000）為「關於訴願人 羅吉熾 等70人訴願駁回；其餘訴願人社團法人台灣護樹協會等96人訴願不受理」之決定。
㈢、上開訴願人中，護樹協會、財團法人主婦聯盟環境保護基金會臺中分事務所（下稱主婦聯盟）與本件被上訴人26人，計28人（於訴願程序，除護樹協會、主婦聯盟，以及被上訴人26人中之李蔚慈、 朱黃桂香 、張令譽、 李陳秋景 、李冠周、朱文正、朱文華、朱文鈔、黃富貴、劉嘉彬「下稱李蔚慈等10人」，合計12人經認為不是住居位於系爭線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之居民，而非法律上利害關係人外，其餘李冠總、李誠嘉、李政任、羅文福、彭桂娘、張瓊文、張玲玲、賴俊宏、羅錦文、張玉釵、羅亦詠、林慧玲、李玉珠、廖峻慶、郭潮枝、羅柏棕「下稱李冠總等16人」均經認為是500公尺範圍內之居民而為法律上利害關係人，見訴願決定卷2-1第372-374頁附件5名冊、第376頁附件4名冊）不服，提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第156號判決（下稱原判決）駁回護樹協會、主婦聯盟之訴、撤銷訴願決定及原處分後，上訴人環保局、建設局均不服，分別提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
㈠、本件被上訴人均設籍於第1、2標路線方案隧道口半徑10公里範圍內之當地居民，應認有利害關係，具當事人適格。又104年8月25日第36次環評審查會議紀錄，環評委員之意見，均無全案通過環評之記載，反而有「第1、2標不開發、第3、4、5標可開發；隧道段第1、2標剔除或提替代方案，分案送審；全案進入第2階段環評；第1、2標進行第2階段環評之附條件通過環評；第1、2標再補正或另提替代方案」等不同意見，該會議紀錄並無全案通過環評（開發單位另承諾隧道段進行第2階段環評）之記載。104年8月25日當天，未聽聞開發單位說明第1-5標之位置與內容，亦未聽聞開發單位報告第1、2標路線進行第2階段環評之承諾，而全案通過與有條件通過，是2種行政處分，當天19名環評委員勾選審查結論，7票有條件通過、6票通過、5票進行第2階段及1票不應開發，充其量係以隧道段進行第2階段環評之有條件通過環評，而扣除當然委員及機關代表5人迴避後，尚有14位專家學者委員出席，已過全數21人半數，表決結果「7票有條件通過、5票進第2階段及1票不應開發」，7票未過14人之半數，故本件應未通過環評。而當日之7點環評結論，未經討論，主席 吳東燿 逕行宣讀，依該結論公告之原處分，應屬違法。
㈡、系爭環評審查結論，所附條件涉及「環境有重大影響之虞」事項，有假附條件通過之名，行全案規避第2階段環評之違法：
⑴、審查結論認為對環境有重大影響之虞，即應繼續進行第2階
段環評。系爭開發案通過自來水水質水量保護區、保育類野生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區位，應全案進行第2階段環評，不容因第1、2標路線隧道方案在地居民抗爭較大，而切割此一部分由開發單位承諾進行第2階段環評，容認位於相同地質敏感等區位的第3、4、5標路線方案第1階段環評審查通過。上訴人環保局對環說書之審查結論，既認定第1、2標路線方案除隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2階段環評，該路線即有「對環境有重大影響之虞」，以該路線進行第2階段環評為條件，作成通過環評審查之結論，免除全案繼續進行第2階段環評之責，自非適法。
⑵、環說書（定稿本）、地質安全評估報告書，均未有第1-5標
之記載與標示，復未見提出據以切割第1-5標之法律上依據及地籍圖謄本供委員審查，此項切割第1-5標方案，已超出環評書類應予實質審查範圍，原處分驟然通過亦屬違法等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：
㈠、上訴人即原審被告環保局部分：
⑴、本案環評審查結論是系爭道路工程開發案全案通過第1階段
環評，且全案無須進入第2階段環評，並無切割將第1、2標路線部分，由上訴人建設局承諾進行第2階段環評之情事。該部分之承諾，係因石岡地區有民眾對第1、2標路線方案仍有環境不利影響之質疑，上訴人建設局為減輕民眾質疑、避免日後抗爭而為承諾，並非指示上訴人建設局就該路線方案進行第2階段環評，亦非以之附條件通過環評審查，性質上類似契約或協議，未違背環境保護目的，應為合法。
⑵、開發行為是否對環境有重大影響之虞，為法律構成要件是否
符合之判斷，係決定是否繼續進行第2階段環評之前提，而環評審查結論具專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，應採取較低度之審查密度，原則上尊重而承認其判斷餘地。本件環評審查經實質討論，上訴人環保局依環評審查會議結論公告審查結論，並無違誤。又系爭快速道路為一開發案，起於臺中市○○區○○道○號豐勢交流道終點），迄於臺中市東勢區（臺中市東勢大橋北端即台3線及台8線交會處附近），因工程經費有限，為兼顧施工品質，分成5個標案辦理招標及興建，不因此割裂為數開發案，整體內容與開發計畫完全相同，環評審查委員亦分別就各標案提出意見，足見已就各標案進行實質審查後作成審查結論。
⑶、依臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程（下稱組織
規程），未規定最低票數限制，修正前之該規程並無機關代表委員應全數迴避出席會議及表決之規定，除 臧澎田 委員已自行迴避外，其他機關代表委員並無迴避出席會議及表決之必要。至勾選有條件通過環評之委員，提出之陳述內容，僅係促請上訴人建設局就環說書內容補正或補充意見，並非環評法施行細則第43條第2款之條件，只是個人意見，非屬行政處分之負擔，應認其真意實為通過本次環評審查，不是附條件通過，而審查勾選通過之委員6名，加前述7名委員，計13名委員表示同意通過，未違反環評法第5、6條規定等語資為抗辯，聲明求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
㈡、上訴人即原審參加人建設局部分：
⑴、被上訴人李蔚慈等10人之住居所不在開發行為沿線兩側各50
0公尺範圍內，不屬於受開發行為影響其生存環境之人，且未釋明生存環境顯受開發行為影響，非適格當事人，就本案亦無訴訟利益。又系爭環評審查，決議通過、無須進入第2階段環評之結論，核屬專業性判斷，委員會之決議有判斷餘地，其判斷除恣意濫用及其他違法情事外，應採取較低度之審查密度，法院對此專業判斷之審查，應予尊重。
⑵、系爭道路工程為整體開發案，分5標是為便利工程規劃及需
要，由於尚未發包，無法確認起迄範圍，僅可大概區分，等到設計階段，透過實際測量才會知道各標案的起迄範圍。依環評審查會議之結論，未認定本案符合環評法第8條對環境有重大影響之虞之情形，上訴人建設局提出各項工法，並未以之作為環境保護對策，取代對環境有重大影響之虞之法令許可要件之判斷。又104年8月25日第36次環評審查會議，應適用之迴避規定，指103年11月13日修訂之組織規程第9條規定，當時未規定環評審查委員會之當然委員、機關代表委員應全數迴避出席會議及表決，該等委員復無行政程序法第32、33條規定之應迴避事由等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
㈠、關於開發行為影響範圍之人民認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定，依環評作業準則第6條第1項，附件3說明書應記載事項及審查要件，開發行為可能影響範圍之各種相關計畫如附表5，而附表5記載之範圍為「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；附件5說明書初稿應檢送之圖件，其中地理位置圖，標示「開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等」，可知該等法令所為法律上評價判斷，係認距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。被上訴人均係住居在臺中市石岡區、豐原區、太平區之居民，距系爭開發行為範圍5公里內，為上訴人環保局於原審審理時所不爭執，屬開發行為之當地居民，均為法律上利害關係人。
㈡、依環評法第5、8條規定，開發行為對環境有不良影響之虞時，應實施環評，如對環境有重大影響之虞時，應進行第2階段環評。依原處分公告事項所載，本案全部通過第1階段環評，無繼續進行第2階段環評之餘地，惟開發單位即上訴人建設局第36次環評審查會議承諾就第1、2標路線方案進行第2階段環評，經會議同意納入決議，原處分公告事項載明該承諾意旨，上訴人建設局並分別舉行3場第2階段環評說明會，與上訴人環保局所稱全案通過環評審查，顯有矛盾。又該承諾部分已成為原處分內容之一部分，對外難謂不直接發生行政處分效果，不僅創設或確認行政主體與相對人間權利義務關係，外部關係亦產生一定法律效果，對上訴人環保局以外之關係人、其他機關或法院，有一定拘束力，並受到尊重，性質上非僅類似契約或協議而已。又通過第1階段環評與進入第2階段環評，彼此互斥，不能同時併存。從而，包括被上訴人之利害關係人，就104年8月26日公告，公告事項所載，足以瞭解本件對環境無重大影響之虞，本案全部通過第1階段環評，不必繼續進行第2階段環評；但就公告事項所載第1、2標路線方案，依開發單位承諾進行第2階段環評，亦足以瞭解該路線對環境有重大影響之虞，必須繼續進行第2階段環評。如此內容、法律效果矛盾之原處分，已無法使含本件被上訴人之利害關係人，瞭解本件環評審查結論是否對環境有無重大影響之虞，是否已全部通過第1階段環評，應否繼續進行第2階段環評，顯有內容不明確之情形，致無法瞭解原處分主旨所由之原因事實及其依據之法令，並判斷處分合法與否，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會、預見上訴人環保局及相關行政機關將採取何種行政作為，據此選擇遵守或不服之因應措施，已違反行政行為明確性原則而有重大瑕疵。
㈢、依103年11月13日修正公布組織規程第9條規定，上訴人建設局為本件開發單位，該機關副局長臧澎田為環評委員，已依該規定自行迴避，至當然委員及機關代表委員應全數迴避，係105年3月22日修正後之規定，該次會議當然委員即主席吳東燿、機關代表 莊世煌 、 蔡勇勝 、 黃士哲 、 紀英村 未予迴避，並無不合。
㈣、104年8月25日第36次環評審查會議，經委員簽具之審查結論，通過環評審查計6票、有條件通過環評審查計7票、應進行第2階段環評計5票、認定不應開發計1票，依組織規程第8條第1項「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之」之規定，顯然該次決議通過環評審查，未有出席委員過半數之同意，有決議違法情事，原處分自屬違法。又觀之勾選有條件通過環評審查之7票，委員之審查意見或僅同意通過第3、4、5標路線，第1、2標路線應進入第2階段環評或提出補正或替代方案；或對斷層帶興建隧道及是否影響水質、供水仍有疑慮而要求討論，均未有「無條件通過環評審查」之意，上訴人環保局稱該7票真意係通過環評審查，核無足採等為論據。
五、上訴意旨以：
㈠、上訴人環保局部分：
⑴、104年8月26日公告事項，是104年8月25日第36次環評審查
會議，決議同意依上訴人建設局之單純意思表示，單方承諾研議可行方案，並將系爭道路工程第1、2標路線比照第2階段環評程序辦理，屬同一行政主體下，不同行政機關間內部行為，未影響開發許可有效性、未對外直接發生法律效果，性質非行政處分。原判決以該部分屬原處分公告內容之一部分，認定屬行政處分，未實質判斷是否具備行政處分之法定要件，悖於行政程序法第92條第1項規定，顯違背法令。縱認承諾部分屬行政處分，依原處分文義，已載明無須進入第2階段環評，基於上訴人建設局承諾，第1、2標路線比照第2階段環評程序辦理，並非環評審查結論認為對環境有重大影響之虞，亦未違反行政明確性原則，原判決有適用環評法第8條不當之違法。另上訴人環保局於原審提出之重要攻防方法，即環評委員填寫之條件，係加註個人意見，非行政處分負擔，原判決未詳加審酌、未說明不採理由，漏未審酌上訴人建設局提出之回覆意見表，亦有判決不備理由之違法。又個別環評委員真意，倘難以依書面審查意見內容認定，得訊問個別委員以確認真意，原審未職權調查，亦違反行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，有判決不適用法規之違背法令。
⑵、系爭道路工程為線型開發，被上訴人當中李陳秋景、李冠周
、朱文華、朱文鈔等人之住居位置並非位在系爭開發案所經路線直線距離500公尺以內，亦不在環評作業準則第6條第1項附件3附表5所示範圍內。且該4人並未釋明雖未居住於法令所設定可能發生影響區域內，但因具體特殊情況顯然受系爭開發案影響之情狀，難認其法律上利益因系爭開發案而受損害，其所提本件撤銷訴訟，未具當事人適格，原審未查，即有違法。又行政處分是否明確，宜由「相對人是否知其所以然並據而主張權益」、「處分機關是否善盡說理義務」等標準觀察，若為公告形式，則由公告內容加以判斷。本件原處分公告之審查結論，已載明經綜合考量、專業判斷，認定無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環評及審查結論之綜合評述，並要求上訴人建設局應辦理事項，已善盡說理義務，核未違反明確性原則，亦無未具體說明相關法令依據。且上訴人建設局於第36次環評審查會議討論後，補充說明納入定稿，經相關委員確認，無內容不明確之情事。至公告事項是開發單位自行提出之承諸，不是委員之決議事項，不影響本件環評審查結論係全案通過第1階段環評。
㈡、上訴人建設局部分：
⑴、依環評審查會主席投票前之說明，選單上「有條件通過環評
」選項，是指全案通過之意，只是開發單位承諾就第1、2標路線方案進行第2階段環評，不是審查結論以之附條件，故勾選有條件通過環評，指全案通過並同意開發單位之前開承諾，原審認為勾選有條件通過環評之7票，非屬全案通過票數，故通過環評未有出席委員過半數同意，顯與事實不符，有判決不依憑證據之違背法令。又公告事項之承諾，是上訴人建設局為減輕民眾質疑，避免抗爭，並非審查結論之指示，也不是以之附條件，原審認定此部分亦屬行政處分，與事實不符，判決不依憑證據且違背論理及經驗法則。
⑵、被上訴人李蔚慈等10人，均非距離系爭道路500公尺內之居
民，非本案之當地居民，不得提起本件行政訴訟，原判決無視「線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之認定標準，認定其等具當事人適格，有適用法令之違誤。另就本案不是原判決所稱應進行第2階段環評之情形，原判決就此亦涵攝錯誤，誤解原處分違反行政程序法第5條規定，有判決適用法規錯誤之違背法令。
⑶、上訴人建設局於環評大會時提出之簡報，載明系爭道路工程
區分為5標，並說明分標理由，只是為處理採購程序所為工程區段標之劃分。本件環評審查會確實進行實質審議，未以上訴人建設局「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之虞」之法令許可要件之判斷，全案並非附條件通過環評，亦未割裂完整之開發案。又原判決將個別委員意見與主管機關審查結論之概念互相混淆，依環評法第7條第3項、第8條規定，只有2種審查結論，上訴人環保局將須進行及不須進行第2階段環評之票數加以區分，計算不須進行之票數計13票，原判決卻認定僅6票而未達出席委員過半數，錯誤適用環評法第7條第3項、第8條及環評法施行細則第43條規定。
六、本院按：
㈠、關於訴訟權能問題：
⑴、按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程
序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，此本院75年判字第362號判例意旨可參。而所謂法律上利害關係之判斷，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，亦即法律規範保障目的的探求，應就具體個案而定，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；惟如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律的整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知也有保障特定人的意旨時，亦應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人主張其受侵害，若可藉由新保護規範理論判斷其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，應得透過行政訴訟請求救濟。
⑵、我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行
為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環評程序及具各項專業委員予以把關（環評法第3、6、7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環說書，由專業委員為環評審查；且環評之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環說書未經完成審查或說明書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效，俾發揮環評制度功能（環評法第14條第1項參照），防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環評之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸前述保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響之人民之目的，其等當然具有法律上利害關係，得對該環評審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。
⑶、而關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定
可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應依說明書應記載事項及審查要件（附件3）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件4）及說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件5）規定辦理。」其附件3說明書應記載事項及審查要件中，應記載事項欄「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，其審查要件為：「㈠開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表5」，而附表5開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）之範圍欄記載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；另附件5說明書、評估書初稿應檢送之圖件「地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民，具提起撤銷訴訟之原告適格。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非不得就開發行為之環評結論提起行政救濟，惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。
㈡、關於系爭環評之審查問題：
⑴、由環評法第5條第1項、第6、7、8條、行為時環評法施行細
則第6、19條規定可知，第1階段環評係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評程序。而關於第1階段環評之審查，係採合議制方式，依環評法第3條第1項、第2項即規定，各級主管機關為審查環評報告有關事項，應設環評審查委員會。前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予尊重，承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量；6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。
⑵、再者，環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影
響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第2階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」依法條文義已說明環評審查時，所決議環評審查結論之可能的數個選項，而結論的內容則應該綜合評述。至於是不是必須繼續進行第2階段環評，依環評法第8條規定，雖然以開發行為是否對環境有重大影響之虞為判斷基準，然而這只是可能的環評審查結論之一，不能以此認為對於第1階段環評的審查，結論只會是通過或必須進行第2階段環評二種。此外，環評既然是就開發行為對環境可能影響的程度及範圍之綜合調查、預測、分析及評定，其結論也是綜合的評述，如將開發行為切割，實質去分別適用不同的結論，已然違反環評的本質及環評法之立法目的，附此說明。
㈢、關於被上訴人李冠總等16人部分：
⑴、本件被上訴人李冠總等16人，均住居於系爭線型開發行為沿
線兩側各500公尺範圍內，為原審確定之事實，復為上訴人所不爭，核屬距開發行為5公里範圍內之受開發行為影響地區之居民，依前揭規定及說明，為法律上之利害關係人而均具得提起撤銷訴訟之原告適格。
⑵、又組織規程係依環評法第3條第4項授權訂定，該規程第8條
規定：「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得委託他人代理。」查104年8月25日第36次環評審查會議，出席委員計20人，其中委員即上訴人建設局副局長臧澎田迴避，供簽具之審查結論，有通過環評審查、有條件通過環評審查、應進行第2階段環評、認定不應開發及其他，而19名出席委員就審查結論之表決結果，客觀上為通過環評審查計6票、有條件通過環評審查計7票、應進行第2階段環評計5票、認定不應開發計1票等情，乃原審確定之事實，為兩造所不爭，復核與證據法則無違。則這次的審查委員會議，雖然是全體委員過半數出席而得以開會，然上開經表決的4種審查結論，都沒有達到組織規程第8條所規定之出席委員過半數同意。因此，上訴人環保局認為本件的環評審查，經該次環評審查會議決議全案通過第1階段環評，不須進行第2階段環評，顯有錯誤，其併將上訴人建設局所為就系爭道路工程中第1、2標路線方案進行第2階段環評之承諾列入審查結論，依上開規定及說明，所為之原處分，已然違法。是以，針對被上訴人李冠總等16人部分，原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤。至會議表決時，因表決意見超過2種以上，導致各意見難以過半數的問題，並不能影響本件決議未有出席委員過半數同意之事實，也不容許於表決後，再以探求真意為由，改變各委員於投票表決時所勾選之意見。上訴人主張選單上之「有條件通過環評」選項，是指全案通過之意，此投票表決之7票加上選單上勾選「通過環評審查」之6票，合計13票，已達出席委員過半數同意乙節，容有誤解，自不可採。
㈣、關於被上訴人李蔚慈等10人部分：
⑴、被上訴人李蔚慈等10人是否為受開發行為影響地區之居民，
原判決以上訴人環保局於原審審理時不爭執、有其等戶籍謄本在卷為據，認定其等之住居均距開發行為5公里範圍內，為受開發行為影響地區之居民等情，雖因依原審判決當時之全卷資料，其實僅有被上訴人李蔚慈等10人中之朱黃桂香、朱文正2人之戶籍謄本（見訴願決定卷2-2第168頁），另原審106年1月12日準備程序筆錄，係記載到庭李蔚慈之戶籍設於臺中市○○區○○路（見原審卷第314頁），而上訴人建設局自始即爭執該10人並非法律上利害關係人，不具原告適格（見原審卷第126頁），致此部分有未依職權調查及判決理由不備之違誤。
⑵、然而，行政訴訟上訴之目的，除為保護人民公法上之正當權
益外，主要在於法秩序之維護及法律見解之統一。又通常共同訴訟，乃指原告對訴訟標的各有單獨實施訴訟之權能，基於訴訟經濟及避免裁判歧異，經由原告或被告之請求而合併於一訴之謂。依行政訴訟法第38條規定，他造對於共同訴訟中一人之訴訟行為，其利害均不及於其他共同訴訟人，故行政法院在裁判時，對共同訴訟人得為不同之裁判結果。惟作為訴訟之程序標的，如屬同一，該程序標的經由行政法院以全部共同訴訟人之訴為有理由，而判決撤銷，被告機關不服提起上訴，並主張部分共同訴訟人非該程序標的之法律上利害關係人，當事人不適格，經上訴審法院審理結果，認被告機關之上開主張，因原審法院漏未調查，且無法自卷內相關資料得知被告機關之主張是否可採，然如被告機關其餘上訴理由並不足採，而維持下級審之見解時，縱部分共同訴訟人之當事人是否適格事證仍未臻明確，因該相同之程序標的已被撤銷確定，上訴人爭執部分共同訴訟人當事人不適格，因無法達成維護法秩序之上訴目的，應認無爭執此部分之利益。查本件上訴人與被上訴人李冠總等16人間之本件原處分是否違法之爭議，因原處分違法應予撤銷，已如前述，則上訴人就與被上訴人李蔚慈等10人間，訴請撤銷標的為同一原處分之上訴，已無法改變原處分經撤銷之事實，依上開說明，應認其上訴為無理由。
㈤、綜上，原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤。上訴論旨執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、結論，上訴人之上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年12月28日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官沈應南法官蕭惠芳法官高愈杰法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國107年12月28日
書記官莊子誼