裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1266號判決
裁判日期：民國103年12月17日
裁判案由：文化資產保存
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1266號103年12月3日辯論終結原告 普安堂 代表人 李鶯嬌 訴訟代理人 吳威廷 律師被告新北市政府代表人 朱立倫 （市長）住同上訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國103年6月19日文規字第1032019731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴及追加之訴均駁回。
原告之訴及追加之訴訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
㈠、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。……。」、「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。……」行政訴訟法第111條第1項至第3項、第113條第1項前段分別定有明文。準此，訴狀送達後，原告原則上不得將原訴變更或追加他訴。但於被告同意，被告無異議而為本案之言詞辯論，行政法院認為適當者，或有法定情形時，始例外許為訴之變更、追加。
㈡、原告於民國103年8月20日起訴時，原聲明：⒈撤銷訴願決定及被告103年1月2日北府文資字第1023397044號公告（下稱原處分）。⒉請求被告新北市政府103年1月2日所公告之普安堂歷史建築內容增加登錄合院磚造正身左右護法房、左右護龍及附屬建築群；另石砌步道涵蓋捐獻者紀念石碑為歷史建築的範圍。嗣於本院103年11月18日準備程序期日撤回撤銷原處分部分之訴（見本院卷第93頁）；復於本院10
3年12月3日言詞辯論期日將訴之聲明第2項後段「為歷史建築範圍」變更為保存程度較高之「作成合法古蹟之行政處分」，未經被告異議而為本案之言詞辯論，揆之上開規定，尚無不合，應予准許。
㈢、又原告於103年11月25日言詞辯論狀（見本院卷167頁），以其原起訴聲明請求撤銷原處分，乃意欲確認公告中所提「正身壁體」範圍，主張依行政訴訟法第111條第3項第4、5款，除上述第⒈⒉聲明外，另為「確認原處分中「正身壁體」範圍為合院正身壁體現存範圍之全部（即新北市政府稅捐稽徵處房屋稅籍編號Z00000000000號與Z00000000000號平面圖範圍）。」之聲明，核原告撤回就撤銷原處分部分之訴後，再為上開聲明，乃屬訴之追加，已經審判長於言詞辯論期日向原告訴訟代理人確認無誤（見本院卷第207頁），被告且表明不同意原告為此追加（見同上頁言詞辯論筆錄），其追加此部分確認之訴，有延滯訴訟進行之不當，復與聲明第
1、2項係就不在處分範圍建物，應作成古蹟處分之請求基礎，顯然不同，而原告對於請求事項之主觀表示錯誤，又非行政訴訟法第111條第3項第4款所指「依法」應提起確認訴訟，而誤為提起撤銷訴訟之情形，原告亦未指出此部分訴之追加有何同條項第5款之具體情事，是原告所為上開訴之追加，為不合法，自應駁回，先此敘明。
二、事實概要：訴外人 李長俊 於100年11月26日填具提報表，於同年月29日向被告提報將坐落新北市○○區○○路○○號「普安堂園區及悟源紀念步道」（下稱系爭提報案）為古蹟。原告經被告文化局通知，並以101年1月16日普字第1010101號函（下稱原告101年1月16日函）同意將該提報案中之建物列為古蹟。被告因於101年1月20日以北府文資字第1011095696號函復原告有關系爭提報案，自即日起進入古蹟指定之審查程序，為暫定古蹟。被告遂於101年2月17日辦理古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會（下稱審議委員會）專案小組現勘。再於101年3月30日召開101年度第1次審議委員會，14位委員有9位出席，決議：「建議登錄『土城普安堂』為歷史建築（俟取得土地所有人同意後再行公告）。」而以10
1年4月26日北府文資字第1011590466號函（下稱被告101年4月26日函），將會議紀錄函送原告及土地所有權人慈祐宮，並說明：「本案依審議委員會決議，於暫定古蹟期間（至101年7月19日期滿）請建物所有人土城普安堂與土地所有人新莊慈祐宮雙方自行協調，俟取得土地所有人同意後，再依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條規定辦理公告事宜，若雙方未能達成協議，俟暫定古蹟期間期滿，本案即不登錄歷史建築，並予結案。」嗣土地所有權人並未同意該登錄。惟文化部102年12月19日文授資局蹟字第1023010247
1號函被告稱：上開決議所附應取得土地所有人同意之條件，有違文化資產保存法第9條規定，請被告儘速完成普安堂具歷史建築價值部分之文化資產登錄程序等語，被告乃於10
2年12月31日召開102年度第4次審議委員會，討論「土城普安堂」歷史建築登錄案是否刪除附帶條件，會中決議：「
101年3月30日新北市政府『101年度第1次古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會』第5案-土城普安堂指定登錄審議案決議：建議登錄為歷史建築（俟取得土地所有人同意後再行公告），同意刪除附帶條件，並修正刪○○○區○○段○○○○○號1筆，俟核定後公告。」被告依上開會議決議，於103年1月2日以北府文資字第1023397044號公告（下稱原處分）登錄「土城普安堂」為歷史建築（歷史建築本體：外山門及現存石砌步道、山壁石刻、合院磚造建築現存之正身壁體）。原告不服，以「合院磚造建築現存之左右護龍」及「外山門及現存石砌步道之捐獻者紀念石碑」，分別與登錄為歷史建築之「合院磚造建築現存之正身壁體」、「外山門及現存石砌步道」為完整不可分割的整體，亦應納入歷史建築範圍，而向文化部提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、原告前於101年1月16日以建物所有權人身分，依據文化資產保存法第14條第4項等規定，將齋教與經過清代、日治以來媽祖田開發史等重要普安堂建築群，向被告文化局申請指定為古蹟在案。被告雖有開始古蹟審查程序，然審查委員在審查記錄中並未彰顯是否已經審查過新堂等建築群，訴願機關就此亦未加詳查逕直接駁回，訴願決定存有重大瑕疵。又公告始係直接對外產生法律效果之行政處分，而非被告101年4月26日指定歷史建築函，不得以該函之送達起算救濟期間。被告明知原告與土地所有權人興訟，審查委員將不應考量之土地所有權人同意作為審查之關鍵，致被告從101年4月26日建議登錄為歷史建築，至103年1月2日真正登錄為止，拖延約莫1年半之久，土地所有權人新莊慈佑宮得利用此段期間聲請執行拆除原告歷史建築群上新堂等其他建物，審議過程具重大瑕疵。
㈡、又古蹟或歷史建物之認定，應盡力保持古蹟或歷史建物之完整，而非予以拆除或切割。普安堂園區內已有歷史建築認定，卻將同一園區內具有無形資產關連之新堂等建築群予以切割。甚至被認定之舊堂歷史建物，原處分卻將原本五開間的正身，認定為只有三開間，明顯與審議委員會認定不符。且護龍部分已與舊堂相連，為整體建築之一部，卻硬要將護龍拆除，亦傷害到舊堂壁身本體，有違文化資產盡力保存維護之本旨。原處分有上開瑕疵，係屬違法，訴願決定未予糾正，顯然未合等情。並聲明：⒈撤銷訴願決定。⒉請求被告將原處分中尚未列入之合院磚造正身左右護法房、左右護龍、石砌步道上捐獻者紀念石碑等其餘附屬建築群為作成合法古蹟行政處分。
四、被告則以：
㈠、被告於本案針對「歷史建築及古蹟」一併進行審議，係依文化資產保存法第12條所規定之「職權審議列冊追蹤」，並非因原告提出申請而作成者。被告102年12月31日之決議，僅係刪除附帶條件，且非「重新審議」普安堂是否為歷史建築。原告所提出之101年1月16日函僅係同意李長俊依文化資產保存法第12條所為之提報，並無「依法申請案件」之公法上請求權存在。至原告於102年2月28日之申請案件，乃於本件101年3月30日審議程序後，已經原告另行提起行政訴訟，經本院以102年度訴字第1772號判決在案，與原處分實屬無涉。
㈡、本件有關歷史建築指定之程序，係依照文化資產保存法第14條第4項、依據「文化資產審議委員會組織準則」第6條第
2項規定，仍應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見、並由審查委員依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法之規定，依法予以審議，並做成「部分建物指定為歷史建築」之決議，其判斷均合法適當。原告所為原處分違法之指摘，均與原告所提「課予被告增加登錄內容」之訴訟標的無涉，亦無實體法上之關連性等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
㈠、按為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，訂有文化資產保存法。依該法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……」第4條第1項規定：「前條第1款至第
6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市)定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市)定者，並應報中央主管機關備查。……（第3項）前2項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4項）建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」第15條規定：「（第
1項）歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。……（第3項）建造物所有人得向主管機關申請登錄歷史建築，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」第17條第1項規定：「進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。」第18條第1項規定：「古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護。」同法施行細則第2條第1項規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」第8條規定：「本法第12條、第37條……所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。（第2項）前項第2款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體。」再依文化資產保存法第14條第3項授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法第3條第1項規定：「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。」準此，古蹟指定處分性質上係對物之處分，此指定處分之作成，得由主管機關普查或接受個人、團體提報，亦得由建造物所有人向主管機關申請指定。主管機關於受理提報或申請後，原則上均應依法定程序辦理現場勘查、審議並作成指定處分之決定、辦理公告，乃至報中央主管機關備查。而進入古蹟指定之審查程序者，且暫定為古蹟，而課權利人管理維護之義務。
㈡、查訴外人李長俊於100年11月26日填具提報表，於同年月29日向被告為系爭提報古蹟案。嗣被告文化資產審委員會委員現場勘查後，於101年3月30日召開101年度第1次審議委員會，14位委員有9位出席，經8委委員建議，而決議：「建議登錄『土城普安堂』為歷史建築（俟取得土地所有人同意後再行公告）。」並以被告101年4月26日函將會議紀錄函送原告及土地所有權人慈祐宮，並說明於暫定古蹟期間（至101年7月19日）期滿，若建物所有人土城普安堂與土地所有人新莊慈祐宮未能達成協議，即以不登錄歷史建築結案。惟其後因文化部來函指正，被告乃於102年12月31日召開
102年度第4次審議委員會，決議刪除101年3月30日新北市政府101年度第1次審議委員會第5案-土城普安堂指定登錄審議案決議：建議登錄為歷史建築之附帶條件。被告因以原處分登錄「土城普安堂」為歷史建築（歷史建築本體：外山門及現存石砌步道、山壁石刻、合院磚造建築現存之正身壁體）。原告不服，以「合院磚造建築現存之左右護龍」及「外山門及現存石砌步道之捐獻者紀念石碑」，分別與登錄為歷史建築之「合院磚造建築現存之正身壁體」、「外山門及現存石砌步道」為完整不可分割的整體，亦應納入歷史建築範圍，而向文化部提起訴願，遭駁回等事實，有新北市古蹟或歷史建築提報表、被告101年2月17日「新北市土城區普安堂指定古蹟或登錄歷史建築案」現勘暨諮詢會會議議程及簽到表、被告101年3月29日北文字第1011479807號函（含101年3月26日專案小組會議紀錄）、被告101年4月26日函、101年3月30日新北市政府審議委員會101年第1次大會會議記錄；102年度第4次新北市政府審議委員會-土城普安堂登錄歷史建築案會議記錄、原處分及訴願決定書（原處分卷第1-3頁、第12-18頁、第24-29頁、本院卷第18-19頁、第8-9頁、第11-12頁）在卷可稽，洵堪認定。
㈢、雖原告主張本件係其以101年1月16日函向被告申請將「土城普安堂」等建物指定為古蹟云云，惟查，被告係因訴外人李長俊所為之系爭提報案，而依文化資產保存法第12條進行文化資產之法定審查程序乙節，有李長俊填具之被告古蹟或歷史建築提報表（原處分卷第1-3頁），被告101年1月12日北府文資字第1010065681號函主旨：「檢送100年12月30日本市土城區『普安堂園區及悟源紀念步道古蹟或歷史建築提報案』文化資產價值會勘紀錄乙份，請查照。……正本：……李長俊先生」（見原處分卷第4頁；同卷第4-9頁被告文化局100年12月21日北文資字第1001865108號會勘通知單、同年月30日文化資產價值會勘紀錄）等件影本附卷可稽。
而「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」乃文化資產保存法第9條明定。觀之原告101年1月16日函內容：「主旨：函覆貴局民101年1月12日北文資字第1011065681號函。說明：⒈依貴局民101年1月12日北府文資字第1011065681號函，『普安堂園區及悟源紀念步道古蹟或歷史建築提報案』業經勘察完畢，並依文化資產保存法第12條……列冊追蹤。⒉普安堂管理人李鶯嬌依文化資產保存（誤載為「護」）法第14條規定，同意將『普安堂園區及悟源紀念步道古蹟或歷史建築提報案』中之建物列為指定古蹟。……」（見本院卷第122頁），無非係就被告基於尊重文化資產所有權人所為之通知，函復同意將系爭提報案中建物列為指定古蹟（參文化資產保存法第14條第1項規定：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市)定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。
」），並未具體表明其有主動申請指定古蹟之意；由被告收受原告上開函後，以101年1月20日北府文資字第1011095696號函稱：「主旨：貴堂函知同意將本市土城區『普安堂園區及悟源紀念步道古蹟或歷史建築提報案』中之建物指定古蹟一案，復如說明……說明：……二、旨案於100年11月……日由民眾李長俊先生提報，業於12月30日辦理現勘……並於101年1月12日函知提報人。三、本案業已完成現勘程序，後續擬於完成土地複丈作業後，召開本府古蹟歷史建築暨文化景觀審義委員會專案小組會議，並自即日起已進入古蹟指定之審查程序。四、本案依據文化資產保存法第17條規定『進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟』暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護，請管理單位善盡管理維護之責。……」（見原處分卷第10頁），再次指出該指定古蹟審查程序之發動，源於李長俊之提報，原告依法應有管理維護審查標的之責等情，且見原告上述同意並未致系爭提報案變更為申請案，僅確立原告對該古蹟審查程序並無爭議。是原告上開主張，核與卷證不符，尚無可採。
㈣、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項、第2項分別定有明文，乃係有關課予義務訴訟規定。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，向機關請求就某一特定具體之事件，為一定之處分而言。本件原告係提起課予義務訴訟，業經原告訴訟代理人 陳明 在卷（見本院卷第206頁言詞辯論筆錄）。惟如前述，被告係依訴外人李長俊之提報，基於文化資產保存法賦予之職權，經法定程序審查，而作成原處分。核被告依訴外人李長俊之提報，經法定程序審查後，未將原告所有「普安堂園區及悟源紀念步道」指定為古蹟，僅以原處分，將「土城普安堂」登記為歷史建築（歷史建築本體：外山門及現存石砌步道、山壁石刻、合院磚造建築現存之正身壁體）；對原告而言，乃其所有「土城普安堂」其中外山門及現存石砌步道、山壁石刻、合院磚造建築現存之正身壁體部分，發生被登錄為歷史建築之法律效果。至被告審議委員會委員就「普安堂」建物依法進行現勘、審議後，基於專業判斷，未將「土城普安堂」之「合院磚造建築現存之左右護龍」及「外山門及現存石砌步道之捐獻者紀念石碑」登錄為歷史建築部分，由於系爭古蹟（歷史建築）審查程序非因原告申請而進行，原告倘認「普安堂」未經登錄為歷史建築之上述部分，亦應登錄為歷史建築或指定為古蹟，乃應由原告另依文化資產保存法第14條第4項、第15條第3項規定，向被告提出申請，尚不生被告有何對於原告請求未作成准、駁決定或予以駁回情事。況原告就「普安堂」全部均應指定為古蹟乙節，嗣且於102年3月1日另行向被告提出申請，並經被告依法定程序審查後，決定不指定土城普安堂等建物為古蹟，原告不服該處分，循序提起行政訴訟，已經本院102年訴字第1772號判決駁回其訴，有該判決影本在卷可考（見本院卷第156-164頁）。從而，原告就非其依法申請之案件，主張係其依法所申請，而就「普安堂」之「合院磚造建築現存之左右護龍」及「外山門及現存石砌步道之捐獻者紀念石碑」未經指定為古蹟，逕行提起本件課予義務訴訟（原告訴願書僅就該等部分未經登錄歷史建築以訴願請求登錄─見訴願卷第79-80頁），於法顯有未合。另原告就原處分未將「普安堂」之「合院磚造建築現存之左右護龍」及「外山門及現存石砌步道之捐獻者紀念石碑」登錄為歷史建築範圍部分，向文化部提起訴願，亦不符訴願法第2條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」要件；訴願決定予以駁回，理由雖與本院不同，但結論並無二致，仍應維持。
㈤、綜上所述，原告訴請撤銷訴願決定，及請求被告將原處分中尚未列入之合院磚造正身左右護法房、左右護龍、石砌步道上捐獻者紀念石碑等其餘附屬建築群為作成合法古蹟行政處分，均無理由，俱應駁回。再本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為不合法，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條規定，判決如主文。
中華民國103年12月17日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年12月17日
書記官徐子嵐