臺中高等行政法院98年度訴字第397號判決

裁判字號：臺中高等行政法院98年訴字第397號判決

裁判日期：民國99年03月16日

裁判案由：水污染防治法

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第397號99年3月9日辯論終結原告欣力昌股份有限公司代表人甲○○被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年9月11日環署訴字第0980065090號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於彰化縣田尾鄉溪頂村塗墩巷28之1號從事皮革染整加工作業，領有廢（污）水排放許可證（許可證字號：彰縣環許水字第00000-00號），核准最大日排放量為每日46立方公尺，屬應設置乙級廢水處理專責人員之事業，經被告機關所屬環境保護局（下稱彰化縣環保局）派員於民國（下同）97年5月2日上午10時50分至11時50分許稽查，發現該廠事業廢（污）水（鍋爐蒸汽製程之蒸汽水）由廠區辦公室後方之排水溝及未經許可之放流口繞流排放至地面承受水體，經稽查人員於排放口處採取水樣現場檢驗結果，氫離子濃度指數
（pH）值為5.6、水溫為72.5℃，未符合放流水標準所定限值（事業共同適用標準：氫離子濃度指數（pH）值6.0～9.0、水溫－放流水排放至非海洋之地面水體38℃（適用於5月至9月），違反水污染防治法第7條第1項及第18條規定，被告機關從一重處分依同法第46條及「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定裁處新臺幣（下同）21萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告認定原告有未經許可之放流口繞流排放廢（污）水於地面水體之行為，是首應審究原告有無排放「廢（污）水」？原告有無「繞流排放」之行為？
（二）按水污染防治法第2條第1項第8款規定「本法專用名詞定義如下：．．．廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。」水污染實施及檢測申報管理辦法（下稱「管理辦法」）第2條第12款：「本辦法專用名詞，定義如下：．．．繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」第3條規定「事業廢水類別如下：作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。洩放廢水：指自事業循環用水中洩放，以減低循環過程累積於用水中污染物含量之廢水。未接觸冷卻水：指於熱交換管線內專供溫度交換之水。逕流廢水：指因雨水沖刷戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面、原料及物料，而產生之廢水。前項第一款所稱之物，包括原料、中間產物、產品、副產品、廢棄物、廢氣、動物、植物或其他物品。」經查，被告97年5月2日上午派員至原告稽查，經檢查後，原告工廠設置之廢水處理等設施均操作正常，且放流口之水質清澈無異樣，彰化縣環保局遂未採集進行檢測，惟彰化縣環保局人員竟指稱原告廠內之鍋爐蒸汽水，屬「由未經許可之放流口繞流排放廢（污）水於地面承受水體」，而予裁罰。但據前揭規定，均未將鍋爐蒸汽水安全裝置（疏水閥），為安全洩壓，不定期疏散出且少量的鍋爐蒸汽水，非屬水污染防治法所稱之廢（污）水。
（三）被告訴願答辯時雖爰引行政院環境保護署（下稱環保署）水字第0980040998號函，惟查，該函明指「鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水，若水質乾淨，無須處理即可符合放流水標準，無須一定納入廢水處理設施處理」，則本件採樣之檢體，是否符合「水質乾淨」之要件，自應先予調查審認。又該函固另謂「（水質乾淨之蒸汽水）排放時，須由核准之收流口排放，並須避免與處理後之廢（污）水混合排放，以免有稀釋廢水之嫌。」然該函主旨稱「有關事業鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水，是否為水污染防治法定義之廢水，及其管理方式之疑義乙案，復如說明」，顯見該函釋作成之前，「鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水」是否為水污染防治法定義之「廢水」？須否從「核准之放流口」排放？尚有疑義。且該函於98年5月26日始作出，本件則發生於函釋前之97年5月2日，故「鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水」尚未以「廢水」規範，無須由「核准之放流口」排放，原告所領有之「廢（污）水排放許可證」自不會載明蒸汽水之放流口，亦無「繞流排放」可言等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告從事印染整理作業，係屬水污染防治法列管之事業，依水污染防治法第7條規定其所產生之廢（污）水應符合放流水標準始得排放，又依環保署84年10月03日環署水字第50774號函「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第2條第2款所稱『未經處理前』係指廢（污）水未經有學理依據之物理、化學或生物處理設施處理至符合管制限值前。」及86年10月16日環署水字第60719號函「水污染防治法第7條所稱符合放流水標準，係指放流水中各項污染物均符合放流水標準所定限值。」然原告所產生之蒸汽水氫離子濃度5.6（放流水標準6~9）及水溫72.5℃（5月至9月標準值38℃）超過放流水標準，已未符合上述之規定。
（二）依據司法院釋字第287號解釋意旨，實務上解釋函令，性質上屬於行政程序法之「解釋性行政規則」，主管機關就行政法規所為之解釋，即係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。故有關鍋爐蒸氣安全裝置產生之蒸氣水，是否屬水污染防治所稱之廢水，環保署於98年5月26日環署水字第0980040998號函闡明其亦屬水污染防治法之事業廢水，如未經處理即可符合放流水標準（即函示說明三所稱「水質乾淨」），雖無須納入處理設施，惟因仍屬事業廢水，自應經由核准之放流口排放；至於須經處理始符合放流水標準之蒸氣水，則須納入廢水處理設施處理，且本應經核准之放流口排放，自不待言。故該函釋係被告作為個案認事用法之依據，乃針對現行有效法令所為之解釋，並非增設法令所無之規定，該解釋函令，本應自水污染防治法規生效之日有其適用，不因於個案事實發生後所成而得任意屏除不用。又該函示主旨係針對彰化縣環保局98年5月11日彰環水字第0980018723號函請中央主管機關解釋之內文引述，原告據此而以「顯見於該函釋作成之前，『鍋爐蒸氣安全裝置（疏水閥）所產生之蒸氣水』，是否為水污染防治法定義之『廢水』，尚有疑義。」乙節作為起訴理由，顯屬無據。
（三）再查環保署85年2月14日環署水字第08071號函「己領有排放許可證之事業若由未經許可之放流口排放廢水，無論是否符合放流水標準，皆已違反水污染防治法第18條之規定，應予處分。」原告於辦公室後方未經許可之排放口排放蒸汽水，故原告產生之事業廢水，未經由核准之放流口排放，且未符合放流水標準，核以違反水污染防治法第7條第1項及第18條之規定，被告機關依法所為處分並無不當，應予維持等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件原告之鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水」是否為水污染防治法所規範之「廢水」？須否由「核准之放流口」排放？環保署於97年5月13日訂定之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」於本件可否適用。
五、經查：
（一）按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善．．．。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍．．．及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．．第十八條所定辦法．．．者，處新臺幣一萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善．．．。」水污染防治法（以下簡稱本法）第7條第1項、第40條第1項及第18條、第46條分別定有明文。前開所稱「廢水」，本法第2條第8款規定係指：
「事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。」又「本辦法專用名詞，定義如下：．．．繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」「（第1項）事業廢水類別如下：作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。洩放廢水：指自事業循環用水中洩放，以減低循環過程累積於用水中污染物含量之廢水。未接觸冷卻水：指於熱交換管線內專供溫度交換之水。逕流廢水：指因雨水沖刷戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面、原料及物料，而產生之廢水。（第2項）前項第一款所稱之物，包括原料、中間產物、產品、副產品、廢棄物、廢氣、動物、植物或其他物品。」「事業．．．應以核發機關許可之放流口排放。」分別為依本法第18條授權訂定之「水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱「管理辦法」）」第2條第12款、第3條、第52條第1項前段所明定。另行政院環境保護署97年5月13日環署水字第0000000000Ａ號令訂定發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（下稱「裁罰準則」）第2條、第3條、第4條依序規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」「一行為違反本法數個規定，應『依法定罰鍰額度最高之規定』及附表所列情事計算罰鍰額度裁處之。」「一行為違反本法數個規定，且其『法定罰鍰額均相同』者，應先依附表所列情事分別計算罰鍰額度，再依罰鍰額度最高者裁處之。」其附表第1項次載明：「項次：一。違反條款：第7條第1項（事業．
．．排放廢（污）水不符合放流水標準）。處罰條款及罰鍰：第40條事業．．．：新臺幣6萬元以上60萬元以下。
．．．污染源規模或類型(A)：事業．．．：㈠．．．
㈢屬應設置乙級專責人員者，6萬元＞A≧3萬元。．．．
不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)：一、事業．
．．：㈠．．．㈡排放之廢（污）水中氫離子濃度指數、水溫、大腸桿菌群或真色色度不符合放流水標準者(B1)：1.氫離子濃度指數．．．⒊非屬上述情形者，6萬元＞B2≧2萬元。㈢B＝B1＋B2。違規紀錄(C)：事業．．．
：C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數(N)×6萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）．．．承受水體或環境類型(D)：事業．．．：㈠．．．㈢排放廢（污）水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。其他(E)：事業．．．：繞流排放廢（污）水，36萬元≧E≧12萬元。罰鍰計算：事業．．．：60萬元≧A+B+C+D+E≧6萬元．．．。」第3項次載明：「項次：三。違反條款：第18條（水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條）（事業繞流排放廢（污）水）。處罰條款及罰鍰：第46條事業：新臺幣1萬元以上60萬元以下。．．．污染源規模或類型(A)：．．．屬應設置乙級專責人員者，12萬元＞A≧6萬元。．．．不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)：排放廢（污）水不符合放流水標準時，24萬元≧B≧12萬元。．．．違規紀錄(C)：C＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數(N)×12萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）。承受水體或環境類型(D)：．．．排放廢（污）水非屬上述情形者，6萬元＞D≧3萬元。其他(E)：E≧0。罰鍰計算：事業：60萬元≧A+B+C+D+E≧1萬元．．．。」該附表備註：「違規次數(C)中規定之違反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。超過放流水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值∕放流水標準規定之限值=倍數。」次按「主旨：有關事業鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水，是否為水污染防治法定義之廢水，及其管理方式之疑義乙案，復如說明．．．。說明：．．．查依據『水污染防治措施及檢測申報管理辦法』第3條規定，事業廢水類別包括作業廢水、洩放廢水、未接觸冷卻水及逕流廢水等。本案所產生之蒸汽水，屬於事業廢水。承上，鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水，若水質乾淨，無須處理即可符合放流水標準，無須一定要納入廢水處理設施處理；惟其排放時，須由核准之放流口排放，並須避免與處理後之廢（污）水混合排放，以免有稀釋廢水之嫌。惟若水質須處理始得符合放流水標準，則須納入廢水處理設施，處理至符合標準後排放。」環保署98年5月26日環署水字第0980040998號函釋在案，本函釋符合本法規定意旨，乃中央主管機關（環保署）就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起，有其適用（司法院釋字第287號解釋參照）。末按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」行政罰法第24條第1項規定甚明。準此，如一行為違反前揭本法第7條第1項、第40條及第18條所定辦法、第46條規定應處罰鍰者，因違反第7條第1項、第40條之法定罰鍰（6萬元以上60萬元以下）較違反第18條所定辦法、第46條法定罰鍰額（1萬元以上60萬元以下）為高（以上二處罰規定其法定最高罰鍰額度相等，均為60萬元，應以最低度之較多罰鍰者為重），自應依本法第7條第1項、第40條規定裁處。
（二）本件原告於彰化縣田尾鄉溪頂村塗墩巷28之1號從事皮革染整加工作業，領有廢（污）水排放許可證（許可證字號：彰縣環許水字第00000-00號），核准最大日排放量為每日46立方公尺，屬應設置乙級廢水處理專責人員之事業，經彰化縣環保局人員於97年5月2日前往稽查，發現系爭廠址事業廢（污）水（鍋爐蒸汽製程之蒸汽水）利用廠區排水溝以未經主管機關許可之排放口繞流排放，乃於排放口處採取水樣，經現場檢驗結果氫離子濃度指數（pH）值為
5.6、水溫為72.5℃，未符合放流水標準所定限值【事業共同適用標準：氫離子濃度指數（pH）值6.0～9.0、水溫－放流水排放至非海洋之地面水體38℃（適用於5月至9月）】，違反水污染防治法第7條第1項、第40條及第18條所定辦法即「管理辦法」第52條第1項前段、本法第40條規定之事實，有水污染稽查紀錄、水質檢驗報告在卷可稽。揆諸前揭環保署98年5月26日環署水字第0980040998號函釋意旨，系爭原告所稱之「鍋爐蒸汽水」，不論是否參雜該廠其他種類事業廢（污）水，因其檢測項目「氫離子濃度指數（pH）值」及「水溫」皆未符合放流水標準所定限值，即應納入該廠廢（污）水處理設施處理至符合放流水標準後，始得由許可之放流口排放，原告主張本件發生於環保署前開函釋前之97年5月2日，故「鍋爐蒸汽安全裝置（疏水閥）所產生之蒸汽水」尚未以「廢水」規範，無須由「核准之放流口」排放，亦無「繞流排放」可言等情，尚非可採；又本法於96年12月12日修正公布第40條、第44至46條條文後迄今該等條文並未變更，前揭「裁罰準則」，則係環保署為協助下級機關行使裁量權，而訂定之裁量基準，屬行政程序法第159條第2款規定之行政規則，並非法律，自無行政罰法第5條從新從輕規定適用與否之問題，原告指稱本件稽查日為97年5月2日，被告機關原處分卻引用97年5月13日訂定發布之「裁罰準則」裁處乙節，亦有誤會。從而，被告機關認原告違反本法第7條第1項、第40條及第18條暨管理辦法第52條、本法第46條之事證明確，以系爭98年4月13日府授環水字第0980073299號函附「違反水污染防治法案件裁處書（編號：00-000-000000），從一重依本法第46條第1項及裁處時「裁罰準則」附表所列情事裁處系爭罰鍰，固非無據。惟依首開說明，違反前揭本法第7條第1項、第40條及第18條所定辦法、第46條規定應處罰鍰者，因違反第7條第1項、第40條之法定罰鍰（6萬元以上60萬元以下）較違反第18條所定辦法、第46條法定罰鍰額（1萬元以上60萬元以下）為高（以上二處罰規定其法定最高罰鍰額度相等，均為60萬元，應以最低度之較多罰鍰者為重），自應依本法第7條第1項、第40條規定裁處（上揭裁罰準則第3條亦明定：「一行為違反本法數個規定，應依『法定罰鍰額最高之規定』及附表所列情事計算罰鍰額度裁處之」），原處分依本法第46條第1項裁處罰鍰，適用法律即有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。原告訴訟論旨雖未執此指摘，然此乃屬本院應依職權調查之事項，仍應認原告之訴為有理由。爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告機關另為處分，以昭適法。又被告機關另為處分時，應有不利益變更禁止原則之適用，附此敘明。
（三）兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，無庸論究，亦併敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年3月16日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年3月16日
書記官蔡逸媚