裁判字號：臺北高等行政法院103年簡上字第182號判決
裁判日期：民國104年07月24日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
103年度簡上字第182號上訴人 劉仲信 被上訴人法務部代表人 羅瑩雪 （部長）住同上上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國103年9月30日臺灣臺北地方法院103年度簡字第154號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人以上訴人自民國83年4月1日起擔任高雄市政府財政局（下稱財政局）簡任十職等主任秘書，100年7月4日陞任副局長職務迄今，自97年10月1日起為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第2條所定之公職人員，其配偶戴○○自83年4月15日起擔任財政局動產質借所（下稱動產質借所）辦事員，為同法第3條第1款所定關係人。動產質借所將97年及99年度含戴○○在內之該所人員年終考績案，函報財政局於98年1月及99年12月間簽擬層轉銓敘部審定，該局陳核之簽辦函稿係由上訴人核章及以財政局局長 雷仲達 之乙章判發，違反利益迴避法第6條及第10條第1項規定，其中97年度考績部分已罹裁處權時效，而99年度考績部分，考量上訴人違規情節之可非難性較低，依利益迴避法第16條、行政罰法第8條但書及第18條第3項規定，酌減至法定罰鍰金額最低額3分之1，乃以102年12月5日法授廉利益罰字第10205037740號處分書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）34萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，經原判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴意旨略以：（一）利益迴避法雖係於89年7月公布施行，惟當時上訴人任職財政局主任秘書，相關單位並未做宣導，上訴人並不知悉有此法令，欠缺違法性之認識。上訴人於本件裁處前，從未知悉「機關長官對考績之決議結果進行核章」屬於利益衝突之情形。被上訴人就利益迴避法第
6條有關「知」之解釋，必須上訴人之行為屬故意行為，且行為具目的性、意向性，始構成違反該條之行為，並非客觀上上訴人擔任財政局主任秘書，而關係人戴○○在此期間擔任動產質借所辦事員之事實，即當然認定上訴人知有利益衝突而未迴避，自必須知悉就關係人戴○○擔任動產質借所辦事員之年終考核有實質決定權限，始足當之。（二）利益迴避法第4條第3項規定：「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」「考績」並不與焉。被上訴人固舉96年10月4日法政決字第0961114152號函釋予以補充解釋，惟該函釋應屬行政規則，尚不得就構成裁罰規定之要件範圍任意擴張解釋，否則即有違法律保留原則。另該條所稱任用、陞遷、調動，實指依公務人員任用法及公務人員陞遷法所為之任用、晉升與調升，並在法定機關擔任有職稱及官等之人員，而「其他人事措施」既為概括規定，核其性質乃屬不確定法律概念，則其涵義在解釋上仍需限於與例示規定相類似之情事，且為一般受規範者所得加以理解並預見其行為之可罰，方符法律保留原則及法律明確性原則。被上訴人以其所為之函釋逕認「考績之評定」亦屬於「其他人事措施」之範疇，將「其他人事措施」無限上綱，實已有違憲之嫌。（三）上訴人向來尊重機關首長考核權限及考績委員會之決議，對於戴○○之考績亦完全以考績委員會之決議為準，未曾要求考績委員會進行復議，戴○○歷年之考績甚且有3次乙等情形，足見本件並無存在「利益衝突」。上訴人就戴○○之年終考核，係於單位主管評分、考績委員會決議等評定後，始為用印批核，上訴人用印階段非屬上開函釋所稱之評定。依公務人員考績法施行細則第3條規定，足徵公務人員之考績評定實際上係以評分方式進行，上訴人既非對戴○○評分之人，亦未參與考績委員會之決議，更未要求更改考績委員會之決議，自無使戴○○獲取利益之情形。復依上揭施行細則第19條第1項規定，上訴人對考績委員會之評定結果，並未提出任何意見，僅單純批核，上訴人批核或不批核，結果均相同，單純之批核行為，應非屬利益迴避法第5條所稱之利益衝突等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯則以：（一）利益迴避法第4條第3項之「其他人事措施」因所規範之人事措施難以窮舉，故於適當例示後，緊接以概括規定加以窮盡涵蓋，其評價重點在於機關任職身分之取得及變更，不在於其身分取得係以公法上公務員任用關係或私法上聘雇關係而有異，凡人事權之運用攸關機關任職身分之得喪變更，縱未經例舉，仍屬利益衝突之規範範疇，並不以公務人員任用法任用者為限。又考績之評定涉及獎金之發放與職等之陞遷即屬非財產上利益範疇，衡諸一般社會通念其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則相符。且被上訴人96年10月4日法政決字第0961114152號函釋乃為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，旨在闡明法規之原意，並無違法律保留原則。（二）利益迴避法之立法精神乃規範公職人員於處理公務時，應避免外界產生利益輸送之不良觀感，以增進人民對於公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，公職人員之行為於有利益衝突之情形下即不得為之。又公職人員執行職務應予迴避之情形，以具有裁量權者為限，所謂「具有裁量權」，係指相關行政流程參與者，對於該流程之全部或部分環節有權加以准否而言，並不以具有最後決定權為必要，申言之，如公職人員於其職務權限內，有權對特定個案為退回、同意、修正或判斷後同意向上陳核等行為，均屬對該個案具有裁量權，其於執行職務遇有涉及本人利益之利益衝突時，即應依法迴避。有關動產質借所公務人員之考績案，依現行作業程序係由高雄市政府授權動產質借所之上級機關即財政局核定後送銓敘部銓敘審定，故考績之評定當自包含主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定之流程，上訴人所稱考績評定實際上僅限以評分方式進行，實屬無稽。戴○○任職動產質借所97年及99年度之年終考績案，經動產質借所分別函報財政局，由財政局承辦人簽擬層轉銓敘部審定陳核後，分別以函將考績核定清冊報送銓敘部審定在案，而前揭二案財政局之簽辦函稿均由原告核章後，再以財政局局長雷仲達乙章判發。上訴人明知執行職務有利益衝突，應即自行迴避，停止執行該項職務，以免直接或間接使關係人獲取利益，卻未自行迴避，核其所為業已違反利益迴避法第6條、第10條第1項之規定，尚不得因上訴人實際上未曾或未為調整、退回重擬即認上訴人無裁量空間而無庸自行迴避。（三）行政罰法第8條之立法理由，係規定行為人如有法令錯誤時，仍不得免除行政處罰責任，但該行為人因不瞭解行政法規之存在或適用，因而不知其行為違反行政法上義務，雖不得免除行政處罰責任，然其可非難性程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。而「按其情節」、「可非難性」之標準，本條規定既係參考修正前刑法第16條之規定，則以該條規定中之「自信其行為為法律所許可而有正當理由者」，為可非難性較低而係不可避免之禁止錯誤為判斷標準。至於判斷是否可避免，係以行為人本身之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力能否意識到該行為之不法，對於其行為合法性有懷疑時，並負有查詢義務。上訴人久任公務員，對於迴避規定應無諉為毫無所悉之理，苟有所疑義，本應採取嚴格解釋，至少應向法規主管機關詢問，究明法規真意，雖上訴人對於本法法規範內容認識錯誤尚非全然無法避免而得據以免責，然審酌其情節其不知法令之情節可非難性較低，爰就其99年12月間之核章行為酌減至法定罰鍰金額最低額
3分之1，裁罰34萬元等語。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：（一）利益迴避法第4條第3項就非財產上利益，係採列舉與概括規定併行之方式，除列舉任用、陞遷、調動等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，另以其他人事措施作概括式規定，故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之「其他人事措施」，故實際適用時宜依具體個案斟酌認定；且依該法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員運用公權力而獲取私益，以有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送。而考績之評定涉及獎金之發放與職等之陞遷，衡諸一般社會通念，即屬所定財產與非財產上利益範疇，業經被告96年10月4日函闡釋甚明。經核上開函釋乃被告為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，旨在闡明法規之原意，無違法律規定及法律保留原則，依司法院釋字第287號解釋意旨，自利益迴避法於89年7月12日公布施行時起即有其適用。（二）上訴人自83年4月1日起擔任財政局簡任十職等主任秘書，於100年
7月4日陞任副局長職務迄今，自97年10月1日起為利益迴避法第2條所定之公職人員。而利益迴避法第6條所謂公職人員「知」有利益衝突，及第10條所稱公務人員「知」有迴避義務，係指該行為人於執行職務時，認知因其擬行職務之作為或不作為，將直接或間接使本人或其關係人獲取利益，而生利益衝突，故應自行迴避；易言之，行為人若知悉構成利益迴避法處罰或迴避義務之基礎事實，卻仍執行該項因有利害關係而應行迴避之職務，即屬故意違反前揭2條文之規定，並不以其對於利益迴避法就此設有處罰規定亦有認知為必要，蓋依行政罰法第8條前段規定，違反行政法上義務之人，不得因不知法規而免除行政處罰責任，故法律一經公布施行，人民即有遵守之義務。又公務員服務法條文早在28年10月23日即公布施行，公務人員考績法條文則於90年6月20日修正並公布施行，上訴人既自83年4月1日起即任職財政局簡任十職等主任秘書，對於公務員之年終考績列甲等者，將受有晉級、獲發獎金及取得更高職等任用資格等財產及非財產上利益，故如有家族成員為其下屬公務員，其因執行職務必須對該家族成員評定考績者，即屬公務員服務法第17條所定涉有利害關係而應予迴避之情形，理當知之甚明。詎上訴人未為迴避，仍辦理其配偶戴○○97、99年之年終考績評定，自係故意違反利益迴避法第6條及第10條所定行政法上義務，其主張不知評定配偶考績係屬違法云云，自非可採。
（三）又據財政局人事室說明略以，該局所屬動產質借所及稅捐稽徵處人員之年終考績清冊，原經層報由高雄市政府人事處統一報送銓敘部審定；自85年因高雄市政府規模擴大，人數亦增多，由高雄市政府人事處統一報送曠日費時，各機關公務員之考績案始改由各局處自行報送銓敘部，該局對於所屬機關考績清冊皆尊重所屬機關首長及考績委員會之評核結果，並無審核其內容，直接報送銓敘部審核等語。是以，有關動產質借所人員之考績案，依現行作業程序係由高雄市政府授權動產質借所之上級機關即財政局核定後送銓敘部銓敘審定。而依公務人員考績法第14條第1項規定及同法施行細則第21條第2項規定，足見上訴人對其所屬動產質借所人員之年終考績，掌有核定之權力，其於動產質借所所陳97、99年終考績會議相關資料之簽呈上所為之核批行為，即在執行上級機關之法定職權，而其核章之作為無論係維持考績會考評之決定，或變更考績會考評結果，改列受考人等第，均為實質審核，並非程序上蓋章而已。（四）又原處分業已審酌上訴人對於法規範認識錯誤之情形尚非全然無法避免，衡其情節，就上訴人上揭之違法行為，依法處罰鍰100萬元，並按行政罰法第8條但書及第18條第3項之規定，酌減為34萬元，經核係在法定罰鍰最低額以下，惟未低於該最低罰鍰額之3分之1，是其裁量權之行使，合於行政罰法規定，亦屬適法等詞，而駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）原判決已就考績評定屬於利益迴避法第4條第3項「非財產上利益」所指「其他人事措施」一節，於判決理由內詳予說明，並就被上訴人前開96年10月4日函闡釋，敘明乃被上訴人為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，旨在闡明法規之原意，無違法律規定及法律保留原則，依司法院釋字第287號解釋意旨，自利益迴避法於89年7月12日公布施行時起即有其適用等情（見原判決第9頁），經核並無判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。上訴意旨猶以考績評定並未直接影響公職人員之「陞遷」、「調動」，更與公職人員之「任用」無涉；被上訴人96年10月4日函釋已逾越母法授權範圍，違反處罰法定原則云云，指摘原判決適用法規錯誤，尚非可採。（二）又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。查原判決復已敘明依行政罰法第8條前段規定，違反行政法上義務之人，不得因不知法規而免除行政處罰責任，故法律一經公布施行，人民即有遵守之義務。而上訴人既自83年4月1日起即任職財政局簡任十職等主任秘書，對於公務員之年終考績列甲等者，依公務人員考績法規定，將受有晉級、獲發獎金及取得更高職等任用資格等財產及非財產上利益，故如有家族成員為其下屬公務員，其因執行職務必須對該家族成員評定考績者，即屬公務員服務法第17條所定涉有利害關係而應予迴避之情形，理當知之甚明。上訴人主張不知評定配偶考績係屬違法云云，自非可採等，詳敘其得心證之理由，核無判決不備理由之違法。上訴意旨主張上訴人於本件行為時有「法律見解錯誤」之情形（即上訴人主觀上認為評定配偶考績並未存在利益衝突之情形），對避免此種「法律見解錯誤」而採取合法之見解係屬無期待可能，應認有「超法定之阻卻責任事由」之存在，原判決對此說理未臻詳盡，容有判決適用法規不當及理由不備之違誤云云，乃係執其個人主觀見解，就原審所為論斷，泛言其理由不備，洵非可採。（三）至上訴人另主張其依主任秘書權責核章將財政局及所屬機關考績清冊報送銓敘部審定，僅係作業程序，應無違反利益迴避法之情事一節，亦經原審就上訴人對其所屬動產質借所人員之年終考績，掌有核定之權力，均為實質審核而非程序上蓋章而已等情，於判決內詳予論究。上訴意旨亦係以其主觀見解，對於業經原判決論述不採之事由再予爭執，仍難憑採。從而，原判決並無不適用法規或適用不當或理由不備等違背法令情事，上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國104年7月24日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官蘇嫊娟法官李君豪上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國104年7月24日
書記官樓琬蓉