裁判字號：最高行政法院93年判字第556號判決
裁判日期：民國93年05月06日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十三年度判字第五五六號
上訴人台灣區車輛工業同業公會代表人乙○○訴訟代理人 李家慶 律師
周瑤敏 律師被上訴人行政院環境保護署代表人甲○○右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人不服中華民國九十一年十二月三十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第四六五九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：一、被上訴人民國（以下同）八十九年十二月六日（八九）環廢字第○○七三三九七號函（以下簡稱系爭處分）係屬行政處分：（一）被上訴人就八十六年度一月份至五月份之廢車回收清除處理費，撤銷其八十八年十二月二十四日第二次處分之收取標準，即汽車每輛新臺幣（下同）三四九元，機車每輛八十一元，恢復為八十七年三月第一次處分之收取標準，即汽車每輛三千元，機車每輛七百元，並請上訴人轉知所屬業者儘速繳交。由於其所為之單方行政行為乃係課上訴人及所有會員業者不利益之法律效果，故應屬行政處分性質，依訴願法及行政訴訟法之規定，其自得為提起行政爭訟之客體。（二）又系爭處分係屬行政處分之性質，事實上，被上訴人亦未有任何爭執，且原訴願決定及原判決就此亦均為相同之認定，僅認系爭處分係對上訴人之會員業者發生法律效果，而並未直接損害上訴人之權利或利益，故為訴願不受理及駁回上訴人之訴之決定。二、上訴人係系爭處分之相對人，依訴願法第一條第一項、第十八條及行政訴訟法第四條第一項之規定，應得提起本件行政爭訟，原審就此有「適用法規不當」及「判決不備理由」之違法：本件上訴人既係系爭處分之正本受文者，則其自應為訴願法第十八條所稱之受行政處分之相對人，而得就其所受之行政處分提起行政爭訟。況系爭處分之內容既係核定八十六年度一月份至五月份之收取標準，並請上訴人轉知所屬業者儘速繳交，顯見被上訴人亦係以上訴人為原處分之相對人。抑有進者，被上訴人就原處分事實上並未直接對上訴人所屬會員送達，故本件如認上訴人所屬會員始係該處分之相對人，且僅其得就系爭處分提起行政救濟或具有當事人之適格，則系爭處分未經被上訴人送達予上訴人所屬會員，其處分之效力為何，即不無疑問。又上訴人所屬會員既未合法收受系爭處分之送達，則其又如何得對該處分提起行政救濟亦有疑義。是本件自應以被上訴人系爭處分函件之正本受文者為相對人，允其對之提起救濟，始符行政救濟之本旨。原判決不察，竟認上訴人非屬系爭處分之相對人，不得對系爭處分提起救濟，是其判決顯與前開法條之明文規定有違，而有「適用法規不當」之違法。關於上訴人所屬會員未合法收受系爭處分之送達，則其根本無從以行政處分之相對人之身分對該處分提起行政救濟乙節，業經上訴人於原審訴訟程序中加以主張，原審卻亦未說明上訴人主張不可採之理由，是其判決亦顯有「判決不備理由」之違法。三、上訴人縱非屬系爭處分之相對人，依法亦係系爭處分之利害關係人，應得提起行政爭訟，原判決就此亦有「適用法規不當」之違法。況就有關上訴人於原審主張依信賴保護原則，本件亦應許上訴人以利害關係人之名義對系爭處分提起行政救濟乙節，原審未予採納，卻又未說明不採之理由，是其亦有「判決不備理由」之違法：（一）本件被上訴人核定費率之處分，縱令其仍係以上訴人所屬會員為相對人，然被上訴人既僅對上訴人送達，請其轉知所屬會員事業繳納，顯然上訴人至少亦屬該處分中「已知之利害關係人」，是上訴人自亦得依訴願法第十八條利害關係人之身分提起本件訴願及行政訴訟。且上訴人之所以以自己之名義提起本件訴願及行政訴訟，實乃肇因於系爭回收清除處理費用爭議牽涉之會員廠商家數甚多，故被上訴人自始至終均以上訴人為溝通協商之相對人，且相關前後之處分，被上訴人亦均係直接行文上訴人；並命上訴人將其處分內容轉知上訴人所屬會員，是上訴人係屬系爭處分之相對人，得提起本件行政救濟，實無庸疑。況上訴人所屬會員實際上亦未自被上訴人處合法收受相關處分書之送達，是上訴人所屬會員得否以其自己之名義對之提起行政救濟，已有法律上之疑義，且此亦與被上訴人意欲將系爭回收清除處理費用爭議透過公會一次加以解決之原意有所未合。故上訴人及所屬會員就被上訴人相關之前後處分，乃均透過並委託上訴人，由上訴人本諸商業團體法第五條及章程第五條之規定，就系爭爭議與被上訴人進行協商。（二）抑有進者，被上訴人於其八十九年十月十三日之第一次訴願決定中，更已明白認定「訴願人為機動車輛製造業者組成之民間團體，依法有為同業間關係協調等功能，本署前後經三次核定回收清除處理費收取標準，均以函向訴願人為之，是應認其具有訴願法第十八條『利害關係人』之適格」，且被上訴人於八十九年十二月六日作出之原處分，又再度以上訴人為相對人，且並未另外送達予上訴人所屬之會員，是上訴人乃續以利害關係人之身分，並以上訴人之名義提起訴願及本件行政訴訟。（三）被上訴人既一再以上訴人作為協商對象，並以上訴人為處分函件之正本受文者，且被上訴人並曾明謂上訴人有利害關係人之適格，則依信賴保護原則，本件亦得許上訴人以利害關係人之名義對系爭處分提起行政救濟。就上述認定上訴人是否具有利害關係人適格之關鍵問題，包括本件有無信賴保護原則之適用，俱未見原判決於理由項中予以說明，原判決就此亦顯有「判決不備理由」之違法。四、上訴人確因系爭處分致權利或法律上利益受損，並無欠缺權利保護要件之情形，應得提起本件行政爭訟，原審就此顯有理由不備之違法。上訴人於原審引行政院公平交易委員會（八四）公訴決第○五一號訴願決定，主張本件上訴人應有提起訴願及行政訴訟之適格，迺原判決對該見解未置一詞，是其亦顯有判決不備理由之違法。本件上訴人於原審即已表明依商業團體法第一條、第五條及上訴人章程第三條、第五條等規定，上訴人乃係以增進同業共同利益為其宗旨，且其任務之一即為會員合法權益之維護事項，是依司法院釋字第四六九號解釋所採之「規範保護理論」，並考量現階段同業公會之角色與任務，於會員共同權益受損之場合，自應認為公會就該會員共同權益之保護，亦有其直接利益。況本件係上訴人所屬會員自始即透過並委託上訴人提起訴願及行政訴訟，故上訴人自應有提起訴願之資格。再者，就會員及被上訴人之角度觀之，其亦率皆對上訴人於同業關係之協調及共同利益之增進之功能，具有深切之期待，而將核定處分之通知及行政救濟之提起，均委由上訴人為之，是上訴人就會員共同權益事項，具有直接利益，實可確認。迺原審未說明不採之理由，即逕認上訴人並無任何公法上之權利受影響，亦顯有判決不備理由之違法。縱令上訴人並無任何權利或法律上利益受損，惟上訴人既係行政訴訟法第三十五條第一項所稱之公益社團法人，而得依該條規定提起團體訴訟。至該條所謂之為公共利益提起訴訟，亦只須該訴訟之目的係為多數會員之共同利益，而非僅為社團法人本人之私益或社團中少數特定人之利益即為已足。原審竟謂「本件原告係同業公會為『維護全體會員權益』而提起，並非基於公共利益」，顯見原判決適用法令顯有不法。為擴大訴訟制度解決紛爭之功能，達到訴訟經濟目的，並便利權利人行使權利，參酌民事訴訟法新增第四十四條之一之規定，上訴人自得經有多數共同利益社員之授權而就本案提起行政訴訟。五、原判決又認本件上訴人並未舉證證明業經同業公會多數共同利益之社員授權由上訴人為訴訟實施，並提出文書為證，並不符合該條要件云云，惟查，上訴人於原審起訴狀已提出九十年六月五日「研商八十六年一至五月廢車處理費訴願案，行政院不受理後，是否繼續提起行政訴訟事宜」會議記錄，該會議記錄結論中各公司均表示應繼續進行行政訴訟，並由各公司具名參加訴訟（按此部分限於原訴願人僅公會之故，故嗣後仍授權由公會為訴訟實施），是原判決認為上訴人並未舉證證明云云，顯非事實。且原審對於此項證據，並未在判決理由項下記載其意見，顯係判決不備理由。請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人未提出答辯狀。
本院按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第四條第一項、第三項所規定。是以因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。次按所謂法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。本件上訴人為機動車輛製造業者組成之工業團體，機動車輛業者於八十五年底以前均與財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會（以下簡稱一清基金會）簽訂委託契約，責由一清基金會執行回收工作。舊約在八十五年十二月三十一日期滿後，自八十六年一月至五月底，雖雙方因調整回收清除處理費未經報請主管機關核定，但一清基金會仍繼續負責執行廢機動車輛之回數清除處理工作；然關於八十六年一月至五月份廢機動車輛回收清除處理費收取標準，被上訴人於八十七年三月十八日以（八七）環署廢字第○○一五七三二號函核定，汽車每輛三千元，機車每輛七百元。嗣廢棄物清理法第十條之一規定於八十六年三月二十八日修正公布，一清基金會依該規定，於八十八年八月五日將未收取費用權利移撥資源回收管理基金管理委員會（以下簡稱基管會）。被上訴人忽略前次之核定，復於八十八年十二月二十四日以八八環署廢字第○○八四一○七號函通知上訴人等同業工會，略以有關八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費未收取部分，一清基金會已移撥轉讓該署依法辦理相關事宜，其收取標準經該署核定為汽車每輛為三四九元，機車每輛為八十一元，請轉知所屬業者儘速繳交等語。嗣被上訴人發現有誤，才於八十九年四月一日以（八九）環署廢字第○○一七四六八號函通知上訴人等同業工會，略以為維護消費者權益，並兼顧繳費業者間之公平原則，補正核定八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費收取標準為汽車每輛三千元，機車每輛七百元，該署八十八年十二月二十四日八八環署廢字第○○八四一○七號函應停止適用云云。上訴人不服，訴經行政院環境保護署
（八九）環署訴字第五一四二九號訴願決定，將原處分撤銷，另為適當之處理。案經被上訴人重為處理，以八十九年十二月六日（八九）環署廢字第○○七三三九七號函通知上訴人，仍撤銷該署八十八年十二月二十四日八八環署廢字第○○八四一○七號函，恢復八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理標準為汽車每輛三千元，機車每輛七百元。另考量廢機動車輛回收清除處理費係以專款專用方式管理運作該基金，有關執行回收處理工作之賸餘費用，該署將逐年攤提反映於未來廢機動車輛回收清除處理費率之調降等語。上訴人不服，提起訴願，訴願決定予以不受理，遂提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、揆諸被上訴人八十九年十二月六日（八九）環署廢字第○○七三三九七號函，其規制內涵係核定八十六年一月至五月廢機動車輛回收清除處理費用之繳費標準。上訴人雖為該函之受文者，惟被上訴人之目的在請上訴人轉告所屬機動車輛業者前述費率核定內容，上訴人本身既未經營機動車輛輸入、銷售之業務，自非該處分規制內涵效力所及之相對人。另上訴人與其所屬機動車輛業者之利害關係並無相對或競爭衝突的情形，故上訴人並不屬於前述第三人效力行政處分之利害關係人。再者，系爭處分對上訴人所屬各機動車輛業者而言，係屬負擔性（侵益性）處分，對上訴人而言，並無任何公法上權利因該處分而受影響。故上訴人除了不是該處分之相對人之外，亦不屬於利害關係人，基於撤銷訴訟係以主觀權利保護為目的，而要求人民須因行政處分而權利受侵害始得提起，上訴人在此並無適法之權源得起訴請求撤銷系爭核定回收費率之處分，亦即上訴人不具有當事人適格。二、再查行政訴訟法第三十五條第一項、第二項、第三項之規定內容為：「以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。前項規定於以公益為目的之非法人團體準用之。前二項訴訟實施權之授與，應以文書證之。」，揆諸該規定，其訴訟之對象必然限於「公共利益」事項，而不及於上訴人本人之私益；本件上訴人係同業公會為「維護全體會員權益」而提起，並非基於公共利益；且得依本法提起訴訟，係社員授與社團法人或非法人團體為訴訟實施，其必以得提起行政訴訟之一定法律關係已經存在，且應以文書為之；查本件上訴人既未舉證證明業已經該同業公會多數共同利益之社員授權由上訴人為訴訟實施，並提出文書為憑，自不符該條規定之要件。三、綜上所述，上訴人提起本件訴訟，其當事人不適格，從而上訴人本件訴訟在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年五月六日
最高行政法院第四庭
審判長法官徐樹海
法官鄭淑貞法官高啟燦法官吳錦龍法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十三年五月六日