臺中高等行政法院98年度簡字第4號判決

裁判字號：臺中高等行政法院98年簡字第4號判決

裁判日期：民國98年07月31日

裁判案由：水污染防治法

臺中高等行政法院判決
98年度簡字第4號原告甲00000000輔佐人丙○○被告臺中市政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年12月18日環署訴字第0970100678號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告機關所屬環境保護局（下稱臺中市環保局）於民國（下同）97年7月16日上午10時派員前往原告畜牧場稽查，發現原告將該場廢水利用管線輸送，經由未經許可之放流口排放至承受水體，違反水污染防治法第18條與「水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱申報管理辦法）」第52條第1項規定，除於現場命原告立即停止排放，並由被告機關依同法第46條規定裁處新臺幣（下同）12萬元罰鍰。原告針對罰鍰部分不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）首就訴願決定不受理之部分：行政院環境保護署（下稱環保署）以原告並未於訴願書簽名或蓋章而以97年10月9日環署訴字第0970077152號函知原告應於20日內補正訴願文件之簽名或蓋章，固有所據。惟「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之」，行政程序法第72條第1項定有明文。本件原告 陳清泉 之籍設住所地乃在：「臺中市○○區○○路3段79之33號」，此有戶籍謄本可證，則環保署針對補正通知書之送達，自應向該地送達為是。然今該署之補正通知卻僅向「全興畜牧場」之坐落位置即「臺中市西屯區西林巷18之5號」而為送達，並未同時併向原告陳清泉之籍設住所地為送達，此在環保署已知悉原告之身分證字號，可得本於職權查明籍設住所之情況下，猶不為向住所地送達，更見該送達過程顯有不當。次按，行政程序法第74條規定之寄存送達必以不能依同法第72條、73條為合法送達時，始得為之，故為寄存送達者，除須具有不能依第72條、73條為送達之情形外，並須製作送達通知書，黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，始有送達之效力（併參最高法院64年度台抗字第481號、41年度台抗字第59號判例）。而今原告向居住在上開籍設地址，並無遷異。是以，環保署之補正通知若能依行政程序法第72條之規定同向原告之上開住居所送達，必然不會發生不能依第72條或第73條之規定合法送達之問題。從而，本件既無「具有不能依第72條、73條為送達之情形」之要件，則環保署又何來可得逕為寄存送達之程序，俱見該「寄存送達」之不法。再者，當初寄存送達之過程究竟有無「製作送達通知書，黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首」，更未見環保署有所說明，益徵環保署以已合法寄存送達為由作出「訴願不受理」之決定，此間程序絕有未盡適法之處，而不應予以維持。
（二）遞就原處分裁處12萬元之罰鍰行政處分而言：按水污染防治法於第66條之1明定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。」續以環保署即於97年5月13日本於該條頒定：「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（下稱裁罰準則），並於第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」本件原告所經營之全興畜牧場乃一合法之事業，此有畜牧場登記證書可稽，正因為係合法之畜牧場，故而對於應依法令而為之舉措未敢怠慢疏失，一切依法而為，遂有「水污染防治許可證」之文件取得，此外更有「畜牧業水污染防治措施計畫及許可申請」等文件可證，此間確有依規設置污水處理設施，並取得合法之放流口。而今原告雖有自另一流口排放污水之行為，但全興畜牧場所產生之廢水一切皆由廢水處理設施處理後方予排出。而之所以會有此作為，乃因此前依規定流放污水之排放口附近農家反應，經過處理後之廢水雖可用於灌溉農田，但卻過於肥沃，故而希望全興畜牧場廢水能改道排放，若有需要灌溉農田時，會再另行引水灌溉施肥，是以方在量及附近農民之要求下，方另埋管線排放已處理後之廢水，此間絕無惡意違法之情，此若再核以經被告機關告知此該行為違反規定後，即已拆除回復原狀，更見原告無心之過。是以實質面而言，既無造成環境上之污染，甚且之前，原告亦無相同之作為而屬初犯，且此所為既告皆由廢水處理設施處理後方予排出，應僅涉是否有水污染防治法第7條：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」之疑義。奈被告機關卻以違反水污染防治法（第18條、第46條）而為裁罰之依據，已有失當。縱認被告機關所引處罰條款無誤，然其於原告第1次違規行為即裁處高達12萬元之鉅額處罰，此與法定最低1萬元之數額，顯存重大之差鉅，是以此間行政裁量之本身，亦顯失之輕率，而與此前之行政裁罰慣例有所悖離，亦見該裁處之本身失之過重，不應維持。
（三）綜上所述，爰提起本件訴訟，聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本案原告為臺中市水污染防治法列管之畜牧業，經臺中市環保局於97年7月16日派員稽查，發現其作業廢水由未經許可排放口排出，涉違反水污染防治法第18條所訂申報管理辦法第52條規定，依法函請原告於97年8月8日前陳述意見。經原告陳述意見確認廢水由未經許可管線排放，被告機關乃依水污染防治法第46條規定處罰鍰12萬元。原告不服被告機關97年8月20日府授環水字第0970199937號處分函（本次處分書於97年9月19日經合法送達），於97年9月25日提起訴願，被告機關乃於97年10月3日提出訴願答辯書函請環保署審議；因原告訴願書內容有不合法定程序情形，環保署於97年10月9日以環署訴字第0970077152號函通知原告於20日內補正，並依程序合法送達，惟原告未於期限內補正，經該署以97年12月18日環署訴字第0970100678號函決定書裁定訴願不受理在案。
（二）就原告質疑環保署97年10月9日環署訴字第0970077152號函通知補正公文送達程序乙節，按訴願決定書已述明寄達當日原告地址「臺中市西屯區西林巷18-5號」因無受領文書之同居人、受雇人或送達處所之接收郵件人員可領郵件，遂於當日寄存於臺中西屯郵局，並有送達證書可稽，認屬合法送達。
（三）就原告對於被告機關裁處12萬元之罰鍰認為處分過當乙節，按原告係被告機關依水污染防治法列管之事業，領有廢水排放許可證，並有經核准許可之放流口，其廢水之排出自應以該許可之放流口排放。臺中市環保局於97年7月16日派員至原告畜牧場稽查，發現廢水經由另行改設之管線排放，違反水污染防治法第18條所訂申報管理辦法第52條規定誠屬事實，被告機關依同法第46條及參環保署97年5月13日環署水字第0000000000A令訂定發布之「裁罰準則」裁處原告罰鍰12萬元（參裁罰準則附表項次三，裁罰之金額係表列應處罰鍰之下限）；有關原告說明其廢水均經處理後排放，僅應涉及水污染防治法第7條之疑義，並質疑處分金額過當等，惟原告於處分前之意見陳述書已說明因設施故障而讓廢水由未經許可管線排放，尚不論放流水質是否合於標準，其行為已違反水污染防治法第18條所訂「申報管理辦法」第52條規定，因此被告機關據以處分所引之用法條並無不當，且依據環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號令「裁罰準則」第3條規定：「一行為違反本法數個規定，應依法定罰額最高之規定及附表所列情事計算罰鍰額度裁處之」，又依該準則第3條條文說明：「畜牧業繞流排放同時違反第7條及第18條規定時，因法定罰鍰額度第46條高於第40條，故應以違反本法第18條規定，按本法第46條規定裁處，額度計算時即依附表第3項次計算之。」故被告機關所處之罰鍰額度於法尚無不合。
（四）綜合上述，被告機關所為之處分，並無違法或不當，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點㈠環保署之補正通知是否已合法送達原告？㈡被告機關就原告裁定罰鍰12萬元，有無違誤？
五、經查：
（一）按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．．第十八條所定辦法．．．者，處新臺幣一萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治法（以下稱本法）第18條、第46條分別定有明文。次按「（第1項）事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。（第2項）前項繞流排放應於排放發生後，三小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」為依本法授權訂定之「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」（以下簡稱申報管理辦法）第52條所規定。
（二）本件原告為被告機關水污染防治法列管之畜牧業，領有被告機關核發水污染防治許可證（核准許可種類及有效期間：廢（污）水排放地面水體簡易許可文件：自97年4月14日起至102年4月13日止；放流口編號：D01），經臺中市環保局於97年7月16日上午10時派員稽查，發現其作業廢水由未經許可排放口排出，涉違反本法第18條所訂申報管理辦法第52條規定之事實，有水污染防治許可文件，及經由原告簽名確認，其上載明：「該畜牧場業者表示係廢水處理單元故障，故將廢水由一私接管線排放於周界外溝渠」之臺中市環保局環境稽查工作紀錄（含稽查當時拍攝之違規相片）在卷可稽，並有原告依臺中市環保局97年7月30日環水字第0970028359號函陳述意見 陳明 ：「⑴本全興畜牧場違反是事實。⑵因之前機械故障，故廢水讓未經許可之管線排出，現已將管線拔除，恢復改善，懇請貴局原諒」等語為憑。按原告為被告機關依水污染防治法列管之事業（畜牧業），於排放事業廢水時，應注意且能注意應以核發許可之放流口排放，竟未盡其注意義務，致使事業廢水由未經許可之私接管線排放至承受水體，縱非故意，亦應負過失之責，是原告違規事證明確，堪以認定。從而，被告機關以原告違反本法第18條授權訂定申報管理辦法第52條規定，依同法第46條及參酌環保署97年5月13日環署水字第0000000000A令訂定發布之「裁罰準則」裁處原告罰鍰12萬元（參裁罰準則附表項次三，裁罰之金額係表列應處罰鍰之下限），揆諸首揭規定，並無不合。原告訴訟意旨所稱係因附近農家反應，乃有上開改道排放行為，無惡意違法之情云云，核非可採。又本件原告所違反者為依本法第18條授權訂定之申報管理辦法第52條第1項規定，原告主張其從事者為畜牧業，應有本法第7條第1項及第40條第2項之適用，且被告機關所處罰鍰過重乙節，同非可採。
（三）另原告就被告機關系爭處分不服，對之提起訴願，惟並未於其訴願書簽名或蓋章，不符訴願法第56條第1項規定之程式，經訴願決定機關即環保署以97年10月9日環署訴字第0970077152號函，通知原告於文到20日內補正，該函於97年10月16日以雙掛號寄達原告地址「臺中市西屯區西林巷18-5號」，因未獲會晤原告本人，亦無受領文書之同居人、受雇人或送達處所之接收郵件人員可收領郵件，遂於當日寄存於臺中西屯郵局，自該寄存日起發生送達效力，依行政程序法第74條第2項規定足認屬合法送達，有通知補正函之送達證書附卷可稽，惟逾期多時，原告仍未補正，環保署乃依訴願法第77條第1款規定，為訴願不受理之決定。原告雖主張受理訴願機關（環保署）未向原告籍設住所「臺中市○○區○段79之33號」送達上開補正函，有違行政程序法第72條至73條規定云云。惟按「（第1項）送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。（第2項）對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。（第3項）應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」「（第1項）於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。（第2項）前項規定於前項人員與應受送達人在該行政程序上利害關係相反者，不適用之。（第3項）應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」「（第1項）送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。（第3項）寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存三個月。」行政程序法第72條至第74條定有明文。依據上開行政程序法第72條規定，應受送達人同時有住所、居所、事務所或營業所者，其送達得任向其中一處所行之。應受送達人設有事務所或營業所者，因關於其事務所或營業所業務所涉之事件，以在該事務所或營業所行送達為宜；然必要時亦得於會晤之處所或其住、居所行之。本件原告經營全興畜牧場，場址設於臺中市西屯區西林巷18-5號，業經原告陳明在卷，並有前揭水污染防治許可證及畜牧場登記證書「附件四附近相關位置圖」在卷可考。原告因所營事業事務（排放廢水）涉訟，訴願決定機關依原告事業所設場址，由郵政機關送達前開補正函，於法並無不合。又上揭郵政機關送達證書已載明：「未獲會晤本人亦無受領文書之同居人或受雇人，已將該送達文書寄存於臺中西屯郵局。並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所，一份置於應受送達人之信箱或其他適當之處所，以為送達」之旨，原告前揭有關受理訴願機關補正函送達不合法之主張，委非可採。訴願決定依據前揭訴願法第77條第1款規定為訴願不受理之決定，並無違誤，原告對之提起本件行政訴訟，已非合法。況原告前揭違規行為事證明確，被告機關據以裁處系爭罰鍰，於法並無不合，業如上述。是原告訴訟論旨求為撤銷訴願決定及原處分，難謂有理由，應予駁回。因本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論而為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年7月31日
臺中高等行政法院第二庭
法官胡國棟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中華民國98年7月31日
書記官凌雲霄