裁判字號：最高行政法院99年判字第964號判決
裁判日期：民國99年09月23日
裁判案由：退休
最高行政法院判決
99年度判字第964號上訴人甲○訴訟代理人 成介之 律師被上訴人銓敘部代表人 張哲琛 上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國97年11月27日臺北高等行政法院97年度訴字第1419號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原係交通部公路總局辦事員，其屆齡命令退休案經被上訴人以民國96年12月18日部退三字第0962887538號函核定，自97年1月16日退休生效，依公務人員退休法第16條之1第5項及第6項規定，以其所具84年7月1日退撫新制施行前、後任職年資8年6個月、12年6個月15天，核定其退撫新制施行後年資10年，核給一次退休金15個基數，並於函中說明三備註㈢記載略以，上訴人係76年1月1日改任換敘為士級資位人員，依事務管理規則（按業於94年6月29日廢止）規定，原47年9月6日至76年1月1日止（合計28年3個月24日）擔任工友年資先行辦理退職，共計給與50個基數（即核定25年退職給與），上開年資依規定無法採計為公務人員退休年資。其本次退休之退撫新制施行前後年資，扣除其已支領退職給與年資後，最高僅得再採計10年，並依規定核發一次退休金。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依公務人員退休法第1條、第2條及第6條第1項規定，須依公務人員任用法律任用之現職人員任職15年以上，方得請領月退休金。本件上訴人於76年1月1日始擔任臺灣省交通處公路局信差、書記，直至97年1月16日，工作年資21年又1月，是上訴人自符合公務人員退休法第6條第1項請領月退休金之資格。㈡公務人員退休法第13條及第16條之1第1項均無認為對再任公務人員重行退休時有關年資最高標準時，應考量合併其前已退休之年資計算。故公務人員退休法施行細則（下稱施行細則）第13條第2項之規定，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益。被上訴人逕以欠缺法律授權的施行細則，將上訴人之退休年資減少至15年以下，致無法適用公務人員退休法第6條第1項，有關月領退休金之規定，進而做出不利於上訴人之行政處分，顯有不當。㈢公務員年資計算與其最高標準，涉及公務員基本權利，依照司法院釋字第443號解釋與司法實務意見，應以法律定之；施行細則第13條規定有違公務員「照顧原則」與「平等原則」；本件適用公務人員退休法第16條之1規定，有違法律不溯既往與信賴保護原則。㈣公務人員退休法第2條，交通事業人員任用條例及交通部公路總局士級資位人員採計無資位服務年資提敘薪級作業要點，皆將工友排除於外，然被上訴人90年4月10日退三字第2010757號書函逕予解釋應併入退休公務員退休年資，違反公務人員退休法及法律保留原則。㈤上訴人原結算年資之身分為「工友」，並非依公務人員任用法律任用之公務員，自非公務人員退休法或施行細則適用範疇等語，請求判決撤銷原處分及復審決定，並命被上訴人應作成核定上訴人自76年1月1日至97年1月16日間之21年1個月退休年資給予月退休俸之行政處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依公務人員退休法第6條、第16條之1第1項、施行細則第13條與立法說明及被上訴人68年10月9日68台楷特三字第34149號函釋，退休（職、伍）或資遣再任之前後年資，因由政府編列預算支付退離給與，自應受退休法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制，且此項限制不應因屬職員或工友年資而有所區別，以期整體公務人員退休權益之衡平。爰被上訴人乃依公務人員退休法第16條之1及施行細則第19條之1規定，以96年12月6日部退三字第0962882736號書函，請上訴人在10年範圍內選擇新舊制年資採計方式並補送切結書到部遭拒後，考量上訴人舊制年資所計領之一次退休金不得辦理優惠存款，乃以優先採計新制年資之較有利方式，以96年12月18日部退三字第0962887538號函核定其新制施行後年資10年，並依「核定年資未滿15年者不得擇領月退休金」之規定，核給其一次退休金15個基數，依法並無違誤。㈡依司法院釋字第480號解釋理由，考試院依據公務人員退休法第17條之授權規定，本於公務人員退休法第6條及第16條之1第1項有關「退休年資採計上限」之立法精神，於施行細則第13條規定再任人員重行退休之最高年資採計上限，並無違反法律保留原則，亦未逾越母法授權訂定之範圍；依司法院釋字第443號解釋理由及釋字第614號解釋，施行細則第13條有關退休年資最高採計限制之規定，係主管機關本於公務人員退休給與制度之整體性、合理性及衡平性考量，在規範之法律制定施行前，其依法律授權所訂定之法規命令，因非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。㈢公務人員退休法第13條乃在規範公務人員前次退職年資業經政府編列預算支付退休給與，因此在重行退休時，不得重複併計據以領取退休金或重複併計據以取得辦理退休或擇領月退休金之條件；其規範之事項與同法第6條及第16條之1所規範之年資採計上限並不相同。㈣本件上訴人係於轉任公務人員前已辦理工友退職，自與轉任前未辦理工友退職者有所不同，爰其誤引平等原則指摘被上訴人差別待遇，顯係對平等原則之誤解。㈤依司法院釋字第574號解釋意旨，上訴人屆齡退休之事實發生於00年間，自應適用現行有效之退休法辦理退休，被上訴人並未溯及適用舊法，是本件尚無真正溯及既往不應容許之問題；本件上訴人擔任交通部公路總局書記之前，係於該局工友退職，並經依25年標準核給50個基數之退職金新臺幣（下同）37萬2千500元等情，確屬無訛，爰其為謀求轉任交通部公路總局書記一職而自願由工友退職，並領取退職金，理應經過深思熟慮，亦必瞭解自身權益，應無「信賴表現」可言。又被上訴人68年10月9日68台楷特三字第34149號函釋既已明定，依各機關單行退休規則或辦法退休人員再任公職重行退休時，其年資採計上限應予比照辦理。是上訴人於76年再任公務人員時，自應受其規範，自亦無信賴保護原則之適用等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依司法院釋字第480號解釋理由，考試院依公務人員退休法第17條之法律授權，所訂定之施行細則第13條第2項，對於再任公務人員再任前後有關退休年資應合併受最高採計上限之規範，即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定，並無逾越法律授權訂定之範圍，自無違反法律保留原則之情事。再者，再任公務人員兩度服公職並分別辦理退休本屬一種例外情形，任何公務員在第一次服公職結束時，國家已依法踐行對該公務員之長期照顧並給付退休金，於第二次再服公職實屬前次公職結束時難以預期之事，此時原無重複照顧之必要，因此在此等公務員第二次結束公職時，要給予何種程度之照顧，國家應該享有極大之政策裁量空間，不宜朝第二次服公職者既有權益之方向來看待。㈡上訴人47年9月6日至76年1月1日止之年資，已依事務管理規則規定按25年標準核發退職給與，且該給與係由政府編列預算支付。是上訴人確屬已領退職給與後之再任人員，則其重行退休之年資，依公務人員退休法第16條之1第1項及施行細則第13條第1項、第2項規定，自應於上訴人再任之76年1月起，另行計算，且最高僅得再採計新舊制年資合計10年。因上訴人未填寫選擇新舊制年資切結書，被上訴人以96年12月6日部退三字第0962882736號書函，請上訴人在10年範圍內選擇新舊制年資採計方式，並補送切結書；惟因上訴人不同意補送，又以上訴人舊制年資一次退休金不得辦理優惠存款。被上訴人爰以優先採計退撫新制年資之較有利方式，選擇僅採計退撫新制施行後任職年資10年，以其本次退休年資未滿15年，依公務人員退休法第6條第1項規定，僅得給與一次退休金。被上訴人爰依公務人員退休法第6條計算，核給一次退休金15個基數，並否准其擇領月退休金，並無違誤。㈢本件上訴人任職交通部公路總局辦事員屆齡退休之事實係發生於00年間，自應適用當時現行有效之退休法規辦理退休，本件被上訴人並未溯及適用舊法，自無適用法規違反法律不溯及既往原則之情事；上訴人擔任交通部公路總局書記之前，係於該局工友退職，並經依25年標準核給50個基數之退職金372,500元等情，且上訴人並未舉證證明有被上訴人行為使其信賴再任公務人員得連同以前退休金基數合併計算沒有上限之情事，自無「信賴基礎」之存在；又上訴人為轉任交通部公路總局書記一職而自願由工友退職，並領取退職金，係基於自身權益所為決定，揆諸前揭說明，亦無「信賴表現」可言。是以上訴人於76年再任公務人員，有關退休金之計算，並無信賴保護原則之適用等語。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人於76年1月1日前係擔任工友，並非依公務人員任用法而有職稱、官等與職等之人。原判決漏未審酌此節，逕以上訴人工友之身分與公務員同視，構成判決適用法規錯誤之違背法令。㈡施行細則第13條規定，其適用結果將使工作時間年資短可領月退，工作年資長反倒不能領月退，依司法院釋字第596號意旨，欠缺差別待遇基礎，有違平等原則，原判決就此漏未審酌，亦未說明不採之理由，顯有適用法律錯誤及理由不備之違背法令。㈢原判決以施行細則第13條立法說明，作為公務人員退休法第13條之規範意旨，將造成公務人員退休給與制度整體性及衡平性之破壞，原判決未予審酌，逕認施行細則第13條第2項並無違反公務人員退休法第13條規定，非無違誤。㈣本件涉及公務人員之制度性保障，本屬於立法範圍，且須受嚴格法律保留原則之限制，原判決認「對於公務人員要給予何種程度之照顧，國家應該享有極大之政策裁量空間」一節，明顯違反法律保留原則。㈤依行政院人事行政局98年3月5日局給字第09800043352號函，被上訴人認公務人員如係於68年6月以前退休者，其重行退休時，依公務人員退休法及施行細則修正前之規定，係依再任年資計算退休金，故得不受施行細則第13條所規定最高年資採計上限之限制，可知被上訴人對施行細則之適用，並非統一，益證施行細則第13條第2項之適用，確有疑義，亦違反平等原則、法律不溯及既往原則，且施行細則既係於84年間方修訂，對公務人員退休權利有重大影響，自應考量公務人員對於原預期退休方式之信賴保護，原判決未察，誤認本件無信賴保護原則及法律溯及既往問題，顯非無誤。㈥被上訴人強將上訴人工友身分認為係公務員，實屬無據，且縱令被上訴人所據事務管理規則第367條於本件得以適用，惟施行細則第13條第2項因違反法律保留原則而無效，據此，本件亦不受最高年資35年之限制。㈦司法院釋字第658號解釋業已認定施行細則第13條第2項規定欠缺法律授權，並予宣告違憲，顯見施行細則不僅欠缺法律明確授權，更有違法律保留原則。縱令該施行細則第13條第2項係於解釋公布日起2年後失效，然鈞院僅須依法律審判並不受命令位階之施行細則拘束，故應為有利於上訴人之認定等語，為此請求撤銷復審決定及原處分；被上訴人應作成核定上訴人76年1月1日至97年1月16日之21年1個月退休年資給予月退休俸之行政處分；或發回臺北高等行政法院更審。
六、本院查：㈠「退休金之給與如左：一、任職五年以上未滿十五年者，給
與一次退休金。二、任職十五年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：（一）一次退休金。（二）月退休金。…。」；「一次退休金，…每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五十三個基數。尾數不滿六個月者，給與一個基數，滿六個月以上者，以一年計。…。」；「月退休金，…每任職一年，照基數百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十為限。…。」；「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」，行為時（84年7月1日修正施行之）公務人員退休法第6條第1項、第2項、第3項前段及第16條之1第1項各定有明文。次按「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」；「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第六條及第十六條之一第一項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」，同法施行細則第13條第1項及第2項亦各設有規定。準此，公務人員須任職得採計並核給退休給與之年資達15年以上者，始得擇領月退休金，任職5年以上未滿15年者，僅得領取一次退休金。又已領退休（職、伍）金或資遣給與者再任公務人員，於重行退休時，其前、後退休金基數或百分比合併計算，須受公務人員退休法第6條及第16條之1第1項所定最高標準之限制，亦即退撫新制施行前之任職年資最高僅得採計30年，退撫新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年。
㈡復按前揭公務人員退休法施行細則第13條第2項之規定是否
有違法律保留原則，司法院雖於98年4月10日作成第658號解釋，以該規定欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，故認與憲法第23條法律保留原則有違。然查，上開解釋並未同時宣告上開施行細則第13條第2項無效或立即失效，而係宣告「相關機關至遲應於本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨，檢討修正公務人員退休法及相關法規，訂定適當之規範。屆期未完成修法者，上開施行細則第13條第2項失其效力」，則就本件而言，仍難逕排除該規定之適用，亦不得因此認原判決有適用法規不當之情事，上訴意旨就此部分之指摘，尚不足採。
㈢公務人員退休法施行細則第13條第2項，對於再任公務人員
，其再任前後有關退休年資應合併受最高採計上限之規範，係基於「現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，其前後退休給與均應受本法第6條及第16條之1第1項最高標準之限制，…，以維持年資採計之衡平。」等理由（復審機關卷第87至88頁），即係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法有關年資採計上限之旨意所訂定。故有關退休年資採計之上限，不僅適用於年資未曾中斷之公務人員，對於曾經辦理退休、退職、退伍或資遣者之再任公務人員，亦應同受限制。換言之，同由政府編列預算支付各項退離給與之年資（包括軍、公、教、政務人員、公營事業人員及工友），於再任或轉任公務人員重行退休時，均應依退休法施行細則第13條之規定，將前已領取退離給與之年資合併計入公務人員退休年資採計上限總數中，不應以其先前在職身分不同而有不同之規定，否則在各機關學校從事事務性工作之技工或工友不受限制，負責主要業務之公務人員卻受較嚴格限制，反而有違平等原則。況依上訴人退職時所適用之事務管理規則第367條規定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公務人員退休法及有關規定辦理」，可知工友之退職制度，主要係比照公務人員退休規定（如退職條件成就、退休金基數內涵等），故工友退職後轉任公務人員者，自應受上開公務人員退休年資採計上限的限制。本件上訴人曾於前臺灣省交通處公路局領取退職金，雖非依據公務人員退休法核辦退休，惟其所領退職金確同屬由政府編列預算支付，依前開公務人員退休法令規定，自應受年資採計上限之限制，始屬衡平。
㈣公務人員退休法自32年11月6日公布施行後，原均無退休再
任者於重行退休時，應如何計算退休給與之相關規定，迄至48年11月2日修正公布時，始於第13條規定，依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應將所領退休金繳回國庫，其領月退休金者，於重行退休時，其過去服務年資概不計算。另當時適用之公務人員退休法施行細則亦無「再任人員重新退休時，應將再任前、後年資合併計算並受最高退休年資採計上限限制」之規定。嗣公務人員退休法於68年1月24日修正公布後，其第13條修正為：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」同法施行細則亦於68年6月4日配合修正發布，並於第12條明定，再任人員重新退休時，其退休金基數或百分比應連同以前已領之退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6條所定最高標準為限。依據上述公務人員退休法之修正規定，被上訴人亦以69年1月17日台楷特三字第0054號函釋規定：68年6月以前退休再任者，其重行退休時，依再任之年資計算退休金，不受上開68年1月與6月修正之退休法及其施行細則所定最高限額之限制。迨84年7月1日修正施行之現行公務人員退休法第6條規定：一次退休金最高給與53個基數（基數內涵為本俸之2倍）；月退休金最高給與本俸2倍之70%為限。第16條之1第1項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。」同日修正施行之公務人員退休法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限…。」因此，自68年6月30日以後，公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職直至退休或已領退休（職、伍）金或資遣給與後，再任並重行退休者，其新制施行前之任職年資最高均僅得採計30年，新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年，且退休給與須受最高年資採計標準之限制。故已支領退職金之工友年資，如其轉任公務人員之時間係於68年6月30日以前，其重行退休年資得不受退休年資最高採計上限限制之原因，實係當時所適用之法令未有再任人員重新退休時，應將再任前、後年資合併計算受最高退休年資採計限制之規定所致；而68年6月30日以後，退休（職）再任公務人員，重行退休時，須受退休年資最高採計上限之限制，係屬公務人員退休法令修正後之法律適用效果，自非上訴人所稱係84年7月1日修正施行之公務人員退休法施行細則第13條，往前追溯適用之結果。本件上訴人既係於76年1月1日由工友退職，並改任換敘為士級資位人員，依當時法令規定，退休（職）再任公務人員重行退休時，已須受退休年資最高採計上限之限制，上訴人於轉任公務人員時自應知悉其將來重行退休時所能獲得之待遇如何。是上訴人主張，68年6月30日以後，已支領退職金之工友再任公務人員並辦理退休，應比照68年6月30日以前之情形，不受最高退休年資採計上限限制，否則即違反平等原則、信賴保護原則及法律不得溯及既往原則云云，洵屬誤解。
㈤綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當或不備理由
等違法，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年9月23日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官陳國成法官廖宏明法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國99年9月24日
書記官邱彰德