裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第215號判決
裁判日期：民國93年05月11日
裁判案由：食品衛生管理法
臺北高等行政法院判決九十三年度簡字第二一五號
原告京工興業有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）右當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十三年一月八日院衛署訴字第０九二００五六四八六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告因於民國（下同）九十二年四月十五日在中晚捷運報第四版刊登「京工即溶蔬菜湯」食品廣告，內容宣稱「注意SARS流行病，應從提升免疫力開始．．．強力推薦．．．凡購買京工即溶蔬菜湯一盒２０００元，加送即溶蔬菜湯精品包入一盒．．．京工興業有限公司（00）00000000、0000000000」等文詞，經台北市大安區衛生所查獲，轉經台北市北投區衛生所移由台北縣政府衛生局查證，並向行政院衛生署函詢後，以該廣告內容雖未直接宣稱產品具有該等功效，然該則廣告整體傳達訊息仍涉易使消費者誤認該產品具有增強免疫力以避免SARS之效能，已違反食品衛生管理法第十九條第一項規定，爰依同法第三十二條第一項規定，於九十二年七月十一日以北府衛食字第○九二○○二七八五一號行政處分書，處原告新臺幣（下同）三萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱，㈠查原告於九十二年四月十五日在中晚捷運報第四版刊載之廣告上內容固有「注意SARS流行病，應從提升免疫力開始！」之標題，但另有標題為：「均衡營養、調整體質、增強體力」，其下方則記載「強力推薦、健康加分不加價！」，然後為介紹原告之蔬菜湯產品，足認依上開廣告文宣之編排方式及其文義和整體所欲傳達之效果，廣告之主要訴求係說明原告之蔬菜湯產品可以「均衡營養、調整體質、增強體力」，並非指原告之蔬菜湯產品有何「提昇免疫力」之效果，或與SARS流行疾病之「預防措施」有關，當無被告所稱之「易使消費者產生誤解」之情事。原告之上開廣告文宣整體之傳達印象，並無任何足以使消費者就原告之產品產生得以治療「SARS」誤解之處，更何況原告既無宣稱自己之產品得以治療「SARS」，亦未誇大原告產品之功能或有其他任何虛偽不實之標示或宣傳，則原告之本文宣當無違反食品衛生管理法第十九條第一項所稱之「不實、誇張或易生誤解」之構成要件。㈡原告係基於九十二年四月間係「SARS」傳染病肆虐之時，關心消費者健康，配合政府之政策宣導，提醒社會大眾注意「SARS」傳染病之流行，另外亦可巧妙將時事融合於廣告文宣創意之中，一方面達到宣導效果，一方面亦可藉此吸引社會大眾注意，此為憲法所保障之思想創意自由，尚難據以指稱原告故意將產品影射可提升免疫力或治療「SARS」云云。㈢另提升免疫力或與防治「SARS」有關，此為不爭之事實，根本沒有引人誤解之問題，而原告於廣告上標明原告公司名稱、產品、售價及電話號碼等，僅足以表明廣告主及所欲宣傳之產品，非可謂與提升免疫力或治療「SARS」有必然之關聯性，更何況所有之廣告文義並無任何隻字片語提及有關系爭產品與「SARS」治療與防治之關係，消費者有何產生誤解之處，被告以片面及主觀之臆測，即認定原告意欲使消費者誤解該產品可提升免疫力或治療「SARS」，足認被告所為之處分，實非妥適。㈣至於被告原處分理由所引用之行政院衛生署九十二年六月二十日衛署食字第○九二○○三二四四八號函釋示，仍需依個案之文宣內容認定，非可將廣告中只要提到「SARS」，即認為係涉及療效之廣告。查該釋示係九十二年六月二十日所制定之行政命令，依法律不溯及既往之原則，自非可追溯處罰原告發生在前之九十二年四月十五日之廣告行為，其法理至明。㈤訴願決定雖稱上開函釋為訴願決定機關向被告就個案所做之函釋，並非法律適用之處罰依據，而認無關法律溯及既往之問題，但查本件被告之處罰依據固為食品衛生管理法第十九條第一項規定，其判斷是否符合法律要件確係以訴願決定機關衛署食字第○九二○○三二四四八號函釋為基準，則原處分具體實現法規範及達到行政處罰效果之依據，當與該行政院衛生署之函釋內容具有不可分之關係者割離，且上開函釋已為法規範之一部份，訴願決定機關強將二者割離，並無理由云云。
三、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，．．．。」為食品衛生管理法第十九條第一項、第三十二條第一項前段所明定。另依據行政院衛生署於八十八年七月三十一日以衛署食字第八八○三七七三五號公告「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」中將「涉及生理功能者之增強抵抗力」列為「詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解」之例句，查此公告乃行政院衛生署本於其食品衛生主管機關之地位，就食品衛生管理法第十九條中關於所謂不實、誇張或易生誤解之不確定法律概念予以具體化之行政規則，按食品衛生管理法之立法目的為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，其中規定「對於食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形」，係屬不確定法律概念，且必須藉由專業知識判斷之，故行政院衛生署將之公告以作為認定之準則，核其內容與食品衛生管理法之意旨無違，爰予援用。
四、卷查本件原告於九十二年四月十五日在中晚捷運報第四版刊登「京工即溶蔬菜湯」食品廣告，內容宣稱「注意SARS流行病，應從提升免疫力開始！均衡營養‧調整體質‧增強體力」，其下方緊接著記載「強力推薦、健康加分不加價！凡購買京工即溶蔬菜湯一盒２０００元，加送即溶蔬菜湯精品包入一盒．．．京工興業有限公司（00）00000000、0000000000」等文詞，並於「強力推薦」右邊刊登系爭食品包裝照片，經台北縣政府衛生局人員於九十二年六月五日約談原告負責人委託之 游惠堂 先生， 渠亦坦 稱系爭產品屬性為食品，系爭廣告為該公司所刊登，此有系爭廣告及經游惠堂簽名捺指印確認之九十二年六月五日台北縣政府衛生局食品衛生訪談紀錄表影本附卷可稽。被告並向行政院衛生署函詢，經該署以九十二年六月二十日衛署食字第○九二○○三二四四八號函復，認原告刊登該廣告內容雖未直接宣稱產品具有該等功效，然該則廣告整體傳達訊息仍涉易使消費者誤認該產品具有增強免疫力以避免「SARS」之效能，已違反食品衛生管理法第十九條第一項規定，被告乃依同法第三十二條第一項規定處原告三萬元罰鍰，經核於法並無不合。
五、次查本件原告所爭執為系爭廣告之主要訴求係說明原告之蔬菜湯產品可以「均衡營養、調整體質、增強體力」，內容並無隻字片語提及京工蔬菜湯等產品具有「提升免疫力」，甚至可以治療「SARS」之功效云云。按食品衛生管理法第十九條第一項之規定，食品之宣傳或廣告不得有不實、誇張或易生誤解之情形，而廣告是否符合該條之要件之認定，應就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、效用、圖案、符號等綜合研判後，再據以認定，而本件系爭廣告標題為「注意SARS流行病，應從提升免疫力開始」，並強力推薦系爭食品，再佐以原告公司名稱、系爭食品介紹、售價、電話號碼等，且當時誠如原告所云正值「SARS」肆虐，觀諸系爭廣告內容之整體表現，顯易誤導消費大眾以為食用系爭產品可提升免疫力、達到預防「SARS」等功效，此即構成食品衛生管理法第十九條第一項之「易生誤解」之情形，且食品衛生管理法之意旨為保護國民健康，則本件被告將上述不確定法律概念適用於系爭事實關係之判斷餘地，本院認可予以尊重。
六、至於衛生署九十二年六月二十日衛署食字第○九二○○三二四四八號函係該署就台北縣政府衛生局所詢本件系爭廣告疑義所為具體個案之解釋，查本件被告係以原告違反食品衛生管理法第十九條第一項、第三十二條第一項之規定論處，而非以該函釋作為處罰依據，且解釋性之行政規則以闡釋法規之含義為主旨，其效力係附屬於法規，故應自法規生效起予以適用，原則上溯及法規生效之日起有其適用，原告所謂該函釋應適用法律不溯及既往原則，自屬誤解。又本件被告以原告違反前揭食品衛生管理法第十九條第一項規定，依同法第三十二條第一項規定，處三萬元罰鍰，係屬該法條所訂最低度處罰，已屬從輕，其裁量並無逾越權限或濫用權利情事併予敘明。
七、綜上所述，原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年五月十一日
臺北高等行政法院第二庭
法官林文舟右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十三年五月十一日
書記官余淑芬