裁判字號：臺灣臺北地方法院107年簡更二字第4號判決
裁判日期：民國107年08月28日
裁判案由：船舶法
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決107年度簡更二字第4號
107年8月14日辯論終結原告龍鴻航業股份有限公司代表人 田貴寶 （董事長）訴訟代理人 張志堅 律師被告交通部航港局代表人 謝謂君 （局長）訴訟代理人 王博恆
張智程 上列當事人間船舶法事件，原告不服交通部中華民國104年12月28日交訴字第1040026385號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院105年度簡字第66號判決，由被告提起上訴，經臺北高等行政法院以106年度簡上字第64號判決就本院105年度簡字第66號判決廢棄，發回本院，復經本院106年度簡更(一)字第5號判決，再由被告提起上訴，經臺北高等行政法院以107年度簡上字第70號判決就本院106年度簡更(一)字第5號判決廢棄，發回本院，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有「綠島之星」船舶（簡稱系爭船舶）為船舶法第3條第2款所指之「客船」，且經被告依船舶法第52條第2項規定，核定搭載之乘客定額為253人。系爭船舶於民國103年10月7日上午11時35分許駛入蘭嶼開元港，於同日下午2時30分許搭載乘客離港，嗣於同日下午5時27分進入臺東富岡港，經被告會同行政院海岸巡防署（簡稱海巡署）海岸巡防總局東部地區巡防局第八一岸巡大隊（簡稱八一大隊）執行清點，系爭船舶實際載運人數為306人，超載乘客53人（簡稱超載乘客），被告遂於104年7月24日以航東字第0000000000號執行違反船舶法案件裁處書（即本件原處分），以原告違反船舶法第52條第3項規定，依同法第90條第1項對原告裁處新臺幣（下同）15萬元罰鍰。原告不服，向交通部提起訴願，經交通部於104年12月28日以交訴字第0000000000號訴願決定書駁回其訴願；原告不服該訴願決定，向本院提起行政訴訟，經本院以105年度簡字第66號判決：「訴願決定及原處分均撤銷」。被告不服，提起上訴，經臺北高等行政法院以106年度簡上字第64號判決，廢棄上開105年度簡字第66號判決，發回本院審理。經本院以106年度簡更(一)字第5號行政訴訟判決：「訴願決定及原處分均撤銷」。被告不服，提起上訴，復經臺北高等行政法院以107年度簡上字第70號判決，廢棄上開106年度簡更(一)字第5號判決，發回本院審理。
二、本件原告主張訴外人大發輪船股份有限公司（簡稱大發公司）當日未按表定班次時間航行，致超載乘客非法強行搭載系爭船舶，原告公司位於臺東市，於事發時不知系爭船舶於開元港發生乘客非法登船之情事，且該情形非原告所得預見，依法負責維護登船秩序及管制之海岸巡防機關亦無法排除現場暴動狀態，原告自無違反行政法上義務之故意或過失。又系爭船舶船長在無法強制將超載乘客排除於系爭船舶，或因強制排除將造成進一步動亂而影響船舶安全之情形下，為保全系爭船舶財產及合法登船乘客之生命、身體安全，避免碼頭上旅客全部登船，致系爭船舶傾覆發生危難，於系爭船舶搭載之乘客人數未逾載重噸位，且合於系爭船舶穩度要求，依當時天候、船舶狀況判斷亦可安全航行之情形下，經徵得蘭嶼開元港安檢所所長 黃英傑 之同意准許放行，航向臺東富岡港，係依船員法第58條規定行使船長職權，被告即應尊重法律所賦予船長之判斷餘地，故船長之行為屬行政罰法第11條第1項依法令之行為、第13條之緊急避難行為，應屬不罰，原告為系爭船舶之所有人，亦得援用該事由主張不罰。原處分對原告裁罰，顯有違誤，訴願決定仍予維持，亦有未合，均應予以撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）系爭船舶船長於解纜開航前，已知悉系爭船舶人數超過核定乘客定額仍決定開船，對於構成違規之事實明知並有意使其發生，主觀上具有故意。又客船超載之禁止航行，為被告之權力，海巡署人員未取得航政機關之同意，無禁止船舶航行之權力，是原告不得以開元安檢所所長同意系爭船舶開航，作為免責之理由。另被告就系爭船舶船長依船員法第58條之必要處置權，有介入審查之空間，而蘭嶼地區因氣候因素數日停航，導致復航時搭船人數暴增之情形並非少見，船長本應就可能之人潮預作準備，船長並自承於開航時不知船上超載人數，顯見船長開航時無法評估船舶載客傾測穩度，且船長陳稱係為避免可能發生之肢體衝突導致人員受傷而開航，惟其尚可採取關閉全船電力、全體船員下船拒絕開航以迫使民眾下船、向警方報案尋求協助、暫時駛離岸邊俟衝突減少再使超載乘客下船等方式，而非逕予航行，使全船人員生命、身體及財產法益置於更高危險，則船長開航之決定，要非船員法第58條之必要處置，非屬依法令之行為，亦不符合緊急避難之要件，無行政罰法第11條、第13條之適用。
（二）系爭船舶船長明知於登船人數超過核定定額之情形下依法不得開航，卻以自由意志決定開航，其行為已屬「故意」，遑論「過失」。如案發當時船長消極抵抗不予開船（甚或關閉全船電力逼迫民眾下船），最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無本案之發生。另由前述船長訪談筆錄可知，本案船長於解纜開航「前」，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志「決定」開船造成超載航行之事實，此即對於構成違規之事實，「明知」並「有意」使其發生。故本案之發生實屬故意，被告機關自應依法予以處分。又系爭船舶超載航行之作為，無法通過最高行政法院106年度判字第104號判決所揭示緊急避難適法要件中有關「法益衡量」及「必要性」之審查。原處分對原告為裁罰，核無違誤，原告起訴並無理由。
四、本院之判斷：
（一）按船舶法第52條第2項及第3項分別規定：「（第2項）航政機關依船舶設備、水密艙區及防火構造，核定乘客定額及適航水域，並載明於客船安全證書。（第3項）客船搭載乘客不得超過依前項核定之乘客定額，並不得在依前項核定適航水域以外之水域搭載乘客」；同法第90條第1項規定：「違反第52條第3項規定者，由航政機關處客船所有人或船長新臺幣1萬5,000元以上15萬元以下罰鍰，並命其禁止航行及限期改善；改善完成後，始得放行」。綜合上開規範意旨，並觀諸同法第1條立法意旨所稱：「為確保船舶航行及人命安全，落實船舶國籍證書、檢查、丈量、載重線及設備之管理，特制定本法」可知，船舶法管制客船不得搭載超過航政機關所核定之搭載乘客定額，其意在確保船舶航行安全及全船人員之生命、身體及財產之法益。
（二）次按船舶法第56條授權交通部所訂定之客船管理規則第3條第3款規定：「本規則所稱乘客，指在船上下列以外之人員：……三、非船長或運送人所能防止而以非法行為上船之人員」，揆諸前揭明文，可知船上搭載之人員如欲適用該款規定，而予以排除認定為乘客，其構成之要件包含「非船長或運送人所能防止」及「以非法行為上船」等2部分。又所稱「非船長或運送人能所能防止」部分，其「防止」應不僅及於積極性之排除，亦應可包含消極性之抵抗。另依法船長負責船舶之指揮，而開航與否，實由船長做最終之決定。亦即，船長仍可以自由意志決定是否開航，如船長消極地採取關閉全船電力、或全體船員下船拒絕開航以迫使民眾下船、或向警方報案尋求協助，最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無超載之情形發生。
（三）經查，原告所有系爭船舶，前經被告依船舶法第52條第2項核定其乘客定額為253人。系爭船舶於103年10月7日上午11時35分許駛入蘭嶼開元港，於同日下午2時30分許搭載乘客離港，嗣於同日下午5時27分進入臺東富岡港，經被告會同八一大隊人員執行清點，系爭船舶實際載運人數為306人，超載乘客53人等情，有系爭船舶中華民國船舶檢查證書、臺東伽藍（富岡）漁港安檢所對系爭船舶船長 許清屏 所製作之訪談筆錄、機漁船（含船員）進出港檢查表、被告派員於103年10月7日至臺東富岡港查核系爭船舶所填之「臺東離島客船載客查核表」、原處分、交通部104年12月28日交訴字第1040026385號訴願決定書可參（原處分卷第2、3-4、5頁，本院105年度簡字第66號卷第
16、18至21、24頁），並為兩造所不爭執，堪信為真實。
（四）再者，經本院勘驗原告提供公共電視新聞網103年10月8日中午12時30分之午間閩南語新聞畫面錄影光碟（本院105年度簡字第66號卷第22頁），整段影音顯示公共電視新聞報導103年10月7日蘭嶼浪大船停開三天，400遊客留滯蘭嶼之事件；報導中一開始顯示為遊客聚集在蘭嶼開元港港口在原告所有系爭客輪靠港處，在港口上情緒激動大聲爭執，希望搭船之情景；新聞旁白則表示300名遊客在岸上鼓譟強行登船，畫面並顯示該客輪即解纜超載而返回臺東富岡港，並有該客輪返回臺東富岡港船上乘客下船之畫面，顯示系爭客輪於103年10月7日下午14時30分許準備搭載乘客離開蘭嶼返回臺東本島前，確實有數百名旅客聚集在蘭嶼開元港碼頭，並鼓譟強行登船之情況，此有勘驗筆錄在卷可按（見本院105年度簡字第66號卷第65-66頁）。時任八一大隊大隊長之 黃德福 到庭具結後，也證稱：當日系爭客輪自蘭嶼離港前，確有數百名民眾在碼頭上聚集，並在開元安檢所值勤人員清點人數達乘客定額上限滿載時，當場告知並要解纜，確有民眾爭要上船，經船長向現場民眾說明，民眾仍無法接受，並與船長發生爭吵而跳上船之情事；當時開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足，且開元港沒有管制人員進港之設備，任何人均在碼頭上靠近系爭客輪四周，現場縱使擺有三角椎引導民眾，也會被民眾移開；系爭客輪超載的人都是清點完乘客人數滿載後，才非法上船的人等語明確（見本院105年度簡字第66號卷第66-68頁）。
（五）原告主張稱系爭超載旅客未經船長同意上船，並非客船管理規則之乘客，依法亦非屬船舶法第52條第3項之乘客，自與船舶法第90條第1項規定不符云云。惟依船舶法第52條於99年11月12日之修正理由為「為策客船載客航行安全，增列第3項規定，俾應週延」等語（見臺北高等行政法院106年度簡上字第64號卷第93頁）；另參照船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第91條第15款規定：「船員有下列情形之一者，經航政機關調查屬實，處以降級或收回船員服務手冊3個月至2年：……十五、船長明知其所服務之船舶載客逾額或載貨超量不予拒絕而仍航行」，據此，有關客船超載事實之認定，主管機關應以「航行時」為認定基準，如船舶停靠港邊未開航，則登船人數超過乘客定額仍非船舶法規制之範疇。換言之，船舶法上所謂超載之認定係指「航行期間」而言，如當時船長在解纜航行前，可藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，即無超載行為之發生。次按船員法第58條第1項及第2項規定：「（第1項）船舶之指揮，由船長負責；船長為執行職務，有命令與管理在船海員及在船上其他人員之權。（第2項）船長為維護船舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，得為必要處置」，又按船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第21條規定：「船長依法指揮全體海員、旅客及在船任何人，並管理全船一切事務，及負維護全船生命財產安全之責任」。揆諸前揭明文可知，船長依法負有管理船上人員之職責，故有關乘客登船情形之管控，亦為船長之職責。倘如船長心態消極，任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，則有違船員法及其相關規定規範之意旨，且將合法登船民眾之安全棄於不顧。查系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人潮，即應提前預為準備因應，故本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況。然揆諸前揭說明，足見上開認定顯然忽略當時之狀態，應為船長可預期並可先行準備應付之情形，而本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況，故系爭超載乘客仍應屬「乘客」之範圍。故而原告稱系爭超載乘客非屬船舶法第52條第3項之乘客，自與船舶法第90條第1項規定不符云云，顯不足採。故而被告據以認定原告有違規超載之情事，違反船舶法第52條第3項及第90條第1項規定，自屬有據。
（六）原告又主張稱其公司位於臺東市，於事發時不知系爭船舶於開元港發生乘客非法登船之情事，且該情形非原告所得預見，依法負責維護登船秩序及管制之海岸巡防機關亦無法排除現場暴動狀態，原告自無違反行政法上義務之故意或過失云云。惟查由卷附臺東伽藍（富岡）漁港安檢所對系爭船舶船長許清屏所製作之訪談筆錄（原處分卷第3-4頁）所述內容「（問？你何時得知綠島之星乘載人數超載）當人數已經滿載時候，開始做管制時旅客開始鼓譟往船上衝」、「（問？你知道綠島之星乘載人數超出限載人數，你如何處置）我當時通知船員將樓梯收回來，並將門關上就將船開往富岡漁港」、「（問？你叫船員將樓梯收回時，是否知道此次搭載乘客已超載情形）知道，但是情形無法控制所以才作這個決定」、「（問？你是否知道此行為已違反客船管理規則第41條、船舶法第52條第3項規定）知道，當時因為情況無法控制所以選擇將危害降到最低的這個做法」，可知本案船長於解纜開航「前」，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志「決定」開船造成超載航行之事實，此即對於構成違規之事實，「明知並「有意」使其發生，而符合主觀故意之歸責事由甚明。按行政罰法第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」，系爭船舶船長為原告之受僱人，其執行職務既有前述之故意歸責事由，原告自仍得經由舉證證明其無故意及過失而免罰，亦即原告仍須得舉證證明其對於系爭船舶船長，已善盡篩選控制之義務，始得進而免除責任。況且，關於針對客船所有人即原告依船舶法第52條第3項、第90條第1項所規範者，在於客船所有人對使用其客車之船長應有之選任或監督義務，此與船長依法應負擔之義務，本屬二事。本件原告所有系爭船舶發生超載違規案件，身為系爭船舶所有人之原告應舉證證明其對控制實際船長使用系爭船舶之情形有何具體監督、管理之舉措，並證明其監督並未疏懈，或縱加相當之監督而仍不免發生違規，始能免其責任，本件原告僅強調其公司位於臺東市，於事發時不知系爭船舶於開元港發生乘客非法登船之情事，且該情形非原告所得預見，依法負責維護登船秩序及管制之海岸巡防機關亦無法排除現場暴動狀態，原告自無違反行政法上義務之故意或過失云云；或是系爭船舶搭載超出定額53人，係非法強行上船之人員，且非原告所能預見之情事，無行政罰法上之過失責任云云；或是系爭船舶船長奉海巡署安檢所核准放行，且係依船長職權所為之處斷云云，顯均不足作為原告有善盡管理人責任之舉，難為有利之採憑，難認原告無故意過失而得免罰，顯不能排除行政罰法第7條第2項推定責任之適用，為此，原告主張其無違反行政法上義務之故意過失云云，仍難採憑。
（七）至原告所主張系爭船舶搭載乘客逾越定額，係系爭船舶船長依法令與緊急避難行為，依行政罰法第11條第1項及第13條規定，應不予處罰乙節。惟同前所述，按船員法第58條第1項及第2項規定及船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第21條規定，可知船長依法負有管理船上人員之職責，故有關乘客登船情形之管控，亦為船長之職責。倘如船長心態消極，任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，則有違船員法及其相關規定規範之意旨，且將合法登船民眾之安全棄於不顧。而本件系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人潮，即應提前預為準備因應，故本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況，足見上開開航認定顯然忽略當時之狀態，應為船長可預期並可先行準備應付之情形，當時船長在解纜航行前，更可藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，即無超載行為之發生，一旦超載導致航行的危險，將會嚴重影響乘客生命身體的安全，船長開航的決定顯然致乘客生命身體安全於不顧。即本件系爭船舶船長明知超載仍決定開航，顯非行政罰法第11條第1項「依法令之行為，不予處罰」之情節。
（八）再按行政罰法第13條規定「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰」。緊急避難係阻卻違法之正當事由，倘為避免自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產遭受緊急危難，而出於不得已之行為且未過當者，如因而違反行政法上之義務，應具有阻卻違法之正當事由，惟如避難行為未採取適當手段因而過當者，尚不能認係阻卻違法之正當事由，惟其情可憫，故但書規定避難行為過當者得減輕或免除其處罰（立法理由參照）。而構成行政罰法上阻卻違法正當事由之「緊急避難」，其要件包括：1.須有緊急危難存在：所謂「緊急」，係指倘未立即採取避難措施，即無法阻止危難之發生或擴大。而所謂「危難」，則係指自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，至其係肇因於自然災害或人為因素，固非所問。惟為避免「緊急避難」制度遭不當濫用，而成為違反行政法上義務者之遁詞，倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則均不屬之。2.避難行為必須客觀上不得已：即緊急避難行為在客觀上須係為達到避難目的之必要手段。行為人因自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產遭遇緊急危難，若非立即採取避難行為犧牲他人法益，否則無法保全自己或他人法益時，固能主張緊急避難，惟此避難行為須係足以挽救法益陷於急迫危險之「必要手段」，亦即所犧牲之他人法益與所保全之法益間，已呈現不可避免之利益衝突現象，兩者僅能擇一存在，不是喪失所要保全之法益，就是犧牲他人之法益，此時方屬所謂「必要」。而「不得已」，則係指避難行為之取捨，祇此一途，別無選擇而言，如尚有其他可行之方法足以避免此一危難，即非不得已之避難行為。3.緊急避難行為必須不過當：緊急避難行為在客觀上若已過當者，即已超出緊急避難之範圍，構成避難過當，自不能阻卻違法，僅能減免處罰。而判斷有無過當之標準，係採「保護優越法益原則」，亦即依「法益衡量理論」之觀點（包括法益位階關係、法益受影響之程度、損害發生之可能性、被犧牲者之自主決定權、危難是否來自於被犧牲者、法益對於個別當事者所具有之特別意義及遭人強制之避難狀態等因素），判斷避難者所保護之法益，是否較其所犧牲之他人法益，具有顯著之優越性。4.避難行為必須出於救助意思：即行為人主觀上須係出於救助自己或他人生命、身體、自由、名譽、財產之緊急危難的意思（最高行政法院106年度判字第
104號判決要旨可供參照）。經查，本件系爭船舶違法超載航行之行為，主要係因系爭船舶於103年10月7日下午14時30分許準備搭載乘客離開蘭嶼返回臺東本島前，確實有數百名旅客聚集在蘭嶼開元港碼頭，並鼓譟強行登船之情況，在開元安檢所值勤人員清點人數達乘客定額上限滿載時，當場告知並要解纜，確有民眾爭要上船，經船長向現場民眾說明，民眾仍無法接受，並與船長發生爭吵而跳上船之情事；當時開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足，且開元港沒有管制人員進港之設備，任何人均在碼頭上靠近系爭客輪四周，現場縱使擺有三角椎引導民眾，也會被民眾移開；系爭客輪超載的人都是清點完乘客人數滿載後，才非法上船的人等情節，此等秩序無法有效管理不能認係具有對自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難可能性之緊急危難事實，而且超載行為亦非係必須客觀上不得已，因為現場人力不足無法控制非法上船者，可以藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，避免超載行為之發生；然而超載航行將可能導致乘客生命身體重大危險，所以本件超載航行原告主張係系爭船舶船長依緊急避難行為，依行政罰法第13條規定，應不予處罰云云，自不足採。
（九）綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告以原告違反船舶法第52條第3項規定，依同法第90條第1項規定處以罰鍰，自屬有據。因本件系爭船舶乘員超過核定定額百分之10（53/253），裁處原告罰鍰15萬元，應已考量原告之違章程度、違反行政法上義務行為之應受責難程度、所生影響及所得利益等節所為之適切裁罰（參酌被告104年7月10日訂定發布「交通部航港局船舶法裁罰基準表」之附表，本院卷第43、45頁），核無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年8月28日
行政訴訟庭法官范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國107年8月28日
書記官蔡凱如