裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第660號判決
裁判日期：民國89年12月12日
裁判案由：徵收補償
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第六六○號
原告甲○○訴訟代理人 陳雅萍 律師被告基隆市政府代表人市長） 李進勇 訴訟代理人 李慶華
梁美秀 田鈴惠 右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要︰緣原告所有坐落基隆市○○區○○段下坡小段一四０－一地號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）八十四年以前原列五十七地價區段。惟於八十六年辦理重新規定地價及八十七年公告土地現值作業時，因基隆市地政事務所摘錄地號錯誤，誤植為五十六地價區段，致八十六年公告地價每平方公尺（下同）為新台幣（下同）一、二五０元，八十七年公告現值為七、五００元。嗣經該所查明函報被告更正，並經被告於八十八年二月八日以（八八）基府地價字第００六０二七號公告辦理更正系爭土地為五十七地價區段，八十六年公告地價為六五０元，八十七年公告土地現值為三、二００元。上開土地再於八十八年五月三十一日分割出同段一四０－六地號（下稱系爭土地之一），後於同年九月二十二日經徵收在案，其徵收補償費之計算，被告係依更正公告後之土地公告現值為計算基礎，原告不服，提起訴願，經台灣省政府於八十九年六月十九日以八九府訴二字第一二五七五九號訴願決定駁回，原告乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、被告八十八年二月八日公告更正系爭土地公告現值，其性質是否為行政處分？
二、原告已領取系爭土地之徵收補償費，得否再行起訴？
三、系爭土地之徵收補償費究應以更正前或更正後之公告土地現值為計算基準？
丁、原告主張：
一、原告所有系爭土地，自八十五年起至八十七年間，歷年來之土地公告現值均為
七、五００元，惟被告於八十八年辦理徵收公告時，竟將該土地八十七年公告現值降為三、二００元，並據以核發徵收補償，顯已損害原告之合法權益。
二、原告為此提出異議，請求依原公告現值七、五００元核發徵收補償費，惟被告函復不准，並於原處分函說明二記載：「經查前開土地因查價單位於辦理八十六年重新規定地價及八十七年公告現值作業時，因作業疏失地號摘錄錯誤，經依『辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項』規定，辦理公告更正在案。」云云。
三、惟按中央法規標準法第五條第三款規定：「關於人民之權利、義務者，應以法律定之。」同法第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」第按規定地價應依法公告三十日，並賦予土地所有權人於公告期間內提出異議之權，土地法第一百五十四條第一項、平均地權條例第十五條第四款定有明文。蓋因地價變動關係人民之權利義務甚鉅，不應任由政府秘密為之，必須以公告程序建立公信力，始能貫徹憲法第十五條「人民之財產權應予保障。」之本旨。故土地公告現值既經依法公告期滿確定後，即有公信力，其變動即影響人民之權利義務，依據上開中央法規標準法第五、六條之規定，應以法律規定其程序，不得以命令定之。故行政機關不得以命令規定土地公告現值變更之程序，法理至明。
四、原處分函所引據之「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」，非屬中央法規標準法第二條所定之法律（法律、條例或通則），僅屬行政命令無疑，其竟規定行政機關得以錯誤為由，任意更正已公告之地價，且僅通知稅捐機關，而不通知土地所有權人，致人民權益受損不能即時尋求救濟，顯己違背上開中央法規標準法之規定，且與憲法第十五條之規定相牴觸。若依被告所持之見解，政府機關可在土地公告現值公告期滿確定後，私下依上開作業注意事項任意調整變動地價，則上述土地法、平均地權條例之規定，將全部成為具文。
五、按憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」因此，被告依據違法、違憲之行政命令，擅將系爭土地之公告現值變更調降，依法應屬無效。其於徵收程序依此違法變更之現植核發補償金，自屬違誤不當。退萬步言之，縱認此項變更公告現值並未違法，惟依中央法規標準法第十八條之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」故被告在辦理徵收土地時，仍應適用有利於原告之原告公告現值核發徵收補償費。
六、原告係於八十八年五至七月間始悉系爭土地現值經被告公告變更，此項公告性質為行政處分。
七、況查系爭土地鄰接原麥帥公路旁，該公路係屬交通用地，價值應低於一般用地，惟其八十七年度公告現值仍為七、五００元，豈能將相鄰道路價值較高之系爭土地反而變更現值為三、二００元，其顯失公平之處，彰彰明甚。
八、綜上所陳理由，本案原處分之認事用法，有所違誤，而訴願決定逕予維持，亦欠公允，為特懇請撤銷原處分及訴願決定，以符法制。
戊、被告主張：
一、被告為協辦經濟部水利處興建基隆河治理工程初期計畫工程，奉准徵收系爭土地之一，並於八十八年九月二十二日以（八八）基府地用字第０八七一四一號公告有案。系爭土地經由原查價單位基隆市安樂地政事務所查明，八十四年以前皆劃歸於五七地價區段，其八十四年公告土地現值為二、八００元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值及八十六年公告地價，因該所作業疏失致地號摘錄錯誤，誤植為五六地價區段，（八十六年公告地價一、二五０元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值七、五００元），案經同地政事務所以八十八年一月十八日（八八）基安地所三字第五四一號及八十八年一月二十五日（八八）基安地所三字第六九八號函報更正，並經被告審慎核查後，依據內政部函頒「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第二項第三款規定，以八十八年二月八日（八八）基府地價字第００六０二七號公告辦理更正，完成法定程序在案，以最近一次規定地價年期及當年期公告土地現值為原則，更正後，系爭土地為五七地價區段，八十六年公告地價為六五０元，八十七年公告土地現值為三、二００元。
二、依據平均地權條例第十條規定「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」，遂依更正後之公告土地現值核計補償地價款，且按行政法院（按現已改制為最高行政法院）四十四年判字第四十號判例「行政官署對已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許」，故本案之徵收補償更正程序均依規定辦理。本件土地係依八十八年公告之土地現值計算徵收補償費，並無不合。
三、本案經原告屢次陳情，並經基隆市市議會召開協調會處理，其結論為：原告循行政訴願程序提出異議，嗣經本府據以八十八年十一月十八日（八八）基府地價字第一０六五一八號函予以婉復。
四、基隆市辦理公告土地現值作業，其地價區段之劃分及區段地價之估計，確係依據「地價調查估計規則」規定辦理，系爭五六、五七地價區段，經查並無買賣實例，係依「地價調查估計規則」第二十二條規定，辦理推估、修正，依地價區段圖及現場勘查，系爭土地所緊臨之五六地價區段係經土地改良為道路用地，系爭土地所屬五七地價區段，瀕臨基隆河土地，部分地勢偏低，使用受限，系爭土地之一目前雖經填高充當停車場用地，係因長期佔用交通部公路局土地不當使用。
五、綜上所論，本案地價之查編應屬合理，原告所訴事實，顯無理由，請予駁回。理由本判決理由分二部份說明之：
一、關於被告公告更正系爭土地之土地公告現值部份㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或
利益者，得依本法提起訴願、再訴願」、又「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之」，行為時訴願法第一條前段、第九條第一項分別定有明文。倘「未受原處分之送達者，其提起訴願之期間，應自知悉時起算」，改制前之行政法院著有五十七年度判字第二０五號判例可資參照。次按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分」，同法院固著有五十五年度判字第二二三號判例。然而，主管機關發現錯誤摘錄系爭土地之地價區段，致其公告地價及公告土地現值偏高，乃予以公告更正之行為，係公法上之單方行政行為，如直接影響到系爭土地所有權人之權益者，參酌司法院大法官會議釋字第一五六號解釋義旨，應認具有行政處分之性質。經查系爭土地八十四年以前皆劃歸於五七地價區段，其八十四年公告土地現值每平方公尺為二、八００元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值及八十六年公告地價，因基隆市安樂地政事務所作業疏失，致地號摘錄錯誤，誤植為五六地價區段，致八十六年公告地價每平方公尺為一、二五０元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值每平方公尺為七、五００元，業據被告機關陳明在卷，並有其提出之基隆市安樂地政事務所八十八年一月十八日（八八）基安地所三字第五四一號函、八十八年一月二十五日（八八）基安地所三字第六九八號函及其附件各乙紙、以及基隆市七堵區五堵圖二紙附原處分卷可稽，且為原告於本院審理時所未為否認，自可信為真實。從而被告於發現錯摘系爭土地之地價區段後，乃依上開地政事務所之查報結果，於八十八年二月八日以八八基府地價字第００六０二七號公告更正○○○區○○段下坡小段一四０之一地號土地（即系爭土地）八十六年公告地價一、二五０元＼㎡更正為六五０元＼㎡、八十七年公告土地現值七、五００元＼㎡更正為三、二００元＼㎡」之行為，已涉及系爭土地爾後倘遭徵收時計算徵收補償費之標準，影響原告之權益，揆諸上述說明，其性質應認系行政處分。被告辯稱係屬法規，尚有誤解。上述行政處分雖未送達於原告，如原告不服，依上開判例意旨，仍應於知悉時起算訴願期間。本件原告既於本院審理時坦承係於八十五年五至七月間知悉上開公告更正之行政處分，則計算其訴願期間應自知悉時起算三十日，即其訴願期間至遲於八十八年八月底前屆滿，乃原告遲至八十八年十二月二十一日始利用不服徵收補償處分之便，一併對之提起訴願，此有原告所提之訴願書附訴願卷可證，此部分之訴願顯已逾期，自非合法。
㈡縱認被告公告更正系爭土地公告現值之處分，因未為送達，不生訴願逾期之問
題。惟查「行政官署對已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許」，改制前之行政法院著有四十四年度判字第四十號判例可資參照，而「公告地價或土地現值公告後，如發現有左列情形之時，應由直轄市或縣（市）政府查明屬實核定公告更正．．．㈠．．．。㈡．．．。○○○區段內地號摘錄錯誤或遺漏。㈣．．．。」，復為內政部八十二年四月二十三日修正發布之「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第二點所明定，經核上該規定，與平均地權條例第十五條，以及土地法第一百五十四條等規定無違，自可據以適用。查本件系爭土地係屬基隆市七堵區五十六地價區段土地，因基隆市安樂地政事務所作業錯誤，誤摘屬五十七地價區段，既如上述，則被告機關於發覺錯誤，予以公告更正，揆諸前開判例意旨以及法條規定，並無違誤。原告主張上開注意事項違法違憲乙節純屬一己之見，要非可採。又原告既未舉證其對系爭土地之原公告現值有若何之信賴表現行為存在，則被告機關公告更正系爭土地之土地現值行為，自無違反信賴保護原則可言，亦無牴觸憲法第十五條所揭示之保障財產權精神。
二、關於系爭土地之一之徵收補償部分㈠按人民提起訴願，須以行政機關之處分損害其權益為前提，所謂損害其權益係
指原處分所為具體之效果致損害其確實的權益而言，倘原告並無確實之權益受損害，自難對之提起訴願。次按「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權利」，行為時土地法第二百三十五條前段定有明文。查原告所有系爭土地之一經內政部八十八年九月八日台（八八）內地字第八八一００九三號函核准徵收後，被告除於八十八年九月二十二日以八八基府地用字第八七一四一號函公告周知，及通知原告外，並於八十八年十月二十九日以（八八）基府地用字第一０一九二九號函通知原告訂於「八十八年十一月十日發放補償費」，而原告確於是日領取所有徵收補償費等事實，業擬被告提出上開公函各乙紙以及地價補償費清冊影本乙紙附卷為證，且為原告所不爭執，自可信為真正。是原告對系爭土地之一之權利已於領取徵收補償費之同時而告消滅，極為明確。乃原告於領取徵收補償費後復於同日主張「上開徵收補償費偏低」，對之提起訴願，自屬欠缺權利保護要件，抑者，原告一方面領取徵收補償費，一方面對之提起訴願之行為，亦與「禁反言」原則有違。
㈡即認原告已具備權利保護要件，惟查「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公
告土地現值補償其地價」，平均地權條例第十條定有明文。又「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言」，復為同條例施行細則第六條前段所明定，查本件系爭土地之一經內政部核准徵收後，被告機關係於八十八年九月二十二日公告三十天（自八十八年九月二十二日至十月二十七日止），而公告期滿第十五日當時之系爭土地之一之公告現值為每平方公尺三、二００元，已如上述，則被告依上述標準加計四成加成補償後，核算徵收補償費為一、六二六、二四０元，要無違誤，原告主張應依系爭土地之一之八十七年公告土地現值每平方公尺七、五００元核算徵收補償費並非有據。至於中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟程序在內（改制前之行政法院著有七十二年度判字第一六五一號判例可資參照），原告主張被告機關於辦理徵收補償費時，仍有上開規定之適用乙節，核屬誤解。
三、綜上所述，本件被告機關原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國八十九年十二月十二日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官葉百修
法官黃清光法官梁力求右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國八十九年十二月十三日
書記官吳明憲