裁判字號：最高行政法院89年判字第3415號判決
裁判日期：民國89年12月07日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決八十九年度判字第三四一五號
原告群益鋁業股份有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年八月十九日八八環署訴字第三七七四○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告排放廢水，曾經台北縣環境保護局於八十七年九月十七日派員前往稽查採樣，檢驗結果未符放流水標準，案由被告機關據以裁處罰鍰並通知限期八十七年十一月四日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰，原告雖於期限內報請查驗，惟經台北縣環境保護局於八十七年十一月二十日派員複查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，依法自查驗日（八十七年十一月二十日）起執行按日連續處罰，原告旋於同日函報水質改善完成合格報告，被告機關乃自翌日暫停開具處分書，嗣臺北縣環境保護局於八十七年十二月八日再度派員前往複查，經採樣檢驗結果未符放流水標準，被告機關乃溯自前述暫停開具處分書之日（即八十七年十一月二十一日）起執行按日連續處罰，每日各處新台幣六萬元罰鍰，迄原告於八十七年十二月二十八日將符合放流水標準之證明文件送達台北縣環境保護局為止，三十九日共處新台幣二百三十四萬元罰鍰，原告不服自八十七年十一月二十一日至同年十二月二十八日等三十八件按日連續處罰，提起訴願、再訴願遞遭駁回後，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、依水污染防治法第七條規定：「事業：：排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」，同法第三十八條規定：「違反第七條第一項規定．．．處新台幣六萬元以上上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。．．．」，因此，「按日連續處罰」之要件有二：（一）排放水不符合放流水標準及（二）通知限期改善，屆期仍未完成改善。其立法目的，無非係防止事業懈怠，未積極改善。又，行政院環保署依據水污染防治法第七條第二項所頒布之放流水標準，其水質項目包括：水溫、氫離子濃度指數、氟化物、硝酸鹽氮、氨氮、磷酸鹽、酚類、陰離子界面活性劑、氰化物、油脂、溶解性鐵、溶解性錳、鎘、鉛、總鉻、六價鉻、有機汞、總汞、銅、鋅、銀、鎳、硒、砷、硼、硫化物、甲醛、多氯聯苯、總有機磷劑、總氨基甲酸鹽、除草劑、安殺番、安特靈、靈丹、飛佈達及其衍生、滴滴涕及其衍生物、阿特靈、地特靈、五氯酚及其鹽類、毒殺芬、五氯硝苯、福爾培、四氯丹、蓋普丹、生化需氧量、化學需氧量、懸浮固體等（第二條及第三條參照），高達四十六項之多，每項污染發生原因不同，防治方法及措施相異，改善期間在性質上亦難一致，所花費成本及費用更是迥然有別。因此，主管機關採樣檢驗結果，發現有某一項水質項目未符標準（即其餘水質項目均符合標準），通知事業限期改善，衡諸常情，事業當然係針對未符標準之水質項目，花費成本，予以全力改善，倘其怠於改善，則依法自應予以「按日連續處罰」。否則，通知改善水質項目已改善完成，嗣後因其他因素致其他水質項目未符標準，即遭「按日連續處罰」，此無乃對於事業（人民）過於苛刻，如此執法，將會令人民難以預測，終日揣揣不安，更使執法公務人員得以保留其檢驗結果，任意擇一不符標準之水質項目通知，嗣後再以其他水質項目做突襲性處罰，從中上下其手，此不僅與立法意旨相違背，且與誠信原則相違，更非符合依法行政原則。
二、本件被告係以氫離子濃度指數項目未符標準（不符部分已遭裁處罰鍰），限期通知原告改善，原告亦確實於限期內改善完威。嗣後，被告採樣檢驗，另指稱發現化學需氧量未符標準（不符部分亦已遭裁罰鍰），但未限期通知改善，原告亦戮力改善完成。之後，被告卻以嗣後發現懸浮固體未符標準為由，對原告「按日連續處罰」，此部分之按日連續處罰，依前揭說明，顯與水污染防治法第三十八條有關「按日連續處罰」規定之要件及立法精神不符，依法自應予以撤銷。
三、按現代依法行政，應讓人民有可預測性及期待性，而無任何突襲的處分。本件被告限期通知原告應改善之水質項目，原告均於期限內改善完成，嗣後被告再以其他水質項目之合格與否處罰原告，顯於法不合，且有違行政原則。何況，被告之檢驗結果是否有所疏失或錯誤，均無再檢測之機制，一切任憑被告裁奪，亦明顯不合理。更非立法者要求行政機關應限期人民改善之本旨。
四、綜上所述，本案原處分、訴願決定及再訴願決定，顯屬違法，爰訴請予以撤銷。被告答辯意旨略謂：
一、按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，．．．。」水污染防治法第七條第一項及第三十八條定有明文。又「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項所明定。被告據以依法處罰，並無違法或不當。
二、原告訴稱，當初因氫離子濃度指數不合格致受罰並限期改善，本縣環境保護局複查，檢驗結果化學需氧量不合格，而原告於次日已提送氫離子濃度指數之水質檢驗報告，應不予受按日連續處罰云云，本府依據行政院環境保護署86.10.16（86）環署水字第六○七一九號函「放流水中任何一項污染物未符合放流水標準，均應視為未完成改善」，故原告推托之言，不足採信。謹請維持原處分。
理由
一、按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，．．．。」水污染防治法第七條第一項及第三十八條定有明文。又「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。上開連續處罰之規定為行政罰，仍屬行政處分之一種，應適用行政爭訟之規定，惟行政罰有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂行政秩序罰，則指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。要之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆（本院四十五年判字第六十五號判例參照）。準此以觀，水污染防治法第三十八條前段所定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第七條第一項或第八條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關，對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人（含義同上）完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。（本院八十年度判字第二四一二號、八十三年度判字第二三三○號及八十九年度判字第二五七三號判決意旨參照）。又行政院環境保護署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函意旨亦謂：「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。」查本件原告從事金屬表面處理業，排放廢水曾經台北縣環境保護局於八十七年九月十七日派員前往稽查採樣，檢驗結果：氫離子濃度指數三．四，未符放流水標準，案由被告據以裁處新台幣六萬元罰鍰，並以八十七年十月六日八七北府環三字第三一三一四七號函通知原告限期於八十七年十一月四日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰。原告雖於期限內檢具符合放流水標準證明文件報請查驗，惟經台北縣環境保護局於八十七年十一月二十日派員複查，採樣檢驗結果：化學需氧量一九八毫克＼公升，未符「放流水標準」所定限值（金屬表面處理業－化學需氧量一○○毫克＼公升、懸浮固體三○毫克＼公升），乃認定原告未完成改善，依法自查驗日（八十七年十一月二十日）起執行按日連續處罰，原告旋於同日函報水質改善完成合格報告，被告乃自翌日暫停開具處分書，嗣台北縣環境保護局於八十七年十二月八日再度派員前往複查，採樣檢驗結果：懸浮固體六十九毫克＼公升，仍未符「放流水標準」，被告乃溯自前述暫停處罰之日（八十七年十一月二十一日）起執行按日連續處罰，每日各處新台幣六萬元罰鍰，迄原告於八十七年十二月二十八日將符合放流水標準之證明文件送達台北縣環境保護局為止，固非無見。惟查原處分書計有三十八張：八十八年元月十九日八十八北府環三（污水）字第二○八一一號至第二○八四八號，均由被告於同年一月二十九日以八十八北府環三字第四○四八六號函一併送達原告，此有各該處分書及檢送函影本附原處分卷或訴願卷可稽。足見被告於其所屬環境保護局於八十七年十二月八日再度派員前往原告公司複查，經採樣檢驗結果發現未符放流水標準，亦即認知原告未確實於限期內改善時，並未立即依法執行按日連續處罰，以督促原告改善，迨其所屬環境保護局於八十七年十二月二十八日收到原告完成改善之申報後，又拖延至八十八年元月十九日始行使職權，回溯自八十七年十一月二十一日起按日連續處罰，迄原告於八十七年十二月二十八日將符合放流水標準之證明文件送達台北縣環境保護局為止，已失「行政執行罰」之意義與作用，依前揭說明，似不無濫用權力之嫌。
二、次按主管機關依水污染防治法第三十八條後段所定，對違規者執行「按日連續處罰」，應先經依同法條前段規定，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，而屆期仍未完成改善者，始得為之，如違規者屆期已完成改善者，即不得再施予按日連續處罰，又所謂「屆期仍未完成改善」，係指違規者對主管機關限期命其改善之事項，屆期未完成改善者而言，如違規者對主管機關限期命其改善之事項，屆期已完成改善，僅係發生新的違規事項，主管機關自應依水污染防治法第三十八條前段規定，就新發生的違規事項，先處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，如屆期仍未完成改善者，始得依同法條後段規定施予按日連續處罰，不得逕就新發生的違規事項，施予按日連續處罰，方符本條文規定之立法意旨。查本件原告所排放廢水初經台北縣環境保護局於八十七年九月十七日派員前往稽查採樣，檢驗結果僅發現：氫離子濃度指數三．四，未符放流水標準所定限值（氫離子濃度指數六至九），案由被告據以裁處新台幣六萬元罰鍰，並以八十七年十月六日八七北府環三字第三一三一四七號函通知原告，其所排放廢水經採樣檢驗結果：氫離子濃度指數三．四，未符放流水標準（處分書亦為相同之記載），限期於八十七年十一月四日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰。原告已於期限內之同年十一月二日檢具符合放流水標準證明文件報請查驗，其上載明氫離子濃度指數六．四，符合放流水標準，經台北縣環境保護局於八十七年十一月二十日派員複查，採樣檢驗結果，對氫離子濃度指數，未再發現有異樣，僅發現：化學需氧量一九八毫克＼公升，未符「放流水標準」所定限值（金屬表面處理業－化學需氧量一○○毫克＼公升、懸浮固體三○毫克＼公升），嗣於八十七年十二月八日又再度派員前往複查，採樣檢驗結果，亦未發現氫離子濃度指數有何異樣，其化學需氧量亦已降至二七毫克＼公升，符合「放流水標準」，僅另發現：懸浮固體六十九毫克＼公升，未符「放流水標準」等情，有各該處分書、公函、原告當時提送之水質樣品檢驗報告及台北縣環境保護局製作之廢污水檢驗報告影本附訴願卷可稽，足見原告已於八十七年十一月四日之期限前，就被告命其改善之「氫離子濃度指數三．四，未符放流水標準所定限值」事項，完成改善，僅係新發生其他污染事項，依前揭說明，被告對已完成改善之事項，本不能施予按日連續處罰，就新發生的污染事項，亦應依水污染防治法第三十八條前段規定，先處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，如屆期仍未完成改善者，始得依同法條後段規定施予按日連續處罰，不得逕就新發生的污染事項，施予按日連續處罰。乃被告於此情形猶施予按日連續處罰，自有未合。綜上所述，原處分既有可議，一再訴願決定未予糾正而遞予維持，亦難謂適法，原告執以指摘，非無理由。又本案涉及地方主管機關之裁量權限，由本院將原處分及一再訴願決定均予撤銷，由被告另為適法之處理，以昭折服。
三、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年十二月七日
最高行政法院第三庭
審判長法官曾隆興
法官吳錦龍法官徐樹海法官鄭淑貞法官林家惠右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國八十九年十二月八日