裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第670號判決
裁判日期：民國102年09月26日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第670號102年9月5日辯論終結原告 文立明 訴訟代理人 沈明欣 律師被告國防部代表人 嚴明 （部長）訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李 昱葳 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國102年3月4日院臺訴字第1020125524號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為 高華柱 ，嗣於訴訟中依序變更為 楊念祖 、嚴明，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告經被告民國99年7月1日國政眷服字第0990008655號令核定補件列管為臺北市新和新村（下稱新和新村）違占戶，交由被告聯合後勤司令部以99年7月6日國聯政公字第0990000894號函知原告。嗣原告於101年6月間陳請價購新和新村改建基地26坪型住宅，經被告以101年10月9日國政眷服字第1010014220號函（下稱原處分）原告未准所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第16條、第23條、國軍老舊眷村改建配售坪型辦法（下稱配售坪型辦法）第2條第1項第4款及辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸之五規定可知，經被告存證有案之違占眷戶，於老舊眷村改（遷）建時，得申請以成本價格價購改（遷）建後之26坪型住宅，是被告於辦理老舊眷村改（遷）建說明會及違占眷戶拆遷補償時，應以公文通知違占眷戶，違占眷戶如願依成本價購住宅，則應於改（遷）建說明會後3個月內提出申請。惟如被告之違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，應通知辦理補件作業。再者，依眷改條例第23條第1項之規定，被告負有三項公法上之義務：⑴比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償；⑵提供興建住宅依成本價售予違占建戶；⑶洽請直轄市或縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款，法條文義上並未賦予主管機關任何裁量之餘地。故原處分及訴願決定以眷改條例第23條之立法意旨，在使主管機關對於違占建戶提供拆遷補償及住宅價購，乃著眼於使主管機關得於司法途徑之外，有另一得便利取得眷村土地以加速眷村改建或處分眷村土地之途徑，並非賦予違占建戶有請求被告提供住宅令其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行違占建戶住宅供其價購之裁量權限云云，容有誤解。
（二）被告依眷改條例第23條第1項規定，本負有對於違占戶讓其以成本價購住宅之義務，且原告既經被告核定為新和新村違占戶，基於信賴保護原則，原告當可要求被告以成本價格價購26坪型之住宅。換言之，原告縱因被告核定為違占戶時點係在97年被告就違占戶需求戶數完成評估之後，惟此顯非可歸責於原告，不應將其不利益轉嫁由原告承擔，並據以剝奪其依成本價購住宅之權益，反倒是被告有責任於新和新村改建基地工程規劃初期，即應詳實查核實際違建戶數為何及需求為何，以納入興建規劃，而非在事後發現有漏列違建戶時，再補列管違建戶卻不給予價購住宅之權利。是本件認為基於責任歸屬、誠實信用原則之遵守，以及公益及私益之衡平，尚不許被告以此為由，駁回原告所請，應由被告自行設法提供其他住宅供原告價購，以資解決。
（三）又參酌配售坪型辦法第4條規定，可知縱新和新村改建基地已無26坪型餘宅供原告價購，被告亦得提供上一級坪型由原告價購（據原告所知新和新村尚存有28坪型及30坪型餘宅），增坪所需費用由原告自行負擔，且原告價購之價格亦較其他軍眷價購之價格為高，如此一來當可增加國庫收入並兼顧原告之權益。是被告以新和新村改建基地現已無26坪型餘宅可供原告價購為由駁回原告所請，並無理由。綜上所述，原處分及訴願決定確有違背法令之處，原告求予撤銷，為有理由。並聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應作成准予原告依成本價格申購臺北市地區新和新村改建基地26坪型住宅之處分或准予原告於上開基地以自費增購30坪型住宅之處分。
四、被告則以：
（一）依眷改條例第5條第2項之規定，權益承受人僅能為原眷戶配偶或其子女，原告根本不具權益承受人之資格，即使申請，依法亦應予以否准。而關於原眷戶文○○亡故後之權益承受，係先由其配偶張○○獲准為權益承受人，於張○○於93年8月7日亡故後，則由文○○於98年9月1日請求准為權益承受，因已逾5年時效，早已經被告以99年
3月9日國政眷服字第0990003251號函註銷文○○原眷戶資格與居住憑證在案。故原眷戶文○○與其配偶張○○均死亡後，其眷屬文○○遲至98年9月1日始申請權益承受，已逾5年法定期間。嗣後，始由現住人即原告申請補納為違占建戶。原告既申請補件為違占戶，其所得享有之權益，自應依違占戶相關規定辦理，故其稱得按配售坪型辦法規定，請求價購上一級坪型之房舍，係屬誤解。蓋配售坪型辦法第4條乃明文規定需具備原眷戶資格，始得申請自費增購上一級坪型住宅，原告並不具備原眷戶資格，自無得依上開辦法請求自費增購之餘地。
（二）被告須辦理改建之眷村高達2000餘個，應改、遷建之戶數更達10餘萬戶，而各改建基地受限於面積與法規之限制，其能容納之戶數有限，故須先行規劃，依據老舊眷村之位置與條件合併改建。故被告辦理眷村改建，依法本有權可以就眷村分佈位置，以條件相近者，規劃為同一改建圈，並據以辦理相關改建業務之權利。且因各眷村之條件、區位、參與改建戶數俱不相同，相關原眷戶與違占建戶依據眷改條例所得行使之權益，亦不相同。故無論是原眷戶依眷改條例第5條第1項前段所得分配之住宅，或違占建戶依據同條例第23條第1項價購房屋，均應在所謂的「規劃圈」範圍中，始得行使。另興辦住宅，復受限於土地資源有限，建築法規並有容積與建蔽率之限制，原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，未必能滿足原眷村基地上原眷戶、違占建戶、中低收入戶之需求。因此，倘若改建基地經被告規劃之後，確實已無餘屋可供違占建戶所得價購坪型之房屋，被告自無義務必須違反關於建築物容積率、建蔽率與土地管理之法律規定，而違法興建房屋供違占建戶價購，否則即屬要求被告為法律所不許之行為。且原告亦無請求主管機關得採行提供違占建戶價購之公法上請求權。
（三）至原告請求被告應作成准予其自費增購30坪住宅乙節，查新和新村基地26坪型以外其它坪型房舍，目前除店鋪外，雖尚餘有一戶30坪型之房舍，惟該房舍係國軍老舊眷村改建零星餘戶處理辦法（下稱餘戶處理辦法）第3條第1項第1款規定中所稱之零星餘戶，應按餘戶處理辦法處置。
依餘戶處理辦法第2條第1項及第8條第1項第1款規定，上開剩餘之30坪型房舍係屬零星餘戶，依法僅符合資格之志願役現役軍（士）官、兵得請求承購，原告主張價購26坪型以外之其餘坪型房屋，於法無據等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴
五、本院之判斷：
（一）按眷改條例第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第16條第1、3項規定：「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。……（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法及零星餘戶處理辦法，由主管機關定之。」又依此授權訂定之配售坪型辦法第2條第1項第4款規定：「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽台面積，區分如下：……四、26坪型價售違占建戶。」餘戶處理辦法第2條第1項規定：「於國防部與所屬機關（構）、部隊及學校服役滿四年之志願役現役軍（士）官、兵，得依本辦法規定承購零星餘戶。」第8條第1項規定：「依第2條所定之人員如有下列情形之一，不得提出申請承購零星餘戶：一、經核定辦理改建之眷村原眷戶、權益承受人及存證有案之違占建戶。二……。」
（二）依前揭規定可知，被告雖因眷改條例第23條第1項前段規定，取得對違占建戶為相關安置之權限，惟於規劃改建住宅之際，應本於眷改條例第6條第1項之指導原則，於分配價售之際，並應遵照眷改條例第16條第1項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範。亦即，眷村改建係以位置相近與條件相近之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他位置不適合或條件不相近者，自難規劃為同一區域而為興辦住宅。況興辦住宅因受限於土地資源有限，且建築法規有容積與建蔽率之限制，原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，故未必能滿足原眷村基地上原眷戶、違占建戶、中低收入戶之需求，故上開人等得配售價購之住宅坪數、以及分配順序，應依前揭規定為之，即原則上以原眷戶優先，各依職缺編階為準決定配售坪數；有餘者始得價售違占建戶及中低收入戶，且違占建戶得價購者，限於坪數為26坪之住宅；如再餘有零星餘戶者，其價售對象則為志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。又違占建戶既係因所屬老舊眷村改建，始享有申購改建住宅之權利，則其具備申購權利之資格者，僅限於所屬眷村之改建住宅，對於其他老舊眷村之改建住宅，要無此項權利可言。是若被告依法按上述順序而為分配，於規劃該當區域內已無相當坪數住宅可供價售予違占建戶時，被告非得強行取得土地或違法興建住宅，以供違占建戶價購，本屬當然。此際，被告原無只為安置某地違占建戶，而以影響其他規劃區域原眷戶配售權益之方式，擅將其他規劃區域內住宅價售，或另為購地建宅以價售違占建戶之權限與義務。
（三）又按司法院釋字第443號解釋理由書，明確指出：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。……若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」是以，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。故立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，眷改條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，而眷改條例第29條業已概括授權被告就施行細則為規定，被告就眷村改建各項措施固應基於行政積極性、公益性，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。職是，被告執行國軍老舊眷村改（遷）計畫，旨在加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。再者，國家資源有限，被告辦理眷村改（遷）計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。準此，依眷改條例第23條第1項規定之意旨，所以使主管機關得對違占建戶提供拆遷補償及住宅價購，乃著眼於使主管機關得於司法途徑之外，有另一便利取得眷村土地以加速眷村改建之途徑，故眷改條例第23條第1項規定，並無賦予違占建戶有請求主管機關應對其拆遷提供住宅予其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限。
（四）經查，原告於99年7月1日始經核定補件列管為新和新村違占戶，惟該村經被告規劃遷建新和新村改建基地早於93年間即進行，違占建戶需求戶數亦於97年1月間完成評估，有被告99年7月1日國政眷服字第0990008655號令、聯勤司令部99年7月6日國聯政公字第0990000894號函及新和新村改建基地改建坪型供需統計表影本等附卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認屬實。則被告自無從於新和新村改建基地工程規劃初期，即將原告住宅需求納入興建規劃。 況新和 新村既已無26坪型餘宅可供安置，且依前揭說明，眷改條例第23條第1項之規定，並無課予主管機關應依違占建戶之申請興建住宅提供依成本價售之義務，違占建戶亦無此公法上請求權基礎存在，原告主張被告負有對於違占戶讓其以成本價購住宅之義務云云，顯有誤解。至原告另主張縱新和新村改建基地已無26坪型餘宅供原告價購，被告亦得提供上一級坪型由原告價購，增坪所需費用由原告自行負擔一節，查被告雖陳稱新和新村仍有剩餘30坪型房舍之零星餘戶1戶，惟依前說明，僅符合資格之志願役現役軍（士）官、兵得請求承購，原告並不符合承購零星餘戶之資格，其此部分主張亦屬無據。
六、綜上所述，原告之主張洵不足採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年9月26日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官鍾啟煌法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年9月30日
書記官樓琬蓉