裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2213號判決
裁判日期：民國95年04月20日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02213號原告花蓮縣砂石商業同業公會代表人甲○○訴訟代理人 曾泰源 律師被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國93年5月3日院臺訴字第0930084126號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於民國（下同）90年及91年間利用其「東砂北運」之核章權，主導所屬會員從事分配花蓮地區砂石料源、抵制非公會會員業者銷售疏濬料源、及拒絕非公會會員入會之申請，影響花蓮地區砂石供需市場交易秩序，違反公平交易法第14條第1項之禁制規定，前經被告91年11月20日公處字第091187號處分書予以處分在案。嗣被告於92年4、5月間據聞原告前理事長 蔡明星 勾結地方黑道角頭甲○○，控制花蓮地區砂石之「採取」及「銷售」情事，爰主動依職權調查結果，以原告於91年底迄92年2月底前，多次召集花蓮溪流域東砂北運業者進行砂石採區料源數量分配，約定採取成本為每立方公尺新台幣（下同）27元，並以上開數量分配作基礎，約定各業者東砂北運砂石銷售之數量、比例、花蓮港碼頭砂石交貨價格每噸135元及增收裝卸規費中之碼頭調度使用費1.15元，進而邀集碼頭調度業者及東砂北運砂石業者協議調漲規費及對下游砂石買賣業者調漲砂石價格等行為，足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以92年9月19日公處字第092162號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告200萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按92年起經濟部水利署第九河川局於花蓮縣內曾辦理馬太鞍溪、鳳林溪、壽豐溪等河川淤砂疏濬工作，均由各廠商自行參加投標，原告絕無如原處分書第2頁所指要求不論哪家業者得標都需將開採權交回，原處分之認定顯非事實，各專案疏濬計畫得標人可向該河川局查明得標人加以訊問查明佐證。花蓮縣自89年12月31日第1期聯管計畫期滿結束後，各砂石廠商面臨無料可採窘境，經濟部水利署及所屬第九河川局、經濟部礦務局、花蓮縣政府為解決斷料危機，乃依土石採取規則第27條規定，劃定東砂北運土石專用區經公告後受理土石採取人申請，另由木瓜溪等6家聯管公司取得土石採取權。東砂北運土石專用區每立方公尺收取5元採取管理費為聯管公司申請土石採取計畫、測量、勘查、設置管制站、聘用巡防員、管理員、運輸道路興建維修、採取跡地整平復原等費用，各用料人皆交予聯管公司辦理上開各項工作，並非由原告收取，有聯管公司帳務可行查證。被告未深入究明，未有直接積極證據下，即推定原告之行為有聯合限制行為，容與事實不合。
２、92年起因大陸砂石廉價傾銷，部分廠商以砂石銷售價格遠在生產成本之下，擬向購貨業者商議提高售價，東砂北運砂石並未交回原告銷售，原告亦無派員向買主收帳，更無將砂石調漲之5元收歸己有，請鈞院傳訊各買主查明，不容被告在欠缺直接積極證據下，無端臆測。原處分書第2頁提及之「暫定碼頭業者分配表」及「東砂西運各碼頭出貨統計表」為碼頭業者統計輸出資料所用，並非原告介入箝制業者所製作之表格。其為辦理相關業務收取之每公噸1.15元基金為碼頭業者間自行決定收取及與砂石業者間之契約自由行為，絕非原告所主導。當年東砂北運於88年間啟運時亦曾收取每公噸1元船務調度使用費，供基隆港西岸27號碼頭船席安排，以避免船席壅塞待工，增加營運成本，原處分書第14頁所指甲○○與 蔡慶森 發生肢體衝突事件為餐宴間因飲酒言語衝突所致，與碼頭裝卸作業無關（1.15元碼頭作業基金於92年3月間繳納，言語肢體衝突於92年4月間發生），更與原告毫無牽連，豈得混為一談而為不利於原告之認定。
３、東砂北運土石專用區於91年11月間核定後分A○○○區○○於○○道路為同主線由受託管理之聯管公司接受區內砂石廠商登記，於繳清價款後由聯管公司開具領貨單領取運載，原告並無介入分配料源情事，以東砂北運缺料之孔急情況，原核定1,512,000立方公尺之土石採取量，僅採擷1,399,370.50立方公尺，尚餘112,629.50立方公尺未採，其中尚有廠商未前往採取，福田實業有限公司及 興國 砂石股份有限公司（下稱興國公司）等廠商可為佐證。92年3月1日起部分業者以利不及費調漲砂石價格，為其個人行為，據業者陳述僅益鉅砂石股份有限公司（下稱益鉅公司）銷售澎湖地區有漲價情事，其餘均未漲價，更無聯合漲價情事，益鉅公司雖有砂石碎解洗選場，惟因工廠位於河川治理線內，拆移整修，未開工生產，大多以收購砂石再行轉賣為主，漲價部分屬個人行為，此有發票可稽。而只此一宗之個別行為，反足證明花蓮縣之砂石業者無任何違反公平交易法行為，更遑論原告有任何參與或介入之情事，訴願決定對此有利證據不採，片面推定原告有違反公平交易法之行為，尚屬率斷。
４、原告未於92年2月27日召集購買業者討論漲價事宜，相關出貨業者於92年2月25日個別邀請其買主研商東砂北運利不及費有否調漲之空間，於原處分書第14頁至第18頁可證，益加證明其處分之認定有誤。況原處分對象竟係未有何違法具體指示介入行為之原告，其違誤自不待言。原處分書第24頁所述「聯偉砂石公司土石明細表」、「繳款日期及金額表」、「廠商買賣條件草案」、「砂石銷售關係圖草案」、「規費明細表」、「暫定碼頭業者月配表」、「碼頭出貨統計表」、「砂石銷售概況明細表」為各經營銷售公司本身所製訂表格供統計參考用資料，並非原告所授意製訂，於業者間並無共識與任何合意。除非證據證明原告有任何上開指示或參與之行為，否則，不足以業者個人之行為，即臆測必為原告所授意。
５、東砂北運土石專用區每立方公尺料源售價27元係各聯管公司參酌營運所需成本加上挖土機挖取上車而定，每立方公尺20元加上挖土機費7元所致（每立方公尺含許可費、管理費20元為87年聯管計畫實施以來大部分聯管公司收取標準），並非原告主導提議，可傳訊各聯管公司人員查證（第2期聯管計畫實施前後採取成本分析比較中亦曾敘明），其中挖土費每立方公尺7元第1期聯管計畫以來即以此標準收取，如木瓜溪因石頭較多，每立方公尺需費10元，花蓮溪聯管公司每立方公尺需費7元（發包），蓮合聯管公司每立方公尺亦為7元（發包），此為聯管公司與甲○○間之業務承攬關係，原告並未介入。故在無直接證據下，逕將甲○○個別行為，推定為原告之行焉，係不符證據法則，對原告亦屬不公。
６、原處分書第18頁第11項記載國砂股份有限公司（下稱國砂公司）楊經理陳述於92年2月底原告理事長通知派員前往溝通花蓮砂石價格漲價事宜絕非事實，蔡明星理事長與楊經理素不相識，亦未曾見過面，並未與其連繫通知，此有 泰溢 公司可為佐證。況砂石是否漲價，取決於供需，與業者個人意思及成本之計算，殆非原告理事長個人所得左右，原處分認定殆非正確，亦得傳訊楊經理到庭為證。原處分書第27頁所指本案已足以影響花蓮、澎湖、金馬外島及國內砂石市場之競爭機能，亦非事實，自93年起因受大陸砂石廉價傾銷等因素影響，無論在花蓮、澎湖、金馬外島及國內砂石市場價格未漲反跌，可證原告並未有聯合漲價情事。又原處分書第3頁所指各項措施均未經理事會決議，至於認定由原告之理事長與甲○○私下決定，顯不存在，而非事實。
７、為配台東砂北運政策有效疏濬縣內河川淤砂為政府機關與原告共同之職責，經濟部水利署第九河川局為配台上開計畫於92年先後於馬太鞍溪、鳳林溪、北清水溪、嘉農漢辦理專案疏濬計畫採取砂石，原告均未介入，由各砂石廠商自行審視能力及需要決定是否參加投標，因此決無介入要求不論哪家得標，皆需將開採權交由原告處理情事。東砂北運土石專用區由各聯管公司取得採取權後，收費與受理用料登記，由各家聯管公司自理，其採取作業亦因各家銷售能力與用料需求各不相同，每立方公尺收費27元為聯管公司參酌營運成本所製訂，原告並未介入。
８、受大陸砂石於90年起大幅廉價輸入影響，東砂於北部市場節節敗退，售債在成本之下，砂石廠商叫苦連天，乃有個別與買主溝通調漲價格之擬議，各銷售人邀請買主協商，並非由原告出面邀集，同時各出貨人售價均與其砂石品質、付款條件有所不同，如國砂公司之購買價格因品質要求嚴格，每公噸砂石FOB價格為130至140元之間，亦有因需款孔急以現金交易，每公噸價格在110至120元之間，目前亦為此一情況，原告並未提議聯合漲價130至135元之間，亦無每公噸收取5元基金之收入，原告或東部砂石公司帳務可供查證。碼頭承租業為避免裝卸作業場地不足，拖車迴轉不易，設備負荷有限，而擬統計各承租業者出貨資料，為具個別因業務需要之個人行為，為辦理相關事務包括前往經濟部礦務局東區辦事處、交通部花蓮港務局與其所屬棧埠處等處蓋章，統計出貨數量等，由碼頭承租業者每公噸繳交1.15元基金辦理相關工作（現已調降為0.8元），並非由原告所倡導提議，為業者間私自之個人行為。
９、原告並未主導東砂北運土石專用區砂石料源分配事宜，且無主導於92年3月1日起聯合漲價事宜，亦無參與碼頭業者裝卸作業收取碼頭調度使用費情事，更無影響（或壟斷）花蓮、澎湖及其他國內砂石價格上漲情況，況原告於接獲原處分書後隨即發函請各會員於砂石生產、銷售時，不得有違反公平交易法之聯合行為，足證原告無故意違法之行為。訴願決定未及考量原告確未曾有何或參與或做出限制價格競爭之聯合行為，遑論有何居於主導之地位，略而不提原告所主張上開有利證據與理由，難令原告甘服。
、有關被告主張原告為聯合行為之主體部分，被告之主張證據以證人 陳明華 、 劉文增 、 蔡憲騰 、 劉瓊琳 、 游景土 、 林連進 、 潘朝心 、 羅揚朝 、 張勝龍 、 林炳煌 、 楊勢章 、 謝茂雄 、 王秋濤 之陳述紀錄及相關之明細表、分配表為證物，茲說明如下：
⑴原告為一砂石同業公會，有理監事、大會為意思決定機關，
非得由理事長或總幹事即得個別執行非公會決議之事務，其個別行為除無法拘束會員外，亦不具任何法律效力，更非公會本身之行為。被告誤將會員所陳之 張德福 之個人主張行為，等同視為原告之行為，顯有誤會。
⑵東砂公司為東砂北運之會員所集資成立之公司，其股東並非
全體原告之會員，縱令該公司所為之決議或行為，亦只是該公司之意志，尚與原告無關，依法本屬兩法人，係個別存在，尤其是該公司並無法代表全花蓮砂石業者，即便其負責人當時為原告理事長蔡明星，但仍不足準此即推定東砂公司有何行為即視為原告之行為，更遑論被告所舉證謂東砂公司係原告之執行者，此點更加誤會。
⑶聯偉、木瓜聯管公司為兩家不同之公司，其與原告間，均係
獨立之法人，該2公司之行為，非得視為原告之行為，原告亦無法左右上開兩公司。至於當年縱令原告聘請甲○○（即今理事長）為顧問，但其目的亦非如某些證人（如陳明華）所稱，甲○○係為執行砂石公會之任務，要求我們5家碼頭業者簽署碼頭使用讓渡同意書，甚或與王秋濤間之糾葛，亦視為公會之行為，被告所提證人之陳述，至多為己之臆測，並無積極證據可資證明，而與事實不符。
⑷綜上所陳，可推知以下情事：
①有關陳明華之陳述，張德福所制作分配表未經蔡明星及理
監事會通過，為其個人行為，至於甲○○非執行原告任務，且碼頭同意書亦非由甲○○秉持原告之意思要求簽訂，與甲○○無關連性，何得視為原告之行為，陳明華之陳述容乏依據，請傳訊證人甲○○及劉瓊琳到庭為證（此部分甲○○刑事案刻正於台灣花蓮地方法院審理中，亦將傳訊6家碼頭業者為證人）。
②依劉文增之陳述，可知係張德福個別行為，而 劉某 之其餘
陳述，固稱原告在92年2月27日邀集預拌業者協調漲價，但何以無任何公文通知之出示佐證其說，且被告亦未加以訪查台泥、亞泥、國產、久瓏開發股份有限公司（下稱久瓏公司）等預拌業者並作成筆錄為證，且如參諸劉文增之陳述，係協調下游詢問意見，劉某並未證明係原告之決議，並即對外要求全體砂石公會業者實施，而到底甲○○當年係如何作為，其行為為何得視為代表原告，亦均付闕如。
③蔡憲騰固證稱原告要求自92年3月1日起東砂北運公司均須
透過東部砂石公司銷售要求砂石業者均調高每噸20元云云，惟如參酌劉瓊琳之陳述，所謂之數量協調登記，及漲價135元，乃至碼頭調度管理會，幾無一經過原告之理監事決議，而均係出於當年總幹事張德福之本意，且即便張德福建議調漲，但就原告立場，依劉瓊琳之陳述可知，只是找買方業者前來座談，原告並未下公文通知買方或砂石業者調漲為135元，且依劉瓊琳之陳述更明白表示：「由於砂石價格及裝卸費用均需向客戶收取，勢必經客戶同意，．．，因為客戶多不願接受上漲而漲不成」等語，則顯然原告並未下令砂石業者，均須漲價到135元，且原告非為行為主體，衡諸客觀情事亦完全為客戶不接受，根本不足影響價格。
④依林連進之陳述，可知其未參與原告理監事會議，則如何
可推知92年1、2月原告有會議，討論到提高砂石價格乙事，此已不足證明原告有何聯合調漲之決議（如有討論，應有會議紀錄可參），尤有進者，依其陳述可知，蔡明星即便與業者協調將價格調高到135元，但林連進亦稱「雙方沒有交集，不歡而散」等語，則顯然原告不可能會以己意片面要求業者漲價，是如有砂石業者自行漲價，亦是個別行為，非原告所要求，而蔡明星之協調行為，亦非原告之旨意，至為灼然。
⑤潘朝心之陳述，提及原告透過東砂公司要求如何如何云云
，惟除 潘某 未舉證外，所謂原告之決議，其紀錄亦均闕如，除非其參與原告會議，否則如何憑其片面所陳，即推定東砂公司之行為，即為原告之意思，甚或原告之決議行為，而潘某之陳述，竟與證人劉瓊琳、林連進之上開陳述有如此大之差異，潘某之分配料源、聯合調漲均係原告所為云云，顯與其他證據不符，被告未提出原告有分配料源、聯合調漲之決議，容不足採為真實。
、有關原告有無聯合調漲砂石價格至每噸135元限制價格競爭部分，茲說明如下：
⑴被告提出之益鉅公司對上暉企業之請款單，以其中92年3月
FOB價為179元，於同年4月又調回，作為原告聯合調漲之書證及其他業者之證詞云云，為不利原告之認定，惟：
①若原告有使全花蓮縣之砂石業者均聯合調漲之事證，為何
在有偌多之砂石業者下，被告之搜證所得，僅得提出益鉅公司之一紙請款單，又如確有其他公司亦聯合調漲，何以未見被告提出其他買賣雙方於92年3月間亦有179元之證物？更遑論花蓮縣之砂石業者有200餘家，竟無其他買方受有價格影響之證據，甚至砂石價格還下跌？被告實應證明原告確有召開會議，通令業者一律調高價格至135元之物證，方足實其主張。
②依被告提出益鉅公司劉文增之陳述稱：「為了達到此一避
免各業者惡性殺價之目的，各砂石業要求成立單一窗口解決，此一單一窗口即由甲○○出面協調。由於本縣砂石公會認為限制大陸砂石進口數量管制很有可能實施，為了反映各東砂北運砂石業之成本，本縣砂石公會在本年2月27日（或28日）有邀集台泥、亞泥、國產、久瓏等預拌業者來公會協調要漲價一事，不過我們東砂北運業者並非要以公會之意，要求砂石業集體漲價，只是要回復成本價。」等語，即便有邀集業者（含買賣雙方），但目的非要以原告之意旨，要求砂石業者集體漲價，否則，何庸再找下游買家一起協商，足證確無限制價格之意思。嗣後益鉅公司92年3月之漲價行為，是否為原告或蔡明星或業者自己之要求，甚或原告有無作成決議，均待調查。尤其是，益鉅公司本身縱有調漲行為，是否為己意或因原告之通令聯合行為，亦待傳訊證人劉文增到庭始足明瞭，或請鈞院行文台泥、亞泥、國產、久瓏等公司，證明是否是以原告名義邀集協調漲價，砂石業者有無均同意漲價，且事後由原告通知漲價，如無，何得謂足以影響市場機能？⑵承上所述，本件是否由原告或蔡明星授意或業者本身之協議
，乃至是否為蔡明星勾串黑道甲○○（其為欲加之罪）而有達成聯合漲價之決議，且對外實施，因而足以影響花蓮地區及全省其他區砂石市場競爭機能，尚待調查明確，並應由被告提出直接積極證據，至於下開有利證據，足以證明與原告無關，原告無決議或通令會員應一律調整至135元，以拘束價格：
①究竟甲○○（今理事長）有無介入協調單一窗口，與聯合調漲有無關連性，有待傳訊證人甲○○到庭為證。
②公會總幹事王秋濤（92年7月3日）稱：東砂北運砂石廠商
買賣條件資料11頁，不知由原告何人所制作；本人不清楚原告是否有邀集買方到本公會協商砂石調漲事宜，但只知本縣砂石價格漲不成後，甚至下跌之情云云，則其未確定之陳述，何足為不利原告之證明，尤其是，當時砂石漲不成，甚至下跌，試想，何得謂為「聯合行為」，又如何得影響到砂石價格及市場競爭機制？被告對此應加以舉證。
③久瓏公司負責人 邱正勝 、總經理張勝龍（92年6月30日）
固對被告稱：「花蓮縣砂石商業同業公會曾邀本公司及國砂公司等一些北部砂石銷售業者前去開會並說明，由於大陸進口砂即將限量進口，花蓮地區砂石必須反映成本，花蓮地區之砂或碎石，必須由過去的碎石每噸105元，碎石120元，一律上漲至135元以上．．」，但原告是誰邀請，又請了誰（必須全部業者全到，才可能聯合），有無會員通知函、開會紀錄及結論並決議函，何以均無有上開不利原告之證據，而即便是蔡明星有邀請廠商，但是否以原告名義為邀集或開會，並表明原告理監事決議，則仍待查明，何足以邱、張2人無物證之口述證詞，而推定係原告之意思？在此情狀下，被告即應證明邱、張2人均參與原告決議調漲之會議，方足推定係原告之意思，更遑論渠2人證詞與林炳煌、劉瓊琳、林連進、楊勢章所述內容不符。
而渠2人又稱：「不過，由於花蓮縣之砂石業者家數達2、30家，並不易團結，加上各家砂石品質不一，因此在相同價格下，我們會選擇品質最好的砂石品質」，準此更足證原告不可能有影響市場競爭機制，否則，何可能除了益鉅公司有對1客戶漲價1次，其他砂石業者未見有漲價之情事？④石地公司林炳煌（92年7月1日）雖稱：「當時蔡明星理事
長有向本人表示，為了反映花蓮地區之砂石成本，花蓮地區之砂石成本必須調整，希望本公司能夠接受，不過，本人向蔡理事長表示本公司能夠接受，且本公司所需砂石都是自用，並沒有外賣，希望花蓮縣砂石商業同業公會審慎評估砂石價格是否調漲。」云云，但其為何未稱：蔡明星要求全體業者聯合漲價，價格為何？事實上，當時蔡明星本人未在場，如有要調漲，諒亦是砂石業者之反應，蔡明星本人並未如此宣稱，此可以請證人林炳煌與蔡明星對質，更遑論 林某 之證詞亦非證稱，是原告決議聯合漲價，或是蔡明星當場告知業者是原告理監事決議，由其代表邀集，應深入調查（並傳訊林炳煌），始得推定為原告之本意。
⑤國砂經理楊勢章（92年6月30日）證稱：「蔡明星理事長
有向本人表示，為了反映花蓮地區之砂石成本，花蓮地區之砂石成本必須調，希望本公司能夠接受，不過，本人向蔡理事長表示本公司能夠接受，且本公司所需砂石都是自用，並沒有外賣，希望花蓮縣砂石商業同業公會審慎評估砂石價格是否調漲。」其亦未證明原告有決議聯合漲價。
而蔡明星個人之要約，亦不得代表原告之本意。縱是蔡明星之行為，但亦未經理監事會議，亦非原告行為，且是日之談話並無達成集體調漲之決議，又何來原告限制價格競爭？⑥聯偉公司負責人游景土（92年7月2日）陳述，並未提到原
告要求「聯合調漲」，即便有人提及是否調到135元，但 游某 未證稱係原告之任何人要求業者，均應上調到135元，該證據不足為不利原告之證據，反為有利，容有傳訊游景土之必要。
⑦合穩公司經理潘朝心（92年5月28日）稱：原告1月決定統
一交給東砂公司每噸135元，並要求所有會員均須通知客戶92年3月起實施，本公司配合通知，但未有一家同意公司之砂石格上漲云云，但潘朝心因與張德福不睦，而為虛偽陳述，尤其是如原告有要求？有通知？請潘某提出通知之證據？或該公司通知漲價之證據，誠不足以潘某片面之詞為不利之證據，尤其是，本件毫無其他證據可以證明潘朝心所為之陳述，謂原告1月決定統一交給東砂公司135元每噸云云與事實相符，且果如潘某未曾參加原告之會議，則又如何可採信是原告之意旨，益加證明潘某為片面之詞。此外，潘某又自承，無一家客戶同意漲價，更加證明根本不可能因此影響到市場機競爭機制。
⑧田野公司 羅朝揚 （92年5月28日）稱：公會還要求砂石由
東砂公司銷售每噸135元出賣，要為反應成本調高售價均到135元云云，惟 羅某 又稱：「當時，花蓮縣砂石公會理事長等人有個別通知台泥、亞泥（亞東預拌廠）、國產、力泰、及久瓏等下游預拌廠客戶，係下游客戶（國砂公司）通知本公司此事時，本人方知公會已有通知預拌大廠砂石即將漲價。」云云，但蔡明星殘疾，不可能召開會議或個別一一通知，而羅某既稱：又配合通知下游客戶，則可證明無有所謂「聯合行為之拘束力」，且原告未發文，或張德福個人行為（被告無絲毫證據證明，原告有何協議決議之行為，焉得遽予推定係原告之意思），與理事長蔡明星無關，且因楊勢章前亦未證稱，蔡明星有要其聯合漲價，則楊勢章何可能會通知田野公司有漲價之事，羅某陳述容有與事實不合之處，而違背經驗論理法則。
⑨至於證人林連進秘書（92年7月3日）證稱：「當時本人也
在場，主要是說明東砂業者經營困難，希望能將砂石單價訂為每噸135元，但雙方沒有交集，不歡而散。本次花蓮縣砂石商業同業公會協議碼頭裝貨砂石價格為179元（每噸），主要是讓業者之虧損不要再惡化，否則連帶影響國內砂石之供應。」等語，豈不足證明，多數公司反對調漲，而在沒有交集下，即便有公司欲反應成本為179元，亦只有益鉅公司一家個別為之。而可說，根本未令他業者調漲，易言之，不可能達到影響市場競爭機能，豈非是明證？⑩天下公司蔡憲騰（92年5月29日）雖稱：原告有要求調漲
，但因下游客戶不願接受，且大陸砂石價低之影響，只有2業者繳交5元云云，惟核與光華礦務劉瓊琳（92年7月2日）所稱：「張總幹事因此而提出東砂西運砂石買賣條件（未經公會決議）文件建議所有東砂北運業者配合實施」等語，可證原告未曾有要求做成決議，無結論，更遑論以函全部通知業者漲價，此為有利原告之證據，足堪為憑，更何況，因為客戶不願接受而漲不成，何來影響市競機制呢？從而震宇公司陳明華（92年7月1日）稱：當初原告決議合理價格1354元云云，顯係子虛烏有。
⑪綜上所陳，被告所提之證據，人證或有相互歧異之處，不
利於原告部分，只有書證一紙之物證，但亦只是1家公司之作法，要不得因此推定即是原告之所為，至於有些證人所稱之通知或決議，該通知書函或原告決議紀錄則待被告舉證，然卻均付之闕如，此更在久瓏公司 邱正雄 稱：「本公司從花蓮地區購買之價格並未上漲」（參照原處分第15頁）、「．．砂石業者像一盤散砂，不易團結且有公平會監督，公會構想不易，．．公司長期與東鋆公司交易，當場東鋆未提出任何意見，事後東鋆並調漲砂石價格」；另楊勢章（參照原處分書第16頁）亦稱：最後及事後，駿益及泰溢並未調漲本公司之砂石價格，而依楊勢章之證詞可見，原告並未強迫必定調漲砂石價格！至於，究係個別通知，或共同邀集證人陳述（參照原處分書第4頁及第13頁）並又有歧異之證據，此更在原處分書第4頁某業者稱：
「由於下游客戶不接受公會要求砂石價格回復135元，因此，當初公會決議要抽取每噸5元之東砂北運基金，並無法達成」，上開有利之證據未見被告考量。是本部分被告之舉證容仍有不足，且與構成之違反聯合行為之要件不合，尤請鈞院向台灣省砂石公會基於當時市場情事，為專業之判斷，方足推認即便有該行為，會否成立影響市場競爭機制之要件，此部分始足成立。
、有關碼頭調度使用費並無限制成本競爭部分，被告以原告收取規費中所含每噸1.15元之碼頭調度使用費，係過去所無之新增費用項目，將導致各砂石業者之成本增加，足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能，違反公平交易法法第14條第1項云云，惟：
⑴原告所服務之會員共有200多家砂石廠，而對於上開調漲到
135元部分，如證人劉瓊琳所陳，原告本未作決議，而且，亦為下游客戶所反對，是證人稱其中5元做為東砂北運基金云云，即非原告本身之行為。又原處分書第4頁之證人即稱：「．．由於下游客戶不接受我們花蓮縣砂石公會回復至每噸135元，因此當初公會決議要抽取每噸5元之東砂北運基金，並無法達成」等語，其稱，由原告決議固不成立，但至少該證據已證明無法達成協議，則又如何得推定係原告之介入收取碼頭調度使用費？被告似未闡明有上開碼頭調度使用費下，業者如何增加成本，而足以影響花蓮縣砂石業者之市場競爭機會之理由，則遽以該部分為處罰原告之依據，容有未洽。
⑵況查，上開1.15元之調度費，實係由何人規定，有業者並不
清楚（參照原處分書第6頁）；又原處分書第7頁有業者證稱：「．．這項規費並未經過公會之理監事或會員大會通過，．．，所以，即使目前這筆調度費用仍在收取，但是並未執行依照『暫定碼頭業者分配表』赴指定碼頭出貨」等語。
⑶又處分書第8頁聯管公司業者稱：「至於裝卸費用中包含碼
頭調度費1.15元，這筆費用的用意係統計各碼頭業者存貨收量及管理之人事費用，所以，各碼頭業者均有繳交．．」，豈不證明該費用係必要，且非用以圖利原告，而為協助砂石業者，亦非所指足以影響花蓮砂石市場競爭機制之行為。
⑷至於，碼頭調度費究由何人決定？最後交給何人？其作用為
何？參諸原處分書所舉之證人有以最後交給甲○○（參照原處分書第14頁），有以何人規定，並不清楚云云，有稱：「台北市砂石公會理事長 陳美壽 也囑意由甲○○出面整合花蓮五家碼頭承租業者」、「1.15元係由東部砂石公司派員收取，但交由甲○○作為協調之經費支出」云云，但證人謝茂雄（參照原處分書第16頁）則證稱：「．．但只有東砂公司之規費交由東砂公司，其餘多已分別交由相關單位收執，而調費係由東砂公司收取再交由碼頭公司之林小姐，而該費用，係經過花蓮港5家碼頭業者之同意」等語。被告所引證人之證詞，前後即有不一及不清之處，而如另處蔡憲騰陳述，可知該調度費用，「礦務局、東砂公司及原告分別收取0.35元、1.2元及1元之費用，至於1.15五元由東砂公司派員向出貨業者收取．．」，則顯非由原告獲利，且該調度費用後來係繳交予鎮昇公司，該公司僱員工為碼頭業者服務（此證據將在甲○○、蔡明星刑事案顯現），核與游景土所陳：「包含碼頭調度使用費1.15元，這筆費用的用意係統計各碼頭業者存貨數量及管理之人事費用，所以，各碼頭業者均有繳交，本公司也同意繳，因此，並沒有退回。」等語符合，足證明非為限制成本之競爭。至謝茂雄92年7月3日有利原告之陳述，是否如此，即有傳訊今之理事長甲○○或謝茂雄調查明確之必要。
⑸參照原處分書第21頁以甲○○利用東砂北運核章需繳交規費
同時，額外規定每噸交1.15元之調度費用，即有導致各業者成本上揚，隱藏未來砂石者價格聯合上漲之誘引云云，即屬無稽，而為憑空臆測之詞，苟如該調度費係必要，且確實有執行，而對業者執行業務有利，何得稱為聯合行為之限制成本，況被告迭自認：「．．因此砂石價格遂無法調漲．．．」（參照原處分書第20頁倒數第2行），而被告竟依傳聞法則（參照原處分書第21頁前2行起）為證據，並將東砂公司與原告混為一談，誠有不合證據法則。
⑹是本部分即應由被告舉證，究是否由原告決議交付1.15元調
度費用？其費用是否必須？有無其效能？並由原告執行受益？方足證明係為原告所為之聯合行為，而有違反公平交易法之處。是請傳訊證人甲○○、劉瓊琳（5家碼頭承租業者之1），以究明上情。如依原處分書第2頁自承，上開行為均未經原告理事會決議（劉瓊琳之陳述，亦不足以證明係原告有決議之行為），則如何視為是原告本身之行為呢？⑺依原告理解該費用之發生，係因承租碼頭6業者，對於彼此
所得料源配置糾葛不清，起紛爭，方才由6家業者共請他人管理，以利事務進行，且為6家業者簽約同意，非原告理監事之決議行為，請傳訊劉瓊琳或劉文增到庭為證。
、有關原告有無從事砂石料源數量分配限制數量競爭部分，茲說明如下：
⑴92年起經濟部水利署第九河川局於縣內曾辦理馬太鞍溪、鳳
林溪、壽豐溪等河川淤砂疏濬工作，均由各廠商自行參加投標，原告絕無如原處分書第2頁所指要求不論哪家業者得標都需將開採權交回原告，顯非事實，各專案疏濬計畫得標人可向該河川局查明得標人再加訊問，可為佐證。東砂北運土石專用區於91年11月間核定後，分A○○○區○○於○○道路為同主線由受託管理之聯管公司接受區內砂石廠商登記，於繳清價款由聯管公司開具領貨單領取運載，原告並無介入分配料源情事，以東砂北運缺料孔急情況，原核定1,512,000立方公尺之土石採取量，僅採擷1,399,370.50立方公尺，尚餘112,629.50立方公尺未採，其中尚有廠商並未前往採取，福田實業有限公司及興國公司等廠商可為佐證。
⑵原處分書第6頁之（四）某碼頭業者稱：「．．實際上這些
數量係仿傚第1期聯管計劃時所進行之數量協調模式，但沒有強制性，係由各東砂北運業者依其意願自行提料．．．」，則何來由原告去從事聯合行為，有拘束力之料源分配，而足影響市場競爭機能呢？或因業者之口語，誤將登記數量陳述為非限制數量之分配事宜，容有深入查明之必要。
⑶聯管公司業者游景土（參照原處分書第8頁）亦證稱：「．
．不過這裡面砂石業者所登記之提領砂石數量係經由各東砂北運者所同意的．．，至於每立方公尺27元之費用．．．對於每立方5元的管理費根本不敷使用」；「這兩張表確係花蓮縣砂石公會東砂北運之構想，其同意係避免有些碼頭過度擁擠而沒有效率，所以才會分配各碼頭業者之使用率」等語，可證明即便是張德福之構想，但因未經原告理事會決議，亦非當時理事長蔡明星之旨意，且非為實行料源分配以限制市場競爭機制目的之認知下所為，核與該條之構成要件不合。尤其在未經原告大會、理監事會決議，又如何拘束會員？⑷易言之，本部分實係22家砂石業者成立聯管公司，而由張德
福幫大家設計，其純為私人立場，不代表原告之意思與行為，即便多人指是原告總幹事張德福所為，但因無原告理監事決議開會或授權，何得逕推定為原告之行為，甚或為蔡明星所主導，被告之主張容有誤會。此部分亦請傳訊證人張德福、林連進、劉瓊琳為證。
⑸至於，被告所提其他證人所指分配料源（如蔡憲騰、潘朝心
、羅朝揚）所陳述之事實，容有與事實歧異，對於原處分書第24頁所述「聯偉砂石公司土石明細表」、「繳款日期及金額表」、「廠商買賣條件草案」、「砂石銷售關係圖草案」、「規費明細表」、「暫定碼頭業者分配表」、「碼頭出貨統計表」、「砂石銷售概況明細表」為各經營銷售公司本身所製訂表格供統計參考用資料，並非原告所授意製訂，於業者間並無共識與任何合意，故銷售行為與上述表格根本不合。而其如何形成限制數量競爭，亦請被告詳加說明，並舉證各該業者如何被限制數量之相關單據，方足以實其說，原處分對於上開有利原告之證據漏未審酌，容有未洽。
、有關約定料源成本無限制成本競爭部分，茲說明如下：⑴就被告舉證「聯偉砂石開發有限公司土石專用區B區繳款日
期及金額」表乙張及訂定各東砂北運業者土源進料之成本每立方公尺27元，經證人游景土指稱，係原告製作云云；惟卻有多人指稱係原告總幹事張德福所製作等語，則究是何人所製作，已有前後不一之證據。更遑論，如係張德福所製作，則其是否代表原告製作提出，或授權張德福所為，抑或其為個人名義鼎力幫忙，又值探討，殆不得推定係原告之行為，容須傳訊當時原告之理監事到庭為證，請傳訊劉瓊琳到庭訊明。
⑵如前述，劉瓊琳（92年7月2日）已證稱：「．．數量模式協
調，無強制性，提料單價立方公尺27元，也是經由所有東砂北運業者所同意」、「．．實際上前述15元的管理及利潤費，係分配給聯管公司的．．」。而王秋濤亦稱（92年7月3日）：「．．經由各業者討論後所作成的決定，每立方公尺27元是各砂石業者同意．．公會代管2.5元作為花蓮市○○街○○道封路之臨時便道支出使用及清潔費用支出」等語。證人游景土（94年7月2日）亦同王秋濤上開證詞，且稱5元之管理費根本不敷使用等語，即便蔡憲騰證稱，土石採取係由聯偉、木瓜溪聯管公司提出，為避免兩公司將來不出料給各獲分配之砂石業者，所以砂石採取費每米27元即已事先議定，而由聯偉公司再分配給3家聯管公司云云，惟是否為原告所主導，蔡憲騰並未明確陳明，不足為不利於原告之認定，而如證人劉瓊琳所證：「．．但沒有強制性，係由各東砂北運業者依其意願自行提料」，自足證明非原告之所為或主導，此部分亦請傳訊證人劉瓊琳為證。
、有關被告所指原告行為即便成立，是否符合聯合行為禁止之足以影響市場供需功能部分，茲說明如下：
⑴被告稱聯合行為之構成，只需該限制競爭之聯合行為達到足
以影響市場功能之程度即可，並不以該聯合行為確已遂行為必要，而認本件足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能，相互約束事實活動之行為云云。惟對於被告所認定原告之行為足以影響市場供需，其如何足以達到影響市場之相關論據及理由，卻未見詳加說明。此在上開彙整表之足以影響市場供需功能一覽表內，未見有隻字片語之理由，自不足以有上開行為，即足以影響如此簡單之推理，作為處分原告之理由。
⑵下開證據均足證明非但無法拘束限制砂石業者漲價，而影響
市場機能，甚者砂石還下跌，而業者幾未實施調漲或繳交5元之費用：
①參照陳明華陳稱：「．．花蓮縣砂石公會要成立東砂北運
的統一窗口，加上理事長蔡明星同時兼任東部砂石公司董事長，因此，東砂公司也只是執行者而已，由於砂石公會聘請甲○○擔任顧問，甲○○為執行花蓮縣砂石公會之任務，要求我們5家花蓮港碼頭業者簽署碼頭使用權讓渡同意書。本公司3月1日起，係處於觀望中，視別家業者之繳交情況，再決定是否繳交。我記得興國及 駿溢 有繳交幾船之每噸5元基金而已，其餘業者並未繳交。」。
②參照劉文增陳稱：「．．由於下游客戶不接受我們花蓮縣
砂石公會要求砂石價格回復至每噸135元，因此，當初公會決議要抽取每噸5元之東砂北運基金，並無法達成。不過我們東砂北運業者並非要漲價，只是要回復成本價（即無論砂或碎石均為135元）。」。
③參照蔡憲騰陳稱：「．．不過，由於下游客戶不願接受我
們花蓮地區砂石價格上漲（再加上受大陸砂石低價銷售影響），所以，只有興國及泰溢少數2家業者有繳交每噸5元基金外，其餘均未繳交。」。
④參照劉瓊琳陳稱：「．．由於砂石價格及裝卸費用均需向
客戶收取，勢必經由客戶之同意，也因此，本縣砂石公會才會邀請買方業者來座談（其中國砂公司係經由本公司邀請的），不過，除了少數幾家砂石業者有賣到每噸134元及裝卸費44元之價外（不過，這些數量及價位維持期間甚短），因為客戶多不願意接受上漲而漲不成。」。
⑤參照 游景土陳 稱：「．．貴會所考慮的價格是否合理，不
只從消費者立場，而且要從生產供應者立場著想，而且要考慮各階段之生產成本才是重點，我個人看法，如果花蓮港碼頭之砂石單價每噸在135元，應屬合理。」。
⑥參照林連進陳稱：「．．除實施初期有少數業者繳交少數
幾船外，幾乎沒有作用，主要是因為後來價格沒有能如預期調漲上來，供應東砂北運之數量無法達到的緣故。又主要是說明東砂業者經營困難，希望能將砂石單價訂為每噸135元，但雙方沒有交集，不歡而散。」。
⑦參照 羅揚朝陳 稱：「．．本公司當時並未配合公會要求而
通知下游客戶，係下游客戶（國砂公司）通知本公司此事時，本人方知公會已有通知預拌大廠砂石即將漲價。」。
⑧參照林炳煌陳稱：「．．由於本人長期經營砂石廠，深知
砂石業者像一盤散沙，不易團結，再加上本案上有公平會監督，下有20幾家東砂北運業者，各家品質狀況不一，因此，花蓮縣砂石公會的構想並不易實施。」。
⑨參照楊勢章陳稱：「．．不過，本人向蔡理事長表示，本
公司所需砂石都是自用，並沒有外賣，希望花蓮縣砂石公會審慎評估砂石價格是否調漲，以顧及本公司利益．．，最後及事後，駿益及泰溢並未調漲本公司之砂石價格。」。
⑩參照王秋濤陳稱：「．．至本公會是否有邀集買方業者到
本公會協商砂石漲價事宜，本人並不清楚，本人只知道本縣砂石價格漲不成後，甚有下跌之情形。」。
⑶如依證人游景土稱：調漲成135元只是反應成本合理價格，
而王秋濤所稱：漲價不成反跌，則東砂北運或本地之砂石銷售情形，或如被告所指之有限制成本之碼頭調度費或分配碼頭業者比例，乃至限制料源數量，依卷內相關證據，幾無法拘束業者，更遑論達到客觀上足以影響市場之程度，從而，原處分之認定實有未當。
、原告確實有東砂北運之核章權，對此不爭執，但是原處分與東砂北運核章權無關。至於原告所收取之規費，則係經過砂石業者的同意，而且以前就有收取規費情事，原告並非藉此作為限制成本競爭之手段。實則，原告因有第1次公平交易法遭罰，所以在東砂公司及其他業者在一起開會之際，因恐又違反公平交易法，故於斯時開會，即曾邀請被告左科長列席指導，開會均在東砂公司，核與原告無任何關連性，本件或係當年蔡明星或張德福與他業者有怨隙，因此總有一些證人所為陳述，不利於原告，而與事實不合，但亦有偌多有利證據。而被告所指之聯合行為，即便有，亦與原告無關，係張德福己意或東砂公司為他業者之個別行為，已如前述。至東砂公司則為22家砂石業者為股東，而聯管公司亦為22家砂石業者所成立，與原告無涉，尤其5元之費用亦為東砂公司開會決議，非原告之行為，而東砂公司係服務22家投資股東，非服務原告，乃至執行原告之決議，原告共有會員200餘家，本件所涉之人數僅區區幾家，又何足代表係全部花蓮之砂石業者，是亦不可能造成聯合行為，而得足以影響花蓮地區砂石之市場競爭機能。本件被告之處分洵屬違誤。
、至於處罰金額之判斷標準，因依據被告之說理即便明確，但均不符實際下，如依最後證人所指包含所謂漲價135元亦只1家業者買到1、2次，而所稱5元規費繳交原告，亦只有2家，則原告又有何獲利可言；至碼頭調度費用部分，則係由6家業者繳交付予鎮昇公司，非原告，原告又有何獲利。又約定料源係屬莫須有之事；另如依證人劉瓊琳所證，顯然係分配給聯管公司，尚且須扣除實際管理費，規費2.5元又係專款用在處理聯管事務協調之用，原告又有何所得，而限制數量競爭，根本亦無法使砂石價格調漲，甚至依當時業者之銷售情況不漲反跌，誠不知如何成立聯合行為讓砂石業者獲利，更遑論係原告根本無任何利得可言，被告未考量上情，所為鉅額處罰，即屬有誤。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告就花蓮流域東砂北運專用區之砂石源料，從事數量分配、約定料源成本、收取碼頭調度使用費以及調漲砂石價格等，為足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能，違反公平交易法第14條第1項聯合行為之禁止規定，被告就此予以處分，並無違誤：
⑴按公平交易法第14條第1項前段規定，事業不得為聯合行為
。所謂聯合行為，依同法第7條第1項至第4項規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」及「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」。
⑵本案據相關業者陳述，因受政府推出「東砂北運土石專用區
」及「大陸砂石限量進口政策」雙重因素影響，原告於91年底至92年2月底前，曾多次召集東砂北運業者進行砂石採區料源數量分配，訂定採取成本為每立方公尺27元，並以上開數量分配作基礎，約定各業者東砂北運砂石銷售之數量、比例、花蓮港碼頭砂石交貨價格每噸135元及增收裝卸規費中之碼頭調度使用費1.15元，並進而邀集5家碼頭調度業者與東砂北運砂石業者調漲規費並對下游砂石買賣業者調漲砂石價格等。此等行為內容，已限制各業者以較有利之成本、數量及價格從事競爭，足對花蓮、澎湖及國內北部等地區砂石市場供需功能產生影響。
⑶本案經佐以花蓮港碼頭承租業者、砂石聯管公司、東砂北運
砂石業者、下游需求客戶、東砂公司及原告等13家事業至被告處所為陳述說明（此有渠等至被告處所為陳述紀錄附原處分卷可稽）， 暨渠 等所提供相關資料【諸如「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區配料明細表」、「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區（B區）繳款日期及金額表」、「東砂西運砂石廠商買賣條件（草案）」、「東砂西運銷售砂石程序關係圖（草案）」、「規費明細表」、「暫定碼頭業者分配表」、「東砂西運配料明細表（含北區17家及南區10家）」、「數量管控表」、「內銷數量申報表」、「東砂西運砂石買賣合約書（建議範本）」、「3月份東砂北運各廠繳款概況明細表」及「東砂西運各碼頭出貨統計表」等一系列表格資料等】，各業者參與並配合由原告所主導而為限制競爭之聯合行為，其事證誠已明確，被告就原告介入並主導足以影響花蓮地區砂石市場供需功能，相互約束各花蓮縣東砂北運業者事業活動之聯合行為予以處分，並無違誤。
２、原告介入並主導東砂北運土石專用區砂石料源分配暨決定該區提料單價為每立方公尺27元之違法事證明確：
⑴本案砂石料源為專供東砂北運之用，且於經花蓮縣政府、原
告及其會員協商同意將東砂北運土石專用區分配為6採區，花蓮縣政府更建議由原告自行協調相關業者後，再向花蓮縣政府辦理土石申請事宜。惟事後，原告雖以各聯營公司及其成員為各採區之名義上土石採取申請人，然實際上，部分申請人或無砂石廠，或無實際從事東砂北運業務，故乃以原告名義，召集各東砂北運業者分配各業者自92年3月起應行提料之數量，並以每立方公尺27元作為各獲分配數量業者赴採區領取砂石之成本，該月配給量並作為各業者每月東砂北運可銷量之上限。
⑵上開原告違法情事，據被告函請各相關事業，如某砂石廠業
者（其陳述說明參酌原處分書第3頁倒數第2行至第4頁第4行所載）、某碼頭業者（其陳述說明參酌原處分書第5頁第5行至第5頁第12行）、某碼頭業者（其陳述說明參酌原處分書第6頁第5行至第6頁第10行所載）、聯管公司（其陳述說明參酌原處分書第8頁第1行至第8頁第4行所載）、某砂石廠業者（其陳述說明參酌原處分書第10頁第9行至第10頁第15行所載）、某砂石業者（其陳述說明參酌處分書第12頁第12行至第13頁第9行所載）及公會代總幹事王秋濤（其陳述說明參酌原處分書第17頁第3行至第17頁第7行所載）等至被告處所為陳述紀錄，獲有一致性陳述存在，足已為證。
⑶且再就「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區配料明細表
」及「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區（B區）繳款日期及金額表」觀之，其上確實顯示各東砂北運業者之配料數量，以及土源進料成本合計為每立方公尺27元。原告稱上開表格並非其所製作，惟一則，此2表格經聯偉公司董事長游景土指稱，係由原告所製作，二則，縱或有其他相關事業指稱上開表格係由原告前總幹事張德福所製，惟此參採原告總幹事王秋濤至被告處所為陳述說明，王秋濤係於92年5月1日始擔任原告之總幹事，從而於92年4月底前，張德福應得認為係原告之總幹事，其所為行為當足認為係可歸屬為原告所為，此且與上開其他相關事業之陳述說明兩相回應。是參採上開事證，依經驗法則為合理推斷，縱原告稱上開費用俱交由各砂石聯管公司處理及運作，亦無礙被告就原告有介入並主導上開聯合行為之認定。
⑷被告認定原告從事數量分配行為之證據，包括土石專用區配
料明細表及繳款日期及金額表，該明細表及繳款日期及金額表雖係以聯偉公司名義製作，惟聯偉公司係花蓮溪流域之聯管業者，而該公司早因無砂石可採而於89年間即已停止運作，嗣因原告向中央爭取到以花蓮溪（B區）及木瓜溪（A區）為東砂北運砂石專用區，卻仍以聯偉公司名義加以運作，事實上則係由原告主導；聯偉公司董事長游景土到被告處陳述紀錄表示「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區（B區）繳款日期及金額」表乙張，訂定各東砂北運業者土源進料之成本為每立方公尺27元，係由原告所製作（原處分書第22頁參照）；原告代總幹事王秋濤92年7月3日到被告處陳述紀錄亦表示上開兩張表係由原告邀請各採區砂石業者來辦理登記的數量，亦是由各業者討論後所作成的決定，故確係原告所製作，至於係原告何人所製作，其則表示並不清楚（原處分書第17頁參照）；某砂石業者92年5月28日到被告處陳述紀錄亦表示係由原告主導砂石料源之數量分配事宜（原處分書第12、13頁參照）。
⑸聯管公司係因主管機關要求業者成立之公司，原告亦係透過
該聯管公司對業者進行數量分配，因原告擁有東砂北運的核章權，必須經過原告簽章之後，砂石業者才能享有使用碼頭價格之相關優惠，因此各砂石業者才會受到原告之控制。且原告亦有向業者收取規費1元情事，益證其確實係居於主導地位，被告以其為行為主體據以處分，尚無不合。是以，綜合上開調查所得事證，原告介入並主導東砂北運砂石業者，不依循各自經營實力以較有利之成本從事競爭，而為足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能之料源分配暨提料價格等相互約束事業活動之行為，誠已違反公平交易法第14條第1項不得為聯合行為之禁止規定，被告認定並無違誤。
３、原告就花蓮溪流域東砂北運砂石專用區之砂石料源為足以影響該地區砂石市場競爭機能之聯合調漲價格行為，其事證已然明確：
⑴原告稱受大陸砂石於90年起大幅廉價輸入影響，東砂售價在
成本之下，乃有個別業者與買主溝通調漲價格之疑義，各銷售人邀請買主協商並非由其出面邀集云云。惟因國內西部主要採石河川有禁採政策，致花蓮地區之砂石主要係與大陸進口砂石競爭，為此，原告有與台北市砂石公會合組「花北砂石公司」之芻議，希冀攜手影響大陸砂石限量進口政策之形成。惟大陸砂石每年限量進口500萬噸之政策最後於92年4、5月間，在下游預拌混凝土業者及被告等機關團體反對下已放寬。而92年3月1日前，原告及其成員原期待政府對於大陸砂石採限量進口，以利造成砂石價格上揚，遂作成東砂北運砂石花蓮港船交價之「砂價」、「碎石價」每噸一律調為135元之共識（原本東砂北運之碎石價每噸在110至115元間，砂價為130元上下），其中每噸5元原擬打算交由甲○○作為東砂北運業者遂行聯合漲價及分配各業者東砂北運數量時之運作基金（由離花蓮港較近之砂石業者補貼較遠之砂石業者），並成立東砂北運之單一窗口，實施以保證價格每噸130元蒐購所有東砂北運之銷售數量，再交由東砂公司以每噸135元銷售，甚且分配各業者東砂北運砂石銷售數量之比率，並據以執行，故核其內容，誠為限制花蓮地區砂石價格及數量競爭之聯合行為。
⑵上開所述違法情事，亦據被告函請各相關事業，如某碼頭業
者（其陳述說明參酌原處分書第3頁第5行至第3頁第11行所載）、某砂石廠業者（其陳述說明參酌原處分書第4頁第4行至第4頁第14行所載）、某碼頭者（其陳述說明參酌原處分書第5頁到數第6行至第5頁最後1行所載）、某碼頭業者（其陳述說明參酌原處分書第7頁第2行至第7頁第12行所載）、某砂石廠業者（其陳述說明參酌原處分書第9頁第2行至第9頁第7行及以及第9頁到數第4行至第10頁第8行所載）、某砂石廠業者（其陳述說明參酌原處分書第11頁第1行至第11頁第5行以及第11頁第10行所載）、某砂石業者（其陳述說明參酌原處分書第13頁第4行至第13頁第14行所載）、久瓏公司實際負責人邱正雄及總經理張勝龍（其陳述說明參酌原處分書第14頁到數第6行至第15頁第7行所載）、石地公司負責人林炳煌（其陳述說明參酌原處分書第15頁第7行至第15頁第10行所載）、國砂公司經理楊勢章（其陳述說明參酌原處分書第16頁第2行至第16頁第6行所載）以及原告總幹事王秋濤（其陳述說明參酌原處分書第17頁第9行至第17頁第12行所載）等至被告所為陳述紀錄，獲有一致性陳述說明存在，足證上開所述情事為真。
⑶此外，再就被告調查所獲資料兩相佐證，一者－就東砂西運
砂石廠商買賣條件（草案）、東砂西運銷售砂石程序關係圖（草案）、規費明細表、暫定碼頭業者分配表、東砂西運配料明細表（含北區及南區）、數量管控表、內銷數量申報表及東砂西運砂石買賣合約書（建議範本）共計10張觀之，內已訂花蓮港砂及碎石之碼頭交貨價格為135元，碼頭裝貨完成之FOB價格為179元（即含裝卸費等規費44元），此並經砂石場業者通知客戶調漲在案。二者－復據被告查獲益鉅公司對澎湖地區砂石買賣業者上暉企業行（船運為全富海運公司）之92年2至5月之部分請款單共計8張，依據益鉅公司之砂石價格變動資料顯示，益鉅公司於92年2月間碼頭裝貨完成之FOB價格為165元，3月間有配合原告所訂之合意價格每噸調高至179元銷售，至92年4月始又回跌至165元情事，足見原告所為合意價格業確曾實施在案。三者－另據「3月份東砂北運各廠繳款概況明細表」乙紙，清楚可見多數之砂石業者均已繳交每噸3.7元之規費，並經幾乎所有到會之東砂北運砂石業者承認在案，且持續收取；至於每噸5元之基金，雖僅興國及駿益公司兩家在初期有交，嗣後又退回，然可證明原告在92年3月初期有要求各東砂北運業者實施上開之聯合調漲價格行為屬實。
⑷原告稱僅益鉅公司銷售澎湖地區砂石有漲價情事，其餘均未
漲價，故無聯合行為之情事云云。惟有關聯合行為之認定，被告並不以各業者須存在一致性配合限制競爭內容或現象為要件，而此見解並獲最高行政法院90年度判字第507號判決所採納，原告所稱顯係誤解。同時，被告並未指稱原告有向買主收取漲價後之砂石價格費用情事，亦未指稱原告有將漲價後之5元收歸原告所有情事，故原告就花蓮溪流域東砂北運砂石專用區之砂石料源為足以影響該地區砂石市場競爭機能之聯合調漲價格行為，事證已然明確，原告所稱尚待斟酌。
４、被告經綜合調查所得事證，認原告就花蓮溪流域東砂北運砂石專用區之砂石料源，為足以影響該地區砂石市場競爭機能之聯合約定事業之銷售量及收取碼頭調度收取費，違反公平交易法第14條第1項規定，核無疑問：
⑴原告稱碼頭承租業者為避免裝卸作業場地不足，拖車迴轉不
易，設備負荷有限，而擬統計各承租業者出貨資料，為其個別因業務需要之個人行為，由碼頭承租業者每公噸繳交1.15元基金辦理相關工作，並非由原告所倡導提議，為業者間私自之個人行為云云。惟據被告調查所得事證，原告及其會員業者為執行東砂北運銷售之統一窗口業務，同意由甲○○出面協調整合所有砂石業者，利用「東砂北運核章」需繳交規費之同時，額外規定每噸須繳交1.15元之碼頭調度使用費，作為甲○○協調之經費支出（東砂北運核章規費計年噸3.7元，含礦務局規費0.35元、東砂公司1.2元，砂石公會1元，及碼頭調度使用費1.15元），而此項費用之收取，足以導致各業者成本之增加，隱藏未來砂石價格聯合上漲之誘引危機。
⑵再者，花蓮縣東砂北運砂石料源除花蓮縣北區17家業者之「
東砂北運土石專用區」料源外，尚有來自花蓮縣南區光復鳳林一帶之料源（約有10家），為以量制價並有效約束27家東砂北運砂石業者之銷售數量，原告遂以月應提數量作基礎，約定各業者東砂北運每月砂石銷售數量之上限。為有效控管數量，原告並訂定「暫定碼頭業者分配表」、「數量控管表」及「內銷數量申報表」，明訂27家業者之東砂北運配比數量及5家碼頭業者之出貨比例分配各業者赴指定之碼頭出貨。於各業者填報銷售數量時，並彙整調配各業者與碼頭業者之出貨數量比例，以利數量管控。
⑶上開情事，據被告函請各相關事業，如某碼頭業者（其陳述
說明參酌原處分書第2頁最後1行至第3頁第5行及第3業第11行至第14行所載）、某砂石廠業者（其陳述說明參酌原處分書第4頁到數第4行至第5頁第4行所載）、某碼頭業者（其陳述說明參酌原處分書第7頁倒數第6行至第7頁最後1行所載）、聯管公司業者（其陳述說明參酌原處分書第8頁第9行至第8頁第17行所載）、某砂石業者（其陳述說明參酌原處分書第13頁倒數第4行至第14頁第5行所載）以及東砂公司董事長蔡明星（其陳述說明參酌原處分書第16頁到數第5行至第17頁第2行所載）等至被告處所為陳述紀錄，具有一致性之陳述事實存在，被告所為認定應屬無誤。
⑷原告稱甲○○所為行為不應認定為原告所為，惟據上開各相
關事業之陳述，甲○○為聯管公司之負責人並負責採取業務，由原告所聘請，為原告執行任務而要求5家花蓮港碼頭業者簽署「碼頭使用權讓渡同意書」，此均經指證歷歷在案，原告所稱顯為開脫之辭。再者，有關「暫定碼頭業者分配表」及「碼頭出貨統計表」，據某碼頭業者之陳述，係由原告前總幹事張德福所製作（其陳述說明參酌原處分書第2頁倒數最後1行至第3頁第1行所載）；另就「東砂西運各碼頭出貨統計表」乙紙觀之，清楚顯示原告及其會員依據上開之「暫定碼頭業者分配表」實施限制各碼頭業者之出貨比比例一事確屬真實。是以，被告經綜合調查所得事證，認原告就花蓮溪流域東砂北運砂石專用區之砂石料源，為足以影響該地區砂石市場競爭機能之聯合約定各事業銷售量及收取碼頭調度費行為，已違反公平交易法第14條第1項規定，並無違誤。
５、依公平交易法第7條規定，聯合行為係指符合公平交易法第2條行為主體之事業，與有水平競爭關係之其他事業，透過意思聯絡方式，為相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需等市場功能之謂。為避免具有競爭關係之事業，藉由同業公會運作方式，脫免渠等違反聯合行為禁止規定之責，公平交易法除已將同業公會列為行為主體事業之1，並於公平交易法第7條第4項明定，同業公會倘藉由章程或會員大會、理、監事會決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為所稱之水平聯合。是以，倘同業公會得經由直接證據或間接證據加以證明，確有透過意思聯絡方式，約束事業活動而可導致共同行為者，即應認為係水平聯合，受公平交易法所歸責，且該足以影響市場功能之要件，只需該限制競爭之聯合行為達「足以」影響市場功能之程度即可，並不以該聯合行為確已遂行為必要。
６、本案經被告調查事證，原告藉由多次召開會議或其他方法，就花蓮溪流域東砂北運專用區之砂石原料，從事數量分配、約定料源成本、收取碼頭調度使用費及調漲砂石價格等足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能，相互約束事業活動之行為，核已違反公平交易法第14條第1項前段規定。本案雖未獲致原告召開會議並經決議之具體書面文字，然就被告調查所得各相關事業之陳述紀錄，對原告違法聯合行為具有一致性陳述內容存在，並有會議討論相關文件資料足以為證，是原告違法聯合行為應得經由上開事證認定為真，不容原告以未有形式上合意證據，以及該等行為係由其總幹事所為不應歸屬於原告所為云云，脫免違法之責。此外，聯合行為並不以事後確已遂行而影響市場供需功能為成立要件，原告復誤解聯合行為成立要件，其主張並無構成聯合行為云云，亦待斟酌。
７、有關原告欲就本案相關爭點聲請傳訊證人，以及主張並未違法云云，茲說明如下：
⑴無傳訊證人劉文增之必要：按聯合行為之成立，並不以合意
後確有配合實施該項合意內容為其成立要件，原告顯有誤認。本案依益鉅公司負責人劉文增之陳述紀錄，可知其知悉原告於92年2月底所為之聯合漲價合意，且事後亦有配合漲價之行為，故縱劉文增事後稱「只是要回復本價，並非要漲價」云云，亦無礙原告違法事實之認定，本案並無傳訊證人劉文增之必要。
⑵無傳訊證人甲○○之必要：
①有關甲○○於本案之角色，包括介入土石採取、收取不必
要之碼頭調度使用費每公噸1.15元等行為，其是否使砂石業者心生畏懼，進而有利其聯合行為之形成情事，本案原處分書亦已有記載，且案經台灣花蓮地方法院檢察署介入偵查中，故應無必要傳訊其到庭應訊。按甲○○原非砂石業者，於90年9月間協調原告內部糾紛後始介入原告事務運作，進而主掌原告旗下6家砂石聯管公司之1，及其後並擔任原告之代表人。
②據原告委託之公會代總幹事王秋濤證稱：「該東砂西運砂
石廠商買賣條件資料表計11頁本人確有看過，係由本公會但不知何人所製作，按理而言，製作該表的人員應係對砂石產業十分內行，但本人確實並不清楚由何人所製作，這份表有寄給各砂石廠業者．．」等語，洵堪認定原告有製作砂石買賣交易條件之合意，縱事後特定聯合行為之合意內容，例如漲價行為未予持續，亦無礙原告違法事實之認定。
③依久瓏公司、石地公司、國砂公司、合穩砂石有限公司及
聯偉公司等業者之證詞顯示，均強調原告不僅有形成漲價之聯合行為合意，亦有通知砂石會員業者及下游客戶之行為，無論原告有無強制要求會員業者或下游客戶須配合接受該價位，或雙方對砂石價格無交集，亦對砂石供需市場產生影響，故本案原告違法事證確鑿，不容原告詭辯脫免違法之責。
⑶復據被告調查相關業者所得陳述紀錄，原告顯然約定自92年
3月1日起，花蓮港之港務裝卸費用等規費為每噸44元，其中每噸1.15元之碼頭調度使用費為新增規費，此從「東砂西運砂石廠商買賣條件（草案）」、「東砂西運銷售砂石程序關係圖（草案）」之附件一規費明細表，亦得窺知。而此項費用之收取，不但導致業者之成本上揚，甚至發生部分碼頭業者因不願意連署同意繳付碼頭調度使用費，而遭原告顧問甲○○以酒杯砸傷頭部，原告採行聯合行為手段之可責性，昭然若揭。且據多數砂石業者證稱，上開每噸1.15元之碼頭調度使用費，即用於統計東砂北運之砂石銷售數量上，故原告所稱尚待斟酌。
⑷東砂公司股東、聯管公司成員以及原告會員業者之身分容或
有所重疊，惟聯管公司與東砂公司為具私法人身分之營利組織，原告則為偏向具有公益色彩之同業公會，渠等性質顯然不同。且據被告調查所得事證，以及本案相關業者所為陳述說明，本案行為外觀上，雖似原告總幹事或其以代表原告之身分所為，惟相關業者對原告違法聯合行為具有一致性陳述內容存在，並有會議討論相關文件資料足以為證，是原告違法聯合行為應得經由上開事證認定為真，不容原告以未有形式上合意證據，以及該等行為係由其總幹事所為不應歸屬於原告所為云云，脫免違法之責。而上開違法行為，尚與東砂公司及聯管公司無直接關連。至被告左專門委員出席原告所舉辦之業者座談會，係於本案原告經被告2次處分後始發生，不容原告混淆。
８、有關本案被告裁處原告罰鍰金額，及於被告裁處罰鍰額度參考表考量項目之具體考量因素部分，茲說明如下：
⑴按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反
本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；」、「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」復為同法施行細則第36條所明定。
⑵次按行政院公平交易委員會組織條例第11條至第15條規定，
被告為一置有委員9人，且經由合議方式行使職權之合議制機關；同條例第14條第3款規定，有關公平交易法處分案件之審核，依法係被告委員會議職權。又據同條例第5條至第7條及被告辦事細則第7條至第10條規定，被告內部設有業務單位第一、二、三處，渠等法定職掌事項，為調查各類涉有違反公平交易法規定之行為，並彙整相關事證，研擬處理意見以供委員會議審議。渠等性質核為分擔被告部分職掌，為被告內部單位，所擬意見亦僅為行政內部行為，對外不生法律效果，非屬行政處分，人民對之並不得提起撤銷訴訟。易言之，本案被告內部單位擬具議案提委員會議審議之初，雖就原告之違法行為審酌相關情狀，擬具處理意見，惟該等處理意見僅為行政內部行為，非為被告合議制機關之意思表示，該等裁處決定，自仍須經被告委員會議討論決議後，方為被告機關最終之意思表示，而對外發生法律效果。此與自然人對外為意思表示前之意識形成過程，殊無二致。
⑶依行政訴訟法第4條第2項及第201條規定，所謂「逾越權限
」應係指行政機關裁量結果超出法律授權範圍；所謂「濫用權力」則係指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符、出於不相關之動機、或違背一般法律原則之謂。本案被告依公平交易法第41條及其施行細則第36條規定，對於違反公平交易法之事業，本於法律授權，於審酌事業違法情狀後，於5萬元以上、2千5百萬元以下罰鍰額度內，依法裁處罰鍰。雖上開施行細則第36條所定審酌因素多為不確定法律概念，惟為利被告罰鍰執行以及裁罰標準明確化，被告復定有裁處罰鍰額度參考表以為裁處之參考。本案原處分作成之過程，被告內部業務單位，於綜合原告等違法情狀，審酌法規規定應審酌事項後為裁處罰鍰之意見，然此意見僅具參考性質，仍須經被告委員會議決議通過後方生效力。嗣經被告具專業知識、依法獨立行使職權之委員，於委員會議上衡酌相關違法情節，且對原告等違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度等等審酌因素，就被告內部業務單位所提評分建議是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處原告罰鍰之決定。此決定過程恪遵相關程序，實無上開行政訴訟法所稱權力濫用或逾越權限之情形。據上，本案原處分罰鍰之裁處既無權力濫用或逾越權限之情形，屬行政機關之裁量範圍，參照最高行政法院92年度判字第439號判決意旨，尚難謂其裁量違反平等原則等行政法一般原則。
⑷有關本案被告裁處罰鍰額度參考表之具體考量因素，說明如下：
①第1項－違法行為之動機：本案認定普通（0.5分），係因
原告之砂石售價若不含海運費用，為全國最低價，原告採行利益均霑及於會員業者之方式，應係抑制競爭以反映成本，並非謀取超額利潤。
②第2項－違法行為之目的及預期之不當利益：本案認定違
法行為之目的及預期之不當利益大（0.9分），係因花蓮當地東砂北運每月供應之數量超過50萬噸，影響國內北部市場至鉅，若每噸聯合漲價10元，獲取不法利益即超過500萬元，更遑論對當地市場供需及價格之影響。且除上開預期不法利得外，原告尚得收取違法期間之規費，故預期之不當利益大。
③第3項－違法行為對交易秩序危害程度：本案認定違法行
為對交易秩序危害程度為中（1.0分），係因原告事先與下游客戶溝通協調，以期轉嫁成本並漲價之溫和方式為之。
④第4項－違法行為危害交易秩序持續期間：本案認定違法
行為危害交易秩序持續期間為短（0.6分），係因本案砂石聯合漲價有效之期間雖不超過1個月，惟迄處分當時，仍向東砂北運業者收取每噸1.15元之碼頭調度使用費。
⑤第5項－違法行為所得利益：本案認定違法行為所得利益
為少（0.6分），係因本案直接獲利者為砂石業者，屬原告之會員業者，至於原告所得利益有直接及間接利益兩部分。大致而言，本案限制競爭之效果，可區分為從限制競爭中所獲取之「利益」及因此而導致之「不利益」兩部分。其中受影響之會員業者中有人得利較多，有人可能因此而蒙受不利益，因此甚難估算其不法所得，以本案聯合行為4個態樣中，訂定「每立方公尺27元料源成本」、「收取碼頭調度使用費」表面上係屬對會員砂石業者產生不利益之現象（實際上業者因此可節省其交易成本），至於「從事砂石料源數量分配、」「調漲砂石價格」則對會員砂石業者有利，上開利益皆由原告之會員業者直接獲取，至於原告直接所得利益因僅每噸1元之規費（本案有助於原告之收取會費，因屬間接利益，不易估算），故認定為少。
⑥第6項－違法事業之規模、經營狀況、營業額：因本案違
法主體為砂石商業同業公會，其每年收入約在500萬元左右，故論及本選項為一般（0.5分）。
⑦第7項－違法事業之市場地位：本案因違法事業主體為同
業公會，而同業公會所為決議或活動，均會影響該產業之發展，故認具有領導地位（1.4分）。
⑧第8項－違法類型曾否經導正或警示：有關本案違法行為
，被告並未為導正或警示，爰勾選未曾導正或警示（0.3分）。
⑨第9項－事業或經營者以往違法次數：本案原告前於91年
11月20日經被告以91公處字第091187號處分書，就其違反公平交易法第14條聯合行為禁止規定，而裁處200萬元罰鍰及命停止該違法行為在案，故勾選違法次數1次（0.4分）。
⑩第10項－事業或經營者以往違法類型：承上所述，本案原
告前經被告裁處之違法行為類型，同為違反公平交易法第14條之聯合行為禁止規定，故本項勾選為同一類型選項（
0.6分）。⑪第11項－事業或經營者以往違法間隔時間：本案原告前經
被告裁處之違法行為時點係自90年底至91年初，而本案原告違法行為之時點則為92年間，故本案原告以往違法間隔時間甚短，爰勾選3年未滿選項（0.6分）。
⑫第12項－悛悔實據及配合調查等態度：本案原處分調查期
間，原告對被告因調查案件所需，請提供相關事證之要求，尚能予以配合，爰勾選尚可選項（0分）。
⑬第13項－綜合其它判斷因素：本案綜合考量原告之繳款能
力、永續經營態度及受公會前總幹事張德福君主導而為違法聯合行為等因素，故減罰0.6分。
⑭本案被告內部單位依上開考量項目填列裁處罰鍰額度參考
表，加總全部分數為6.8分，爰建議裁處原告罰鍰金額200萬元，案經被告委員會議討論決議後，於5萬元以上2千5百萬元以下之罰鍰額度內，綜合審酌被告違法情狀，為裁處原告200萬元之罰鍰處分，被告依公平交易法第41條規定，既無拒絕裁量亦無濫用裁量權限之情事，原處分核無違法不當之處。
理由
一、原告代表人原為蔡明星，嗣變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」「同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；」分別為行為時公平交易法第14條前段、第7條第1項、第2項、第3項及第4項、第41條前段所規定。
三、本件原告於90年及91年間利用其「東砂北運」之核章權，主導所屬會員從事分配花蓮地區砂石料源、抵制非公會會員業者銷售疏濬料源、及拒絕非公會會員入會之申請，影響花蓮地區砂石供需市場交易秩序，違反公平交易法第14條第1項之禁制規定，前經被告91年11月20日公處字第091187號處分書予以處分在案。嗣被告於92年4、5月間據聞原告前理事長蔡明星勾結地方黑道角頭甲○○，控制花蓮地區砂石之「採取」及「銷售」情事，爰主動依職權調查結果，以原告於91年底迄92年2月底前，多次召集花蓮溪流域東砂北運業者進行砂石採區料源數量分配，約定採取成本為每立方公尺27元，並以上開數量分配作基礎，約定各業者東砂北運砂石銷售之數量、比例、花蓮港碼頭砂石交貨價格每噸135元及增收裝卸規費中之碼頭調度使用費1.15元，進而邀集碼頭調度業者及東砂北運砂石業者協議調漲規費及對下游砂石買賣業者調漲砂石價格等行為，足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以92年9月19日公處字第092162號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告200萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟，並以事實欄所示各節，據為爭議。惟查：
１、原告係本案聯合行為之主體：⑴按同業公會係由經營相同或相類事業之會員組成，其會員或
為公司、獨資或合夥之工商行號、或其他提供商品或服務從事交易之人或團體，會員彼此間具有競爭關係，若同業公會為協調同業關係，而就會員間之特定行為藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，勢必導致特定市場競爭秩序受到影響，因此，同業公會本身雖未提供交易，公平交易法第2條第3款仍將之列為規範對象。
⑵次按，同業競爭事業間常為限制競爭之目的，透過同業公會
要求所屬會員一致遵守約束事業活動之行為，造成限制同業競爭及損害自由競爭市場中消費者權益之嚴重結果，而同業公會會員間又因係個別接受公會通知要求一致遵守約束事業活動之行為，欠缺聯合行為之合意，致無聯合行為之構成，則各產業業者只要藉由同業公會決議或其他方式之合意，所實行之聯合漲價、減產或其他相互約束事業活動之行為等，即可規避公平交易法之適用，對於市場競爭機能將造成重大損害，殊與公平交易法「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭」之立法目的有違，故公平交易法第7條第4項因此規定「同業公會」得為聯合行為主體。
⑶查原告係由花蓮地區之砂石業者所組成，依相關業者之說詞
，受政府推出「東砂北運土石專用區」及「大陸砂石限量進口政策」雙重因素影響下，原告於91年底迄92年2月底前即多次召集東砂北運業者進行砂石採區料源數量分配，訂定採取成本為每立方公尺27元，並以前述數量分配作基礎，約定各業者東砂北運砂石銷售之數量、比例、花蓮港碼頭砂石交貨價格每噸135元及增收裝卸規費中之碼頭調度使用費1.15元，進而邀集5家碼頭調度業者與東砂北運砂石業者調漲規費，並對下游砂石買賣業者調漲砂石價格之行為，無論上開限制競爭之行為有無經過公會理監事會議或會員代表大會之決議通過，原告實際均有涉入，並居於主導地位，故原告為本案聯合行為之事業主體，並無疑義。
⑷原告辯稱被告所認定之系爭違法行為，並未經會員大會、理
、監事會議決議，應係公會前總幹事張德福個人之行為，或屬東砂公司、聯管公司或甲○○（現為原告代表人）之行為，而均與原告無涉云云。查東砂公司股東、聯管公司成員及原告會員之身分容或有所重疊，惟據被告調查所得事證，及相關業者所為陳述說明（詳見後述），本案行為外觀上，雖似公會前總幹事張德福、東砂公司、聯管公司或甲○○之行為，然因相關業者對於原告違法聯合行為具有大致一致性之陳述內容存在，並有會議討論相關文件資料（亦即到被告處作成陳述紀錄之業者所提供其參與原告召集會議之相關資料，見本院95年3月1日準備程序筆錄第3頁之記載，以及被告訴訟代理人庭呈資料）為憑，堪以認定原告係本案聯合行為之主體，不容原告以未有形式上會議決議之文件，以及該等行為係由他人所為不應歸責於原告云云，脫免其違法之責任。
２、原告已為限制競爭之聯合行為，且其限制競爭之聯合行為已足以影響市場功能：
⑴依據公平交易法第7條第4項之規定，同業公會倘藉由章程或
會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦屬水平聯合。因此，倘同業公會得經由直接證據或間接證據加以證明，確有透過意思聯絡方式，約束事業活動而可導致共同行為者，即應認為係水平聯合，而受公平交易法所規範，且該足以影響市場功能之要件，只需該限制競爭之聯合行為達「足以」影響市場功能之程度即可，並不以該聯合行為確已遂行為必要。
⑵本案經被告實地或函請花蓮港碼頭承租業者、砂石聯管公司
、東砂北運砂石業者、下游需求客戶、東砂公司及原告提供相關資料或說明，查得原告於91年底至92年2月底前，多次召集東砂北運業者進行砂石採區料源數量分配，限制業者東砂北運土石專用區（屬花蓮縣北區）提料之採區（分為Ａ區與Ｂ區）及應提數量，並約定以每立方公尺27元向各砂石聯管公司取得砂石，將使東砂北運之砂石成本大幅提高，且造成料源成本一致化之效果；此外，約定自92年3月1日起，花蓮港之港務裝卸費用等規費為每公噸44元，其中1.15元之碼頭調度使用費為新增規費，且持續收取，導致業者成本上揚，甚有部分碼頭業者因不願繳付，遭原告之顧問甲○○（現為原告代表人）打傷情事；又東砂北運砂石料源，除花蓮縣北區17家業者之東砂北運土石專用區料源外，尚有來自南區光復、鳳林一帶約10家業者之料源，為以量制價並有效約束27家東砂北運業者銷售數量，原告遂以各業者月應提數量作基礎，約定每月砂石銷售數量上限，訂定暫定碼頭業者分配表、數量控管表、內銷數量申報表，明訂各業者東砂北運配比數量及5家碼頭業者之出貨比例，分配各業者赴指定之碼頭出貨，於各業者填報銷售數量時，彙整調配各業者與碼頭業者之出貨數量比例，據砂石業者供稱，每公噸1.15元之碼頭調度使用費係用於統計東砂北運之砂石銷售數量；而花蓮地區原東砂北運碼頭之碎石價為每公噸110元至115元間，砂價為130元以下，為利價格調漲及補貼南區砂石業者，原告在理事長及總幹事之主導下，欲運作成立東砂北運單一窗口，規定無論砂或碎石均調價為每公噸135元，再抽取其中5元作為補貼南區砂石業者，並擬由東砂公司以每公噸130元保證價位蒐購北運之東砂，嗣因原告及該公司財力不足而作罷，遂轉而要求會員及下游客戶接受其價格調漲，證諸下游業者供稱原告確於92年2月27日邀集業者協商漲價事宜，部分會員業者證稱有通知下游業者每公噸調漲20元、澎湖地區之砂石業者稱92年3月間曾遭花蓮地區砂石業者調漲價格等情，原告顯有限制價格競爭之聯合行為。是原告前開分配砂石料源數量、成本、收取碼頭調度使用費及要求所屬業者漲價等限制競爭行為，已足以影響花蓮地區砂石市場之供給及成本競爭，不論會員或下游業者對其調漲後之東砂北運砂石價格接受與否，亦不論實施調漲砂石價格期間之長短，已對國內北部地區及澎湖地區砂石需求市場之競爭機能造成影響。綜上，原告於91年底至92年2月底前，即多次召集東砂北運業者進行砂石採區料源數量分配，約定採取成本每立方公尺27元，並以前述數量分配作基礎，約定各業者東砂北運砂石銷售之數量、比例、花蓮港碼頭砂石交貨價格每公噸135元及增收裝卸規費中之碼頭調度使用費1.15元，進而邀集5家碼頭調度業者與東砂北運砂石業者調漲規費並對下游砂石買賣業者調漲砂石價格等限制競爭行為，無論是否經原告之理、監事會議或會員代表大會決議通過，原告實際均有涉入，且居於主導地位。況依「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區配料明細表」、「聯偉砂石開發股份有限公司土石專用區【Ｂ區】繳款日期及金額」表、「東砂西運砂石廠商買賣條件（草案）」、「東砂西運銷售砂石程序關係圖（草案）」、「規費明細表」、「暫定碼頭業者分配表」、「東砂西運配料明細表（含北區17家及南區10家）」、「數量管控表」、「內銷數量申報表」、「東砂西運砂石買賣合約書（建議範本）」、「3月份東砂北運各廠繳款概況明細表」及「東砂西運各碼頭出貨統計表」等一系列表格資料，並參酌實際通知會員業者調漲砂石價格每公噸約20元及通知、協調下游客戶接受花蓮港碼頭砂石交貨價格每公噸漲為135元等行為，原告確有限制其東砂北運會員業者之成本、價格及數量等行為（其後因大陸砂石限量進口政策未定、客戶認同度不足等因素，致限制東砂北運砂石銷售數量及聯合調漲價格行為僅實施不到1個月），影響花蓮地區砂石市場競爭機能，違反公平交易法第14條第1項前段規定。被告經衡酌原告違法行為動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、事業規模、經營狀況及市場地位、配合調查程度等情狀，乃依公平交易法第41條前段規定，命原告應自處分書送達之次日起，立即停止前項違法行為，並處原告200萬元罰鍰，經核並無不妥。
⑶查本案砂石料源經花蓮縣政府、原告及其會員協商同意，將
東砂北運土石專用區分為6採區，花蓮縣政府更建議由原告自行協調業者辦理土石採取申請。嗣原告雖以各聯管公司及其成員為各採區名義上之土石採取申請人，然因部分申請人或無砂石廠，或無從事東砂北運業務，原告乃召集各業者分配自92年3月起應行提料數量，並以每立方公尺27元作為成本，該月配給量並作為各業者每月東砂北運可銷量上限，證諸聯偉公司土石專用區配料明細表及土石專用區繳款日期及金額等資料，顯示各東砂北運業者之配料數量及土源進料之成本合計為每立方公尺27元，且聯偉公司負責人游景土指稱，上開資料係原告所製作，縱有其他業者指稱係由原告之前總幹事張德福製作，惟據原處分卷附原告第8屆第1次臨時理事會議紀錄及第8屆第4次理監事聯席會會議紀錄，張德福係於90年8月間至92年5月間擔任原告之總幹事，則張德福於此期間所為處理砂石業務行為，當視為原告所為。原告介入並主導東砂北運砂石業者，不依循各自經營實力以較有利之成本從事競爭，而為足以影響花蓮地區砂石市場競爭機能之料源分配及提料價格等相互約束事業活動之行為，已違反聯合行為之禁制規定。
⑷另查花蓮地區砂石主要係與大陸進口砂石競爭，92年3月1日
前，原告及其成員原期待大陸砂石限量進口，以利砂石價格上揚，遂達成東砂北運砂石之砂價、碎石價一律調為每公噸135元之共識，其中每公噸5元原擬交由甲○○作為遂行聯合漲價及分配各業者東砂北運數量時之運作基金，並成立東砂北運單一窗口，實施以保證價格每公噸130元購買東砂北運之銷售數量，再交由東砂公司以每公噸135元銷售，甚且分配各業者東砂北運砂石銷售數量之比例並據以執行，屬限制花蓮地區砂石價格及數量競爭之聯合行為。依被告調查所得之規費明細表、暫定碼頭業者分配表、東砂西運配料明細表、數量管控表、內銷數量申報表及東砂西運砂石買賣合約書等資料，明訂花蓮港砂及碎石之碼頭交貨價格為每公噸135元，碼頭裝貨完成之FOB價格每公噸179元（含裝卸費等規費44元），並經砂石場業者通知客戶調漲，見諸益鉅公司對澎湖地區砂石買賣業者上暉企業行92年2至5月之部分請款單，益鉅公司92年2月間碼頭裝貨完成FOB價格為每公噸165元，3月間配合原告合意訂價調高為每公噸179元，至92年4月始回跌至每公噸165元，足認原告所為合意價格確曾實施。又依3月份東砂北運各廠繳款概況明細表，多數砂石業者均已繳交每公噸3.7元之規費，亦經至被告處陳述之砂石業者承認，至每公噸5元之基金，雖僅興國及駿益2業者在初期繳交，嗣後退回，惟仍足證原告於92年3月初期要求業者實施聯合調漲價格行為。再者，原告及其會員為執行東砂北運銷售之統一窗口業務，同意由甲○○出面協調整合所有砂石業者，利用東砂北運核章需繳交規費之同時，額外規定每公噸須繳交1.15元碼頭調度使用費，作為甲○○協調之經費支出，而此項費用之收取，足以導致各業者成本之增加，隱藏砂石價格聯合上漲之誘引危機，而原告以月應提數量為基礎，約定各業者東砂北運每月砂石銷售數量上限，訂定暫定碼頭業者分配表、數量控管表、內銷數量申報表，明訂27家業者東砂北運配比數量及5家碼頭業者之出貨比例，分配各業者赴指定之碼頭出貨，於各業者填報銷售數量時，並彙整調配各業者與碼頭業者之出貨數量比例，以利數量管控。原告前開分配砂石料源數量、成本及要求所屬業者漲價之限制競爭行為，經花蓮港碼頭承租業者、砂石聯管公司、東砂北運砂石業者、下游需求客戶、東砂公司、久瓏開發股份有限公司代表邱正雄、張勝龍、石地實業股份有限公司負責人林炳煌、國砂公司楊勢章及原告之總幹事王秋濤等，於被告進行調查時為大致一致性之陳述，有陳述紀錄附於原處分卷可稽，且據聯偉公司土石專用區配料明細表、暫定碼頭業者分配表、東砂西運配料明細表、數量管控表、內銷數量申報表等資料，各業者參與並配合原告主導所為限制競爭之聯合行為，事證明確。
⑸又查甲○○為聯管公司之負責人並負責採取業務，甲○○由
原告聘請，要求碼頭業者簽署碼頭使用權讓渡同意書，且據某碼頭業者之陳述，暫定碼頭業者分配表及碼頭出貨統計表係原告前總幹事張德福製作，東砂西運各碼頭出貨統計表則顯示原告及其會員依據暫定碼頭業者分配表實施限制各碼頭業者之出貨比例一事屬實。至原告主張僅益鉅公司銷售澎湖地區砂石有漲價，其餘均未漲價云云，以聯合行為之認定，並不以各業者須存在一致性配合限制競爭內容或現象為要件（最高行政法院90年度判字第507號判決意旨參照），且原處分並未認定原告向買主收取漲價後之砂石價格費用及將漲價後之5元收歸己有，原告所訴，顯不足採。
３、有關原告欲就本案相關爭點聲請傳訊證人暨主張其並未違法云云。然查原告既已為限制競爭之聯合行為，且其限制競爭之聯合行為已足以影響市場功能，已見前述，則不論原告之行為有無經會員大會、理、監事會議決議？有無作成書面之會議紀錄？有無正式發文或以電話通知會員？是否全部會員均已受通知？會員是否一致遵守原告約束事業活動之行為？【按合意後是否遵守配合該限制競爭行為之合意，並不影響其聯合行為之成立。就經濟學而言，價格一致或係完全競爭市場自然產生之現象，或係人為合意之結果，同理，價格之不一致，或係業者競爭所產生之現象，亦可能係人為合意刻意造成之結果。因此，有無構成聯合行為之違反，須視有無聯合行為合意之具體事證存在，尚不能執合意後未配合約定價格之行為，即稱其並無參與聯合行為之客觀事實存在，否則，公平交易法聯合行為之規範目的將無以達成】．．等，均不影響被告依公平交易法第7條第1款至第4款規定之構成要件所為聯合行為之認定，且原告違法行為之成立，亦不因部分受訪業者之陳述略有不同而異。況本案業經被告實地或函請花蓮港碼頭承租業者、砂石聯管公司、東砂北運砂石業者、下游需求客戶、東砂公司及原告提供相關資料或說明，並作成陳述紀錄附原處分卷可佐，是原告請求本院傳訊證人乙節，經核尚無必要。
三、綜上所述，原告起訴論旨，核無可採。被告以原告所為，違反公平交易法第14條前段聯合行為之禁制規定，乃命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告200萬元罰鍰，徵諸前揭規定及說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月20日
第六庭審判長法官林樹埔
法官陳鴻斌法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月20日
書記官方偉皓