裁判字號：高雄高等行政法院100年簡再字第32號判決
裁判日期：民國101年01月13日
裁判案由：農地重劃
高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡再字第32號再審原告雲林縣政府代表人 蘇治芬 縣長再審被告 郭同會 上列當事人間農地重劃事件，再審原告對本院中華民國100年4月29日99年度簡字第362號簡易判決提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣再審被告所有重劃前雲林縣元長鄉（下○○○鄉○○○段17-3、28-34、60-7、60-8、60-10、172-3、172-16、913、
947、1034地號及鹿寮段71、134-3地號等12筆土地，參加再審原告辦理民國86年度雲林縣元長鄉鹿寮農地重劃案(下稱系爭重劃案)，經再審原告於86年10月9日以86府地劃字第860730711號公告系爭重劃案之土地分配結果，再審被告於重劃後受分配○○○鄉○○段○○○號、鹿北段455、456地號及義天段264、265、282、283、284、285地號等9筆土地(下稱系爭土地)，應繳納重劃工程費用新臺幣(下同)41,780元及差額地價款19,430元，公告期間自86年10月14日起至86年11月13日止。而再審被告應繳納之上開重劃工程費及差額地價款，經訴外人 顏水圳 以其經民事強制執行程序拍得上○○○鄉○○段○○○號土地，於97年7月4日繳納該土地應納之重劃工程費用6,888元、差額地價款3,188元，其餘由再審被告於97年7月21日繳納重劃工程費用34,892元、差額地價款16,152元(合計51,044元)完竣。嗣再審被告以本件時效請求權已完成，依公法上不當得利之法律關係，提起本件給付訴訟，經本院99年度簡字第362號簡易判決：「被告（即再審原告）應給付原告（即再審被告）新臺幣51,044元，及自民國97年7月21日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
」（下稱確定判決），再審原告不服，提起上訴，遭最高行政法院100年度裁字第2136號以其上訴不合法裁定駁回上訴而告確定；再審原告猶不甘服，認本院前開判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第13款、第14款之再審事由，遂提起本件再審之訴（再審原告誤為聲請再審）。
二、再審原告起訴主張：
㈠、再審被告與再審原告因農地重劃事件，經最高行政法院於100年8月26日100年度裁字第2136號裁定上訴駁回。判決理由主要以本件無涉及之法律見解具有原則性情事，而不許可上訴，惟再審原告有以下適用法規、實體與性質理由，故提起再審：
1、按「重分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」農地重劃條例第36條定有明文，其意旨為農地重劃後分配之土地，如需繳納工程費用或差額地價者，仍辦理分配登記，惟其日後擬移轉所有權者，必需繳清應繳之價款，始得移轉。另查農地重劃條例係於69年12月19日公布施行，而行政程序法係自90年1月1日始施行；另農地重劃條例為辦理農地重劃特別法，行政程序法為普通法。承上，農地重劃條例第36條發布施行在先，且為特別法性質，其規定重劃分配之土地在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法之行政程序法限制。再者，該規定從條文及立法意旨皆無涉請求權消滅時效，即重劃分配之土地雖已登記所有權，欲辦理移轉時，必須繳清工程費用或差額地價，並非所稱「請求權」，其為強行規定。否則，農地重劃工程費用或差額地價如有請求權消滅時效之適用，土地所有權人主張時效消滅而不再繳納工程費用或差額地價，或已繳納者申請退還，該農地重劃條例第36條規定則徒為具文。
2、查每一農地重劃區皆有一基金專戶，皆有需發放之差額地價，及需繳納之差額地價或工程費，而同一重劃區需發放之差額地價款係由繳納之差額地價款及工程費與零星集中土地(或抵費地)標售所得之價款支應。又內政部78年5月15日台內地字第691954號函略以：「農地重劃之抵費地係參加重劃之土地所有權人用以抵充農水路及重劃工程費用之土地，．．．性質上非屬公有土地。」與內政部88年11月23日台內中地字第8821542號函略以：「農地重劃區抵費地與零星集中土地標售款，係屬各該重劃區全體農民所共有，並非政府財政收入，．．．故可認定抵費地及零星集中土地在性質上同屬農民共有之財產。」是農地重劃區應繳納之差額地價款及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關法令規定，亦屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源，該繳入重劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫，非屬政府所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係扮演代收、代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦非公法請求權。
3、應繳納之差額地價或工程費如有消滅時效之情事，應發放差額地價者自應一體適用，惟原應發放差額地價者如因時效消滅致政府不再發放，勢必引起反彈與抗爭，此乃一大爭議課題。又如僅應繳差額地價及工程費者失效，而應發放差額地價者未失效，將造成部分重劃區無經費辦理發放差額地價，必引發民怨，且與消滅時效意旨有間，甚而如要申請退還者，已無餘額可供退還。另重劃完成，農路水路管理維護費用係由該重劃區差額地價補償金專戶所支應，前已敘及此差額地價補償金專戶非政府財源，政府自不能編列預算辦理。
4、至農地重劃後土地所有權人應繳納之差額地價及工程費，農地重劃條例並未就其強制執行方式有所規定，而僅於其施行細則第51條及第52條定有「依民事訴訟法督促程序規定聲請法院以督促程序發支付命今」，經法務部認其細則非屬「法律」，且係屬民事範疇，並非為公法上請求權。更甚者，上該細則規定僅係為及早收取差額地價及工程費，以利辦理發放差額地價，土地所有權人如未依限繳納，仍應回歸母法即農地重劃條例第36條規定，其無消滅時效之適用，故亦無公法上請求權消滅時效之適用。
5、再審原告自49年開始辦理農地重劃迄今，業歷經50餘年，是應繳納差額地價及工程費者，即依農地重劃條例施行細則第51條、第52條規定屬重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，及土地所有權人應分擔之工程費用，土地所有權人如主張時效消滅而不繳納差額地價及工程費，或已繳納者申請退還，除與法令規定有違外，其實已享有重劃完成利益，且增加分配土地，而不用繳納價款與費用，有違社會公平正義及受益者付費之原則。換言之，經農地重劃享受開發利益及增配土地而得以不用付費，顯有失公平。尤甚者，已繳納者業已完成行政程序，其申請退還，必造成政府行政秩序紊亂及困擾，更需耗費龐大人力與成本，此應非時效與判決目的。
6、因差額地價及工程費解為適用公法請求權消滅時效，仍存有諸多疑議，再審原告多次函請內政部釋示，前獲內政部以內授中辦地字第1000042478號函請各縣市政府統計應發放差額地價及應繳納差額地價或工程費情形，暨將辦理情形與具體意見函報內政部，內政部亦著手檢討之前函示意見，將於彙整後，邀集相關單位召開全國性會議研商，於未有具體結果前，尚不應將農地重劃差額地價及工程費解為適用公法請求權消滅時效。
㈡、本件爭議，鈞院及最高行政法院皆僅就公法請求權消滅時效予以論斷，並未就農地重劃差額地價及工程費之法規、實體與性質加以探究及審酌：
1、按「時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關。」（司法院釋字第474號解釋理由書參照)，公法上請求權時效問題，與法律秩序安定等公益事項有關，又對於公法上請求權發生於行政程序法施行前，再適用行政程序法第131條第1項並類推適用民法總則施行法第18條，已涉及違反法律不溯及既往及信賴保護原則，則本件所涉及之法律問題意義重大，仍有確認其法律上意見之必要，法律見解應具有原則性。
2、對於本件所涉及之法律見解，鈞院雖著有數則判決，認為「殘餘期間較行政程序法第131條所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定」，惟依法務部99年12月20日法律字第0999046832號、99年2月22日法律字第0999000078號、98年12月15日法律字第0980700796號、97年12月1日法律決字第0970040805號、96年10月2日法律字第0960035554號、95年10月14日法律字第0950038156號函釋，均一再釋示：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用該法第131條第l項規定，應依該法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定，即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間」。另最高行政法院95年度判字第1523號及97年度判字第8號判決，亦說明公法上請求權發生於行政程序法施行前，應類推適用民法第125條第1項規定15年之消滅時效，並無行政程序法第131條之適用，則實務上對於行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，應類推適用民法第125條15年之消滅時效，但於行政程序法施行後之殘餘期間，究應適用行政程序法第131條縮短為5年，或仍依原殘餘期間，尚難稱有統一之見解，故本件有統一法律上意見之必要，其所涉及法律見解應具有原則性。
㈢、本件農地重劃差額地價及工程費之繳納係為明文規定，非屬請求權，自無所謂消滅時效之適用，故存有重大之各項爭議，不應適用簡易程序，且更未經言詞辯論，將破壞法律秩序之安定，且損及公益，並違反公平正義原則，造成政府行政秩序紊亂與浪費行政資源。
㈣、又再審被告提起行政訴訟係依民法第179條有關不當得利之規定，請求再審原告應返還其所繳納系爭農地重劃工程費及差額地價並加計利息，然民法不當得利請求權時效為15年，惟鈞院判決係以「原告依據公法上不當得利之法律關係」云云，依公法請求權5年消滅時效，適用法規顯有錯誤。另以確定判決皆違反農地重劃條例第36條之規定，適用法規顯有錯誤。
㈤、綜上論結，行政訴訟法第273條規定：「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。···1、適用法規顯有錯誤者。．．．13、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。14、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者。」承前所述，確定判決有上述適用法規顯有錯誤及漏未斟酌證物之情事等情，並聲明求為判決㈠鈞院99年度簡字第362號簡易判決廢棄；㈡內政部100年1月26日台內訴字第990162864號訴願決定撤銷。
三、再審被告則以：
㈠、按行政程序法公布施行後，始發生之重劃工程費及差額地價請求權，應依行政程序法第131條規定辦理，其5年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始，至遲至95年止，5年期間請求權時效消滅。
㈡、再審原告99年6月15日府地劃字第0990067095號函，依據民法第125條規定，認定系爭重劃案其工程費及差額地價費之請求權時效尚未消滅，有違行政程序法第131條之規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決再審原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載事實，有台灣省雲林縣政府86年10月9日86府地劃字第8607300711號公告、雲林縣鹿寮農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、雲林縣鹿寮農地重劃區重劃工程費貸款數額清冊、本院99年度簡字第362號簡易判決、最高行政法院100年度裁字第2136號裁定分別附於訴願卷及本院卷可稽，且經兩造各自以訴狀陳明在卷，堪以信實。兩造所爭執者厥為再審原告以確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第13款、第14款再審事由，提起本件再審之訴，是否有理由？經查：
㈠、按「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」行政訴訟法第275條第1項定有明文。又「對於高等行政法院判決提起上訴，而經本院認上訴為不合法以裁定駁回，對於該高等行政法院判決提起再審之訴者，無論本於何種法定再審事由，仍應專屬原高等行政法院管轄。又當事人向本院提起上訴，是否合法，係屬本院應依職權調查裁判之事項，聲請人對本院以其上訴為不合法而駁回之裁定，以發見未經斟酌之證物為由聲請再審，依行政訴訟法第283條準用第275條第1項之規定，應專屬本院管轄，同法第275條第3項規定不在準用之列。」最高行政法院95年裁字第1167號判例意旨參照。是以本件再審原告對確定判決依行政訴訟法第273條第1項第1款、第13款、第14款規定事由提起本件再審之訴，揆諸前開規定，自應由本院管轄。
㈡、次按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。又「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：1、適用法規顯有錯誤。．．．13、當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。14、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」同法第273條第1項第1款、第13款、第14款定有明文。而前揭第1款所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與現行法規有所牴觸或與有效之判例解釋有所違反者而言；至於事實認定錯誤或法律上見解之歧異，不得謂為適用法規顯有錯誤。其次同條項第13款所謂「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限」，乃係指該項證物在前訴訟程序中即已存在，而當事人不知其存在或不能予以使用，現始發現或得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。但如在前訴訟程序已提出其證物者，並經原判決加以論斷不予採取，並說明不採之理由，即非法條所指發見未經斟酌之證物之可比。至同條項第14款所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」，則係指該證物於前訴訟程序中經當事人提出，並於確定判決有影響者，而原判決漏未於判決理由中斟酌者而言；申言之，該項證物如經斟酌，原判決將不致為如此之論斷；反之，若縱經斟酌，亦不足影響原判決之內容，或原判決曾於理由加以論斷而不予採取，即難認原審判決有何「重要證物漏未斟酌」之情事。
㈢、經查，本件乃再審原告因農地重劃之公權力行政行為，致再審被告因多分配土地而有不當之財產利得，所發生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，該請求權既係因行政機關行使公權力之措施所發生之請求權，並非私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。雖農地重劃條例施行細則第51條規定：「農地重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令。」惟其僅係賦予再審原告可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，並非否定其屬公法上之爭議。則再審原告請求再審被告繳納農地重劃之工程費及差額地價，自屬公法上請求權。再審原告主張非屬公法上之金錢給付關係，亦非公法請求權，確定判決有適用法規錯誤云云，並不可採。
㈣、又行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依當時實務之通說，固得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，依民法規定之消滅時效期間，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5年者，應如何適用？基於民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則即有背於立法者之最新立法裁量。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定（最高行政法院100年度判字第1341、595號判決參照）。查，確定判決載明：「．．．是被告（即再審原告）復於97年間通知原告（即再審被告）應於97年8月30日止繳納前述農地重劃工程費及差額地價，原告於97年7月21日繳納時，被告應已知悉其公法上請求權已消滅，則本件原告依公法上不當得利之規定，請求被告應返還原告所繳系爭農地重劃工程費及差額地價費，並加計自原告繳納日起之利息，參諸民法第182條第2項之規定，自無不合，應予准許。」等語，已就有關公法上請求權之時效所涉行政程序法施行前後及殘餘時效應如何適用詳為敘述，並載明於判決理由，核無與現行法規有所牴觸或與有效之判例解釋有所違反，再審原告依其主觀見解認應適用民法第125條規定之15年時效，係屬法律上見解之歧異，揆諸前開規定，要難謂確定判決有適用法規顯有錯誤之情事，再審原告據以提起再審之訴，即有未合。
㈤、第以，「再審之訴，應以訴狀表明下列各款事項，並添具確定終局判決繕本，提出於管轄行政法院為之：．．．四、再審理由及關於再審理由並遵守不變期間之證據。」行政訴訟法第277條第1項第4款定有明文。查，本件再審原告主張確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款之再審事由而提起本件再審之訴，惟就確定判決有何「發現未經斟酌之證物或得使用該證物」「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之情事，並未具體指摘並提出證據以供審酌，僅泛言確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款之再審事由云云，亦非有據。
㈥、綜上所述，再審原告前揭主張既無可採，則其提起本件再審之訴所為之主張，核與行政訴訟法第273條第1項第1款、第13款、第14款再審事由不合，故其本件再審之訴為顯無再審理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
㈦、再審原告不服最高行政法院100年度裁字第2136號裁定聲請再審部分，本院另以裁定移送最高行政法院審理，附此敘明。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第236條、第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國101年1月13日
高雄高等行政法院第四庭
法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年1月13日
書記官周良駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。