裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第1892號判決
裁判日期：民國105年07月14日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1892號105年6月30日辯論終結原告定興實業有限公司代表人 張侃 原告宏廣科技有限公司代表人 陳朝東 （董事）住同上原告飛向企業有限公司代表人 吳業宏 （董事）住同上共同 詹德柱 律師訴訟代理人 王子平 律師被告法務部調查局代表人 汪忠一 （局長）住同上訴訟代理人 劉紀翔 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年9月18日訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號及訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告定興實業有限公司（下稱定興公司）參與被告所辦理
「網際網路通信偵查設備採購」採購案（下稱系爭採購案1），因不服被告103年9月5日調資肆字第10324516460號函通知原告定興公司有政府採購法第101條第1項規定之情形將刊登政府採購公報及有同法第31條第2項第8款規定之情事追繳押標金新臺幣（下同）252,630元（下稱原處分1），乃向被告提出異議，復不服被告103年10月16日調資字第10314517070號函復關於追繳押標金252,630元部分之異議處理結果（下稱異議處理結果1），遂提起申訴，遭行政院公共工程委員會（下稱工程會）104年9月18日訴0000000號採購申訴審議判斷駁回（下稱申訴審議判斷1）。
㈡緣原告定興公司參與被告所辦理「電腦暨網路犯罪辦案工具
箱採購」採購案（下稱系爭採購案2，並與系爭採購案1合稱為系爭採購案），因不服被告103年9月5日調資肆字第10324516461號函通知原告定興公司有政府採購法第101條第1項規定之情形將刊登政府採購公報及有同法第31條第2項第8款規定之情事追繳押標金140,000元（下稱原處分2），乃向被告提出異議，復不服被告103年10月16日調資字第10314517071號函復關於追繳押標金140,000元部分之異議處理結果（下稱異議處理結果2），遂提起申訴，遭工程會104年9月18日訴0000000號採購申訴審議判斷駁回（下稱申訴審議判斷2）。
㈢緣原告宏廣科技有限公司（下稱宏廣公司）參與被告所辦理
系爭採購案2，因不服被告103年9月5日調資肆字第10324516462號函通知原告宏廣公司有政府採購法第101條第1項規定之情形將刊登政府採購公報及有同法第31條第2項第8款規定之情事追繳押標金153,500元（下稱原處分3），乃向被告提出異議，復不服被告103年10月16日調資字第10314517072號函復關於追繳押標金153,500元部分之異議處理結果（下稱異議處理結果3），遂提起申訴，遭工程會104年9月18日訴0000000號採購申訴審議判斷駁回（下稱申訴審議判斷3）。
㈣緣原告飛向企業有限公司（下稱飛向公司）參與被告所辦理
系爭採購案2，因不服被告103年9月5日調資肆字第10324516463號函通知原告飛向公司有政府採購法第101條第1項規定之情形將刊登政府採購公報及有同法第31條第2項第8款規定之情事追繳押標金162,800元（下稱原處分4），乃向被告提出異議，復不服被告103年10月16日調資字第10314517073號函復關於追繳押標金162,800元部分之異議處理結果（下稱異議處理結果4），遂提起申訴，遭工程會104年9月18日訴0000000號採購申訴審議判斷駁回（下稱申訴審議判斷4）。
㈤原告定興公司對申訴審議判斷1及申訴審議判斷2仍表不服，
原告宏廣公司對申訴審議判斷3仍表不服，原告飛向公司對申訴審議判斷4仍表不服，遂合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分：
⒈原告分別於104年10月20日、21日、11月2日、6日收受申
訴審議判斷，本應分別於104年12月19日、20日、105年1月1日、5日前提起撤銷訴訟。今原告於104年12月19日前提起本件共同訴訟，即屬遵期起訴。
⒉再依行政訴訟法第37條規定，本件原告係因參與被告招標
案，遭臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）99年度簡字第3847號刑事簡易判決認原告違反政府採購法第87條第5項之規定，嗣被告追繳標押金，原告對違法行政處分得提起撤銷訴訟，原告之撤銷權顯係本於事實上及法律上同一原因，得提起本件共同訴訟。
⒊本件原告遭追繳之押標金共計708,930元，已逾行政訴訟
法第229條簡易訴訟程序為40萬元以下之規定，本件既應適用通常訴訟程序，即應以本院為第一審管轄法院。
㈡理由部分：
⒈關於追繳押標金為公法上行為，有行政罰法之適用：
⑴依行政罰法第1條、第27條第1、2項規定及最高行政法
院97年度5月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，關於沒入、追繳押標金之爭議既然屬於公法上之爭議，且為違反行政法上義務而受沒入或其他種類行政罰之處罰者，自屬於行政罰，而有3年時效之適用。
⑵原告自94年、95年即有違反政府採購法之情事，並於99
年經臺北地院以99年度簡字第3847號判決確定，被告卻遲至103年9月5日方為追繳押標金之行政裁處，上開行政罰之裁處權已超過3年而消滅，合先敘明。經查，系爭採購案兩造乃於95年5月間簽約，若被告認為原告於投標時有借用他人名義投標，而有違反政府採購法之情事者，該義務之違反或結果發生之時間點，自應於簽約後開始起算3年，惟被告於103年9月5日始發函通知原告，已罹於該裁處之時效，依法自不得裁處。故被告追繳押標金自屬無據。
⒉退萬步言之，縱謂追繳押標金並非行政罰，而應適用行政程序法第131條第1項5年消滅時效者，亦已罹於時效：
⑴依行政程序法第131條第1、2項規定及最高行政法院102
年度11月份第1次庭長法官聯席會議，系爭採購案兩造乃於95年5月間簽約，若被告認為原告於投標時有借用他人名義投標，而有違反政府採購法之情事者，該義務之違反或結果發生之時間點，至遲於簽約時即已發生，其公法上之請求權自應於簽約後即可行使，故該時效亦自95年5月請求權可以行使之時開始起算，惟被告遲至8年後之103年9月5日始發函通知原告，該公法上之請求權亦已罹於時效。被告固表示該請求權之時效，應自刑事案件判決確定時（即99年11月11日）起算，惟判決確定日並非上開行政程序法131條所稱之「請求權可行使」之期日，被告所為主張，自屬無據。
⑵本件追繳押標金返還之公法上不當得利消滅時效起算點
，應分別自94年11月7日、95年5月11日，原告等明顯違法參加投標、影響採購公正之情事時起算。被告於98年12月10日函覆臺北地院檢察署（下稱臺北地檢署）之文件即自陳：「㈠……另經研閱相關案卷， 陳員 所經手之上開3案經渠核章後，尚須上呈資通安全處副主任、主任核章，並會辦政風室、會計室及承辦採辦業務之第7處（現在為總務處）等單位，再送呈主任秘書代局長批核後……；㈡……惟經查，該採購案於招標須知中已明訂廠商須提出最近1年內無退票紀錄證明及相關產品規格測試，惟除定興公司外，飛向公司、宏廣公司卻均未提出該等證明，顯與常理不符……」（詳原證16），被告審核投標程序，須經至少7個內部單位層層簽核把關，於95年5月之採購案中，原告飛向公司、原告宏廣公司均未依招標須知提出證明；於94年11月之採購案中，亦僅罕見地只有原告定興公司1家廠商提出履約能力證明（詳原證17），此等瑕疵明顯而重大，被告應早於該時即已發現可議之處，斷不可能歷經8年才知悉此事，方於103年9月5日裁處原告等繳回押標金，此誠與常情不合。是以，分別以94年11月7日、95年5月11日，原告渠等即有明顯影響採購公正之違法行為，作為被告追繳押標金之公法上不當得利消滅時效之起算點，應無不合。
⑶退步言，被告之職員 陳受湛 於98年1月21日即因瀆職案
受臺北地檢署之調查，可見被告至遲於98年1月21日前已知悉原告等之犯罪事實，即可合理期待向原告等追繳押標金。被告之職員陳受湛，於98年1月21日即因瀆職案受臺北地檢署之調查（詳原證18），此刑事偵查行為應為被告所明知。此意謂被告於98年1月21日前，即可先行調查曾與被告職員陳受湛經手之相關採購案，其得標廠商之歷年採購案紀錄（包括原告等公司，但不限於原告等公司），進而即可追查原告等於94、95年間有明顯圍標之情事。依此，以98年1月21日作為被告可合理向原告等追繳押標金之起算點，並無不合。
⑷再退步言，被告於98年3月間即收受檢舉採購案不法之
信件，以此作為公法上不當得利消滅時效之起算點，亦屬妥適。於98年3月間，曾有1封匿名檢舉函，以正本寄送最高法院檢察署特別偵查組、副本寄送被告，說明被告職員陳受湛掛勾原告定興公司，多年來將採購案以事前綁標、圍標、綁特定規格、底價灌水、洩漏底價、驗收不實等各種不法情事（詳原證19）。被告對人民指名道姓、具體指陳之檢舉案件，本應合法、合理、迅速、確實辦結、審慎處理。從而，被告於98年3月間收受檢舉不法採購案之信件後，理應徹底查辦原告定興公司與被告間之採購案，故以此作為被告可合理向原告等追繳公法上不當得利消滅時效之起算點，仍屬妥當。
⑸退萬步言之，被告於98年8月間收到臺北地檢署函文，
亦應以此時作為公法上不當得利消滅時效之起算點。查臺北地檢署於98年8月18日時，曾函詢被告就臺北地檢署98年度他字第5262號瀆職案件，依法查證 惠復 ，並檢附總統府（副總統）信箱之檢舉信件：「……調查局陳受湛1個9職等的公務員，他長期圖利定興公司張侃的案子，還有利用公帑出國養綠卡的事，請不要再轉回去給調查局，這只是讓他們吃案子而已，麻煩轉給北檢愛股的檢察官偵辦，請法務部速將此人調離非主管職，不要再讓他的黑手伸進採購了，拜託，調查局的螺絲已經鬆很久了。」（詳原證20）。被告至遲於98年8月底，即應依臺北地檢署之要求，開始徹查被告與原告定興公司之相關採購案，是否有牴觸法律而須返還押標金之情事。是故，至遲以98年8月間，作為被告得為追繳押標金之公法上不當得利消滅時效之起算點，實屬有據。⑹末查，對於原告明顯借牌圍標，有影響採購公正之違反
法令行為、被告職員屢次遭檢舉瀆職、原告多次遭檢舉圍標等情事以觀，原告之犯罪事實，何有「未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權」之情事？再者，被告之重點工作項目即為「犯罪調查」、「貪瀆防制」、「防制經濟犯罪」（詳原證21），是以就調查違法犯紀情事，本有較多之經驗、手段與注意義務等。本件原告等於94、95年間之借牌圍標情事，至為明顯，只要再稍加詢問原告、釐清投標廠商間之上下游關係、交叉比對押標金支票資金來源等，即可滿足作成追繳押標金處分之要件，惟被告於多次收受檢舉函件後，卻能全然置之不理、毫不知情，不僅與常理有違，更與國家機關功能分配之目的大相逕庭。
⒊再者，本案原告固曾因違反政府採購法案件，經臺北地院
判決有罪，惟本件採購案乃為配合被告之特殊需求而進行招標，原應比照先前刑事警察局辦理限制性招標之模式，進行該標案之採購。原告定興公司係配合被告年度預算執行消化之壓力，及避免該標案流標，故而由原告定興公司告知相關經銷之廠商（即原告宏廣公司、原告飛向公司），一同參與投標。原告係為配合被告之作業及被告之指示，而有違反政府採購法之情事，被告以原告違反政府採購法，應追繳押標金云云，顯違誠實信用原則。
㈢爰聲明求為判決：⒈申訴審議判斷1、異議處理結果1及原處分1關於追繳原告定興公司押標金252,630元之部分均撤銷。
⒉申訴審議判斷2、異議處理結果2及原處分2關於追繳原告定興公司押標金140,000元之部分均撤銷。⒊申訴審議判斷3、異議處理結果3及原處分3關於追繳原告宏廣公司押標金153,500元之部分均撤銷。⒋申訴審議判斷4、異議處理結果4及原處分4關於追繳原告飛向公司押標金162,800元之部分均撤銷。⒌訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠事實部分
⒈被告於94年10月間辦理系爭採購案1（證1）、95年4月辦
理系爭採購案2招標案（證2），參與招標之原告定興公司因恐參與投標之合格廠商未達3家，為確保該採購案能順利決標，而借用原告飛向公司及原告宏廣公司、訴外人達開資訊有限公司（下稱達開公司，已解散）名義及證件參與前開標案之投標（證1）；案經臺北地院於99年11月11日認定原告定興公司係違反政府採購法第87條第5項前段之意圖影響採購結果，而借用他人名義及證件參加投標罪；原告飛向公司、原告宏廣公司及訴外人達開公司係違反政府採購法第87條第5項後段之容許他人借用本人名義及證件參加投標罪，分別判處2月至4月不等之有期徒刑。
⒉後經審計部103年7月7日台審部五字第0000000000L號來函
，請被告確實依據相關政府採購法等規定，就審計部調查表所列事項查明個案情節，適法（約）妥處，始知原告負責人有犯政府採購法第87條第5項後段所規定罪刑之事實。原告分別有容許他人借用本人名義及證件參加投標的情形；而依政府採購法第31條第2項第8款（原告定興公司亦構成第2款情形）、系爭採購案1投標須知「玖、三、㈧」（原告定興公司亦構成「玖、三、㈡」）、系爭採購案2投標須知「玖、三、㈧」（原告定興公司亦構成「玖、三、㈡」）、及工程會89年1月19日工程企字00000000號函（下稱89年函釋）、最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨等，本案經簽奉核准後，分別以雙掛號發函予原告定興公司（因有2項採購案，故發函予定興公司2件公文）、原告飛向公司與原告宏廣公司，表示該等公司因違反政府採購法，依法應刊登政府採購公報及追繳押標金，並於103年9月16日送達當事人。（參照原告起訴狀原證3、7、8、9）後經原告於同年10月1日提出異議，被告針對刊登政府採購公報部分撤銷，但仍維持追繳押標金之處分。
㈡參照最高行政法院104年度判字第253號判決意旨，追繳押標
金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰，並無行政罰法之適用，應無疑義。依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，追繳押標金乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，依行政程序法第131條第1項規定，其請求權消滅時效為5年，原告主張被告於103年9月5日始發函通知原告追繳押標金，依行政罰法第27條第1項規定，已罹於時效，依法不得裁處云云，自不足取。
㈢被告追繳押標金之公法上請求權並未罹於時效：
⒈參照最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決
議意旨，本件被告與原告定興公司簽約時，原告定興公司負責人在系爭採購案中借用他人名義及證件投標之事實，及原告宏廣公司、飛向公司負責人在系爭採購案2中容許他人借用本人名義及證件參加投標之事實，既未顯現，猶在原告隱護中，即難期被告可行使押標金不予發還或追繳權，原告主張本件時效應自95年5月簽約時開始起算云云，自不可採。
⒉又查，本件係臺北地檢署以98年8月18日函發查，被告所
屬臺北市調查處嗣後於勾稽比對兆豐銀行忠孝分行（98年12月22日函）、上海商銀三民分行（98年12月22日函）及國泰世華銀行光復分行（98年12月29日函）所檢送之本件投標廠商及其負責人相關帳戶資料後，因發現原告3家公司在系爭採購案2投標時所檢附之押標金支票資金來源相同，而向臺北地院聲請搜索票，嗣於99年3月10日搜索原告3家公司，並於同日約談公司負責人張侃等人，承認有借牌圍標之事，而於99年4月21日移送檢察官偵辦。按以投標廠商所檢附之押標金支票資金來源相同的原因不一，未必皆與政府採購法第31條第2項各款規定有關，僅憑此唯一證據，顯難滿足作成追繳押標金處分的主觀要件，應難認構成政府採購法第31條第2項各款規定要件之事實已顯現。從而本件追繳押標金之請求權，不論係從99年3月10日原告公司負責人向被告所屬臺北市調查處承認有借牌圍標情事時起算，或從臺北地院於99年11月11日作成前開刑事判決時起算，或從審計部於103年7月7日函請被告依政府採購法規定適法（約）妥處時起算，並未逾5年之消滅時效，原告主張被告請求權已罹於時效云云，實不可採。
⒊按投標廠商未依投標須知規定提出相關證明的原因不一，
除被認定為不合格標外，豈得以此即認為該不合格標的廠商（如原告宏廣公司、飛向公司）與合格標的廠商（如原告定興公司）係共同圍標，而不予發還或追繳其所繳納之押標金？原告所述，顯已有誤。且查，臺北市調查處於98年12月10日回覆臺北地檢署如原證16的函文中已載明「說明：…………㈡……（第2案）除定興公司外，飛向公司、宏廣公司卻均未提出該等證明，顯與常理不符，該2家公司有無與定興公司共同圍標該標案，本處將進一步清查廠商押標金等資金流向，並向相關人員查證後，再行研處。」等語，足見迄臺北市調查處於98年12月10日回覆上開函文時，仍難認原告等有共同圍標情形，自難期待被告可行使押標金不予發還或追繳權，原告認為消滅時效應自原告參加投標時之94年11月、95年5月起算云云，顯不可採。
⒋原證18即「刑案資料查註紀錄表」僅有記載「姓名：陳受
湛、出生日期不詳、統編不詳。偵他：98年1月21日因瀆職案，經臺北地檢署98年他字1133號偵查，列股承辦，98年3月16日結案，結案情形：查無實據簽結。」等語，姑且不論該瀆職案與本件究竟有何關係，原告就檢察官「查無實據簽結」的案件，憑空推論「被告至遲於98年1月21日前已知悉原告等之犯罪事實」，衍稱被告於98年1月21日前即可向原告等追繳押標金云云，洵不可取。
⒌姑且不論被告所屬臺北市調查處於98年3月間是否有收到
原證19所示之檢舉信，按該匿名信中僅有泛稱「多年來在陳受湛的私自主導下，採購案以事前綁標、圍標、綁特定規格、底價灌水、驗收不實等各種低劣的方式進行」等語，被告豈得以此即向原告等3家公司追繳押標金？原告認為本件應以98年3月被告收到該匿名檢舉信時，做為消滅時效之起算點云云，顯不可採。
⒍原證20（及原證19）所示檢舉信內容，顯然不符合上開「
構成要件事實（政府採購法第31條第2項各款規定）顯現」之合理起算原則，原告對此亦認為，被告收受原證20函文及檢舉書後，即應「開始徹查」等語（見原告書狀第4頁倒數第7行以下），原告卻將其認為應「開始徹查」的時點，作為消滅時效的起算點（徹查結果必有政府採購法第31條第2項各款情形之一？），顯與上開最高行政法院決議意旨相悖，自不可採。
⒎綜上所述，被告所屬臺北市調查處於98年12月10日以原證
16所示函文回覆臺北地檢署時，仍難認原告等有共同圍標情形，嗣經臺北市調查處進一步清查廠商押標金等資金流向，並於99年3月10日搜索原告公司、約談公司負責人張侃等人，其等始承認有借牌圍標之事。從而被告於103年9月5日分別發函通知原告等追繳押標金，並未逾5年之消滅時效，原告主張被告請求權已罹於時效云云，實不可採。
㈣原告主張被告追繳押標金，顯違誠實信用原則云云，洵不可
採，原告就其所述，未舉證以實其說，已無可採。且查，原告於起訴狀中係稱「被告承辦人員要求原告定興公司將此招標案告知其經銷廠商，並由渠等經銷商共同參與該件94年度網際網路通信偵查設備採購案投標。」、「被告之承辦人員就前開辦案工具箱採購案……希望原告定興公司配合尋求參與投標之廠商，原告定興公司遂將前開招標訊息通知上下游廠商即原告宏廣公司及原告飛向公司，邀請渠等一同參與投標。」等語（見原告起訴狀第4頁第6行以下、第5頁第3行以下）。依原告所述，被告所屬承辦人員縱有請原告定興公司將招標案告知其經銷廠商，或有請定興公司尋求參與投標廠商之行為，惟此與嗣後原告3家公司負責人分別借用他人名義及證件投標、容許他人借用本人名義及證件參加投標之行為何干？原告遽指本件追繳押標金之處分顯違誠實信用原則云云，洵不可採。
㈤綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決如被告之聲明等
語，資為抗辯。並聲明求為：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：被告以原處分追繳原告押標金有無罹於裁處權時效?是否已罹於請求權消滅時效?
五、本院之判斷：㈠按「（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形
之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「（第5項）意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」政府採購法第31條第2項第2款、第8款、第87條第5項分別有明文規定。次按工程會89年函釋：
「……如貴會發現該家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」行政程序法公告實施前政府採購法主管機關工程會，已公告及公開於其網站。
㈡查政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公
開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義或證件投標」之行為相似，均已影響採購公正；且為同法第87條第5項後段所規範禁止之行為，則上開工程會89年函釋明確認定廠商容許他人借用其名義或證件參加投標之行為，屬於政府採購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目的及具體規範相符，並未逾越政府採購法第31條第2項第8款授權範圍。足見廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，或其人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即屬於政府採購法第31條第2項第8款之情形。
㈢再按「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採
購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」「行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）就『廠商或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者』，依政府採購法第31條第2項第8款規定之授權，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，係就涉犯該法第87條之罪為概括認定，而非就其規定之犯罪行為類型為個別認定。從而，解釋該條文所規定之行為類型如有增修時，增修之行為類型與既有之行為類型之本質如無明顯之不同者，於增修之規定生效時，亦為該函經授權認定有影響採購公正之違反法令行為範圍，尚無違法律授權之明確性。91年2月6日政府採購法第87條修正新增之『意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者』及『容許他人借用本人名義或證件參加投標者』行為類型，與工程會89年1月19日函發布時該條文規定之『意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者』行為類型之本質相類似。故廠商或其人員如於政府採購法第87條修正後，涉犯新增之『容許他人借用本人名義或證件參加投標』罪，依首揭說明，並未逸出工程會89年1月19日函認定有影響採購公正之違反法令行為範圍。是本件乙機關通知甲廠商繳回已發還之押標金，乃適法之處分。」最高行政法院103年度7月份第1次、105年度3月份庭長法官聯席會議決議意旨參照。
㈣查張侃係原告定興公司之負責人； 蘇俊銘 係訴外人達開公司
之負責人；吳業宏係原告飛向公司之負責人；陳朝東係原告宏廣公司之負責人。張侃有意以原告定興公司名義，參與被告於94年10月間辦理之系爭採購案1及於95年4月間辦理之系爭採購案2招標案，惟因恐參與投標之合格廠商未達3家，為確保該2採購案能順利決標，竟基於意圖影響採購結果，而借用他人名義及證件投標之概括犯意，先於94年10月至11月間，向無意投標之蘇俊銘借用達開公司之名義參與系爭採購案1投標。蘇俊銘明知張侃欲以達開公司名義陪標，竟意圖影響採購結果，容許張侃借用達開公司名義投標。張侃即備妥投標文件，並由蘇俊銘提供達開公司之營利事業登記證、營業稅繳款等資料，由張侃決定投標金額後，蘇俊銘於投標文件蓋上達開公司之大、小章，復由張侃前往臺灣中小企業銀行松南分行申請開立面額為27萬元之支票1紙，作為達開公司上開投標案之押標金。張侃、蘇俊銘復於94年11月7日，分別持原告定興公司、達開公司之招標文件及押標金支票，至位在改制前臺北縣新店市○○路○○號之被告局本部投標。達開公司因未提供銷售證明，不符投標須知規定而被認定為不合格標，而由原告定興公司經3次減價後以462萬元得標。又於95年4月至5月間，分別向無意投標之吳業宏、陳朝東借用原告飛向公司、宏廣公司之名義參與系爭採購案2投標。吳業宏、陳朝東明知張侃欲以原告飛向公司、宏廣公司名義陪標，竟意圖影響採購結果，分別容許張侃借用原告飛向公司、宏廣公司之名義參加投標。張侃即備妥投標文件，由吳業宏、陳朝東提供原告飛向公司、宏廣公司之營利事業登記證、營業稅繳款等資料，並由張侃決定投標金額後，吳業宏、陳朝東於投標文件蓋上原告飛向公司、宏廣公司之大、小章，復由張侃於95年5月9日分別前往國泰世華商業銀行光復分行（下稱國泰世華銀行）、上海商業儲蓄銀行（下稱上海銀行），以定興公司設立於上開2銀行之帳戶申請開立面額為16萬2,800元之支票（票號：BH0000000號）、15萬3,500元之支票（票號：SMA0000000號）各1紙，分別作為原告飛向公司、宏廣公司上開投標案之押標金。另因陳朝東無法到場投標，張侃乃透過原告定興公司業務紹易睦委由不知情之 黃建勳 代表宏廣公司投標，張侃、吳業宏、不知情之黃建勳於同年月11日分別持原告定興公司、飛向公司、宏廣公司之投標文件及押標金支票，至位在改制前臺北縣新店市○○路○○號之被告局本部投標。原告飛向公司、宏廣公司因文件不齊，不符投標須知規定而被認定為不合格標，而由原告定興公司經3次減價後以260萬元得標等情，業據張侃、蘇俊銘、吳業宏、陳朝東於偵查中；張侃、吳業宏、陳朝東於臺北地院訊問時坦承不諱，且有原告定興公司、飛向公司、宏廣公司及訴外人達開公司之投標廠商印模及押標金資料單，原告定興公司及訴外人達開公司系爭採購案1投標標價清單，原告定興公司、飛向公司、宏廣公司系爭採購案2投標標價清單，原告定興公司及張侃於國泰世華銀行、上海銀行之交易明細、開戶資料、支票影本，系爭採購案開標紀錄、決標公告附臺北地院99年度簡字第3847號刑事案卷可稽，業經本院依職權調閱該案卷宗查明屬實，並為兩造所不爭（見本院卷第209頁筆錄），堪以憑認。是以，原告定興公司之負責人張侃因執行原告定興公司業務參與系爭採購案投標，犯有政府採購法第87條第5項前段之罪，原告宏廣公司之負責人陳朝東、原告飛向公司負責人吳業宏犯有政府採購法第87條第5項後段之罪等情，均堪認定。
㈤原告雖主張關於沒入、追繳押標金之爭議既然屬於公法上之
爭議，且為違反行政法上義務而受沒入或其他種類行政罰之處罰者，自屬於行政罰，而有3年時效之適用。系爭採購案兩造乃於95年5月間簽約，若被告認為原告於投標時有借用他人名義投標，而有違反政府採購法之情事者，該義務之違反或結果發生之時間點，自應於簽約後開始起算3年，惟被告於103年9月5日始發函通知原告，已罹於該裁處之時效，依法自不得裁處云云。惟按行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言，行政罰法第1條定有明文；至該條所稱其他種類之行政罰，則指同法第2條第1至4款列舉之限制或禁止行為之處分，剝奪或消滅資格、權利之處分，影響名譽之處分及警告性處分等裁罰性之不利處分，故所謂裁罰性不利處分，係對違反行政法上義務之行為所為處罰，故以行為人違反行政法上義務為要件，若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。前揭政府採購法第31條第2項規定，賦與招標機關得在招標文件中規定廠商不得有該項各款所定情事，否則即得不予發還或追繳押標金，係對投標廠商進行管制，以確保投標之公正，避免不當或違法之行為介入，是招標機關對於有該項各款行為之廠商不予發還或追繳押標金，並非因廠商違反行政法上之義務而予處罰，並非行政罰，自無行政罰法裁處權時效適用。故原告此部分之主張，尚非可採。
㈥原告另主張被告遲至103年9月5日始發函通知原告，該公法上之請求權亦已罹於時效云云。經查：
⒈按行政程序法第131條第1、2項規定：「（第1項）公法上
之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」又政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符，故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認，最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。
⒉查原告定興公司之負責人張侃因執行原告業務參與系爭採
購案投標，犯有政府採購法第87條第5項前段之罪，原告宏廣公司之負責人陳朝東、原告飛向公司負責人吳業宏犯有政府採購法第87條第5項後段之罪，係屬同法第31條第2項第2款、第8款及系爭採購案投標須知第玖點三、㈡及㈧規定之情形（見答辯卷第11頁），為兩造所不爭（見本院卷第209頁筆錄）。被告於知悉原告有上開犯罪行為前，自無從行使追繳押標金之請求權。次查，被告所屬臺北市調查處係於98年8月20日接獲臺北地檢署98年8月18日北檢玲出98他5262字第58884號函，該函所附檢舉函僅係檢舉被告資訊室 陳某 與原告定興公司張侃掛勾圖利廠商，希望司法徹底剷除違法犯紀，並無任何相關證據資料，有被告所屬臺北市調查處105年4月25日北廉字第10543558130號函乙件附卷可參（見本院卷第217頁），尚難認被告確知原告定興公司負責人涉犯政府採購法第87條第5項之罪，至原告宏廣公司及飛向公司部分，在檢舉函內則隻字未提，更難認被告確知原告宏廣公司及飛向公司負責人涉犯政府採購法第87條第5項之罪。故應認可合理期待被告行使追繳押標金請求權之時，係其於接獲臺北地檢署98年8月18日北檢玲出98他5262字第58884號函後，被告所屬臺北市調查處於98年12月16日向銀行調閱投標廠商及其負責人帳戶資料，經過濾相關交易傳票，發現廠商所檢附押標金支票有資金來源同一情形，乃於99年3月10日聲請搜索及約談後移送檢方偵辦時起算，至被告於103年9月5日以原處分通知原告追繳押標金，尚未罹於行政程序法第131條第1項前段所定5年公法上請求權之消滅時效。
⒊原告雖主張本件追繳押標金之時效起算點，應分別自94年
11月7日、95年5月11日，原告等明顯違法參加投標、影響採購公正之情事時起算，並提出原證16、17為憑。惟查，原證16即被告所屬臺北市調查處98年12月10日肅字第09843179460號函略以「說明三……㈠……另經研閱相關案卷，陳員所經手之上開3案經渠核章後，尚須上呈資通安全處副主任、主任核章，並會辦政風室、會計室及承辦採購業務之第7處（現改為總務處）等單位，再送呈主任秘書代局長批核後……；㈡……惟經查，該採購案於招標須知中已明訂廠商需提出最近1年內無退票紀錄證明及相關產品供規格測試，惟除定興公司外，飛向公司、宏廣公司卻均未提出該等證明，顯與常理不符……」等語（見本院卷第225-226頁），僅係載明系爭採購案2，原告飛向公司及宏廣公司未提出招標須知中明訂之最近1年內無退票紀錄證明及相關產品供規格測試，原證17即原告定興公司、訴外人誠鐿公司承攬被告相關資訊設備採購案一覽表僅係載明系爭採購案1，只有原告定興公司提出履約能力證明（見本院卷第227頁）。而原告等有無提出履約能力證明、退票紀錄證明及相關產品供規格測試等招標須知規定文件，僅是作為是否為合格標之判斷依據，尚難據此即認不合格標的廠商（如原告宏廣公司、飛向公司）與合格標的廠商（如原告定興公司）有構成政府採購法第87條第5項之行為。
是原告主張此等瑕疵明顯而重大，被告應早於該時即已發現可議之處，斷不可能歷經8年才知悉此事云云，委無可採。
⒋原告另主張被告之職員陳受湛於98年1月21日即因瀆職案
受臺北地檢署之調查，可見被告至遲於98年1月21日前已知悉原告等之犯罪事實，即可合理期待向原告等追繳押標金，並提出原證18為憑。惟查，原證18即「刑案資料查註紀錄表」僅記載「姓名：陳受湛、出生日期不詳、統編不詳。偵他：98年1月21日因瀆職案，經臺北地檢署98年他字1133號偵查，列股承辦，98年3月16日結案，結案情形：查無實據簽結。」等語（見本院卷第228頁），無從得知陳受湛瀆職案之事實與內容，亦難得知與本案之關聯性，原告就檢察官「查無實據簽結」的案件，憑空推論「被告至遲於98年1月21日前已知悉原告等之犯罪事實」云云，殊無足取。
⒌原告再主張被告於98年3月間即收受檢舉採購案不法之信
件，理應徹底查辦原告定興公司與被告間之採購案，故以此作為被告可合理向原告等追繳公法上不當得利消滅時效之起算點，並提出原證19為憑。惟查，原證19即匿名檢舉函泛稱「您好，我們要檢舉調查局資訊室陳受湛，因為他長期倚仗特權把持採購項目與定興公司張侃及誠鐿公司何炳東掛勾圖利廠商，多年來在陳受湛的私自主導下，採購案以事前綁標、圍標、綁特定規格、底價灌水，洩漏底價、驗收不實等各種低劣的式進行……」等語（見本院卷第229頁），並無任何相關證據資料，尚待被告進一步之查證，始知檢舉函之內容是否真實，自難認被告於收受檢舉函時確知原告定興公司負責人涉犯政府採購法第87條第5項之罪。至原告宏廣公司及飛向公司部分，在檢舉函內則隻字未提，更難認被告確知原告宏廣公司及飛向公司負責人涉犯政府採購法第87條第5項之罪。況原告亦主張被告收受檢舉函後應徹底查辦，則在被告查辦確認前，原告違反政府採購法之事實未經顯現，猶在廠商隱護中，又如何期待被告行使追繳權？而開始徹查亦非追繳押標金之起算時點。故原告此部分之主張，亦無可採。
⒍原告又主張被告於98年8月間收到臺北地檢署函文，亦應
以此時作為公法上不當得利消滅時效之起算點，並提出原證20為憑。惟查原證20即臺北地檢署98年8月18日北檢玲出98他5262字第58884號函檢附總統信箱接獲民眾來信泛稱：「……調查局陳受湛1個9職等的公務員，他長期圖利定興公司張侃的案子，還有利用公帑出國養綠卡的事，請不要再轉回去給調查局，這只是讓他們吃案而已，麻煩轉給北檢愛股的檢察官偵辦，請法務部速將此人調離非主管職，不要再讓他的黑手伸進採購了!拜託!調查局的螺絲已經鬆很久了。」等語（見本院卷第230-233頁），並無任何相關證據資料，尚待被告進一步之查證，始知檢舉函之內容是否真實，自難認被告於收受檢舉函時確知原告定興公司負責人涉犯政府採購法第87條第5項之罪。至原告宏廣公司及飛向公司部分，在檢舉函內則隻字未提，更難認被告確知原告宏廣公司及飛向公司負責人涉犯政府採購法第87條第5項之罪。況原告亦主張被告收受檢舉函後應開始徹查，則在被告查明確認前，原告違反政府採購法之事實未經顯現，猶在廠商隱護中，又如何期待被告行使追繳權？而開始徹查亦非追繳押標金之起算時點。故原告此部分之主張，殊無可採。
㈦原告再主張本件採購案乃為配合被告之特殊需求而進行招標
，原應比照先前刑事警察局辦理限制性招標之模式，進行該標案之採購。原告定興公司係配合被告年度預算執行消化之壓力，及避免該標案流標，故而由原告定興公司告知相關經銷之廠商（即原告宏廣公司、原告飛向公司），一同參與投標。原告係為配合被告之作業及被告之指示，而有違反政府採購法之情事，被告以原告違反政府採購法，應追繳押標金，顯違誠實信用原則云云。惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條固有明文規定。又按「採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商投標。本法所稱選擇性招標，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標。本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請2家以上廠商比價或僅邀請1家廠商議價。」「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：一、以公開招標、選擇性招標或依第9款至第11款公告程序辦理結果，無廠商投標或無合格標，且以原定招標內容及條件未經重大改變者。二、屬專屬權利、獨家製造或供應、藝術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。三、遇有不可預見之緊急事故，致無法以公開或選擇性招標程序適時辦理，且確有必要者。四、原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。五、屬原型或首次製造、供應之標的，以研究發展、實驗或開發性質辦理者。六、在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的，且未逾原主契約金額百分之50者。七、原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者。八、在集中交易或公開競價市場採購財物。九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。十、辦理設計競賽，經公開客觀評選為優勝者。十一、因業務需要，指定地區採購房地產，經依所需條件公開徵求勘選認定適合需要者。十二、購買身心障礙者、原住民或受刑人個人、身心障礙福利機構、政府立案之原住民團體、監獄工場、慈善機構所提供之非營利產品或勞務。十三、委託在專業領域具領先地位之自然人或經公告審查優勝之學術或非營利機構進行科技、技術引進、行政或學術研究發展。十四、邀請或委託具專業素養、特質或經公告審查優勝之文化、藝術專業人士、機構或團體表演或參與文藝活動。十五、公營事業為商業性轉售或用於製造產品、提供服務以供轉售目的所為之採購，基於轉售對象、製程或供應源之特性或實際需要，不適宜以公開招標或選擇性招標方式辦理者。十六、其他經主管機關認定者。前項第9款及第10款之廠商評選辦法與服務費用計算方式與第11款、第13款及第14款之作業辦法，由主管機關定之。第1項第13款及第14款，不適用工程採購。」政府採購法第18條及第22條分別有明文規定。可知，採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標，並於同法第22條規定採取限制性招標之要件，必須符合法定之要件，始得採取，非謂之前採購採取限制性招標方式，之後亦必須採取限制性招標辦理。而被告以系爭採購案因不符合政府採購法第22條第1項規定的情形，並為避免爭議，採公開招標方式，為被告 陳明 在卷（見本院卷第241頁），於法尚非無據，故原告主張系爭採購案原應比照先前辦理限制性招標之模式進行採購，否則有違誠信原則云云，委無足採。另原告主張其係為配合被告之作業及被告之指示，而有違反政府採購法之情事乙節，則為被告所否認（見本院卷第211頁筆錄），原告訴訟代理人則稱「是當事人跟我說的」等語（見本院卷第210頁筆錄），迄未舉證以實其說，則原告主張被告追繳押標金有違誠實信用原則云云，不可採信。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告以原告參與系爭採購案，原告之負責人犯有政府採購法第87條第5項之罪，依政府採購法第31條第2項第2款、第8款及系爭採購案投標須知第玖點三、㈡及㈧規定之情形，以原處分通知原告追繳已發還之押標金，並以異議處理結果駁回原告就此所提異議，認事用法，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於追繳押標金部分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。原告請求調閱臺北地檢署98年度他字第1133號偵查卷，核無必要，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國105年7月14日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官張國勳法官林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年7月14日
書記官蕭純純