裁判字號：最高行政法院90年判字第1265號判決
裁判日期：民國90年07月20日
裁判案由：公寓大廈管理條例
最高行政法院判決九十年度判字第一二六五號
原告甲○○被告高雄縣政府代表人 余政憲 右當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月六日台八八內訴字第八八○六一八九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係高雄縣鳳山市○○○路○○○號現代京城二期大樓住戶，擅自將其所有建築物（六十九號）店面外牆結構變更，及於行人步道設置固定式路障，經該社區管理委員會函請其回復原狀並副知被告依法處理，被告亦二次函知原告回復原狀。原告雖將路障之鋼管拆除，惟外牆結構部分尚未回復原狀。被告認原告已違反公寓大廈管理條例第八條第一項規定，乃依同條例第三十九條第一項第二款規定，以八十七年十月七日府建管字第一七七○一三號函，處原告罰鍰新台幣（以下同）四萬元並令其回復原狀。原告不服，提起訴願、再訴願均遭駁回，乃向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按未經區分所有權人之決議，不得變更外牆面構造，有違反此規定時，管理委員會「應予制止」，「經制止而無效者」並報主管機關處以罰鍰．．，令其回復原狀。固為公寓大廈管理條例第八條、第三十九條所明定。依此規定，本案必須有「變更結構」之具體事實及變更結構完成前經「制止而無效者」之程序為處罰之法定要件，否則即屬違法之行政處分。此觀之鈞院三十九年度判字第二號判例：「行政機關若對人民有所處罰，必須明確證明其違法之事實，倘不能確實證明其違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」自明。二、原處分所指本案高樓大廈之「店面外牆結構變更」是嚴重危害大樓安全之行為，並非原告能隨時輕易為之，目前存在之店面結構，與相鄰店面結構同為營造者統一完成建造後交屋，如有變更結構情事，監造之建築師及審核使用執照之原處分機關（即被告）豈有視而不見，同意核准使用之理。原告店面外牆並無變更結構之事實，亦無經管理委員會「制止無效」之事實。之所以發生本案，乃肇因於原告在墊高之人行步道與快車道間設置鋼管以為區隔，而保護通行之順暢安全，本有益於通行之眾人，但因此致他人無法置放機車，而得罪他人而引起。被告據不實申告，不分皂白，指為設置路障，責令拆除而後快，原告為息事寧人將之拆除，終致此步道完全被停放機車阻塞，而無法通行，行人必須冒險繞行快車道。被告顯然被利用，而以行政干預虛構指為路障，逼使原告拆除，破壞公共安全而不自知。另觀之同棟住戶擅行改建變更結構者大有人在，管理委員會竟視之不見，唯獨對原告寄以關切，與被告視原告為刁民，而有本案之發生，此與本案行政處分之背景及正當性、合法性有關，故一併陳述參考。且被告對泛指原告變更店面結構一節，既不查明有無變更店面結構及有無經制止無效之事實，又不舉證說明認有變更結構之定義及如何變更之具體事實，暨對管理委員會有無踐行「應予制止」「經制止而無效」程序等要件之依據及理由，徒據不實之指訴，遂為本案之行政處分，依上開判例意旨，自屬侵害原告之違法處分。三、所謂「制止無效」依文義係指變更結構完成前，予以制止而不聽制止而言，訴願及再訴願決定所指，管理委員會於八十七年五月四日函知原告應於一個月內回復原狀，又於八十七年七月十四日及八十七年九月二日函被告依法究辦、嚴予處置。因此，被告亦於八十七年五月二十日及八十七年七月二十九日共二次函知原告於一個月回復原狀，業已盡告知義務一節，被告並未舉證證明，以此情形並不足以證明管理委員會有「制止無效」之事實，何得遽指為原告不聽制止？被告有何盡告知義務可言？故原告並無擅自變更結構，亦無接獲口頭或書面通知而「制止而無效」之事實，被告並未依上述判例確實證明其事實，不能以管理委員會二次致函原告回復原狀，及被告亦於八十七年五月二十日及八十七年七月二十九日函知原告回復原狀，即謂已踐行「制止而無效」之程序，或認為原告已知悉變更結構之具體事實及內容。依原決定說明之內容，無論何人均無法窺知所謂變更結構之定義如何？暨原告有如何「變更店面原設計結構」之具體事實，及有無經「制止無效」之事證。四、又原決定對原告在訴願、再訴願所主張：「被告在函知原告及處分程序中，並未說明及證明變更結構之具體事實究係何指？及如何經制止程序之事證？」，自屬違法之行政處分，行政處分並非完全之放任，仍應遵守法律優先之原則，故本質上須具備具體明確之構成要件方可，否則，即屬違法之處分等語，並未置一言是否有理由。又對被告未明確證明變更結構及已經制止程序之事實，謂原告亦無陳情異議，顯以知悉違反規定，應無需贅述之必要，無異認定被告指原告違法即是違法，原告已自知違法之行為，無待被告之證明及說明，殊難想像有如此之法律及行政處分，實已嚴重違反證據法則。訴願及再訴願決定未加深究即予維持，自嫌未洽。綜上，原告並無「變更店面結構」，管理委員會亦無予「制止無效」之事實，被告未深究實情，僅憑管理委員會片面之申告，對原告為違法之行政處分顯有未合，敬請鈞院明鑒，請判決撤銷原處分及所為訴願及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案前經現代京城二期管理委員會以八十七年五月四日現京二管字第二○八號函請原告應將擅自變更之店面一樓東側外牆面（變更原結構為一大型出入口）及人行步道設置之固定式路障，於一個月內回復原狀，並副知被告依法辦理。經被告派員勘查後，以八十七年五月二十日府建管字第八四九八一號函通知原告已違反公萬大廈管理條例第八條及建築法第二十五條之規定，請於一個月內恢復原狀。二、嗣又經該管理委員會以八十七年七月十四日現京二管字第二一八號函稱原告僅拆除鋼管路障，另有關變更外牆結構部分，仍未恢復原狀，經被告查證屬實後再以八十七年七月二十九日府建管字第一四一二四一號函請原告速恢復原狀否則將依上開條例等規定處理。唯原告並未依規定將變更之外牆面恢復原狀，該管理委員會於八十七年九月二日再以現京二管字第二二○號函請被告應儘速依法嚴予糾正處置，以伸張公權力。查被告業已二度函請原告應依規定辦理，並影印法令條文隨函檢送在案，已盡告知之義務，惟原告既不依規定辦理，本府遂以八十七年十月七日府建管字第一七七○一三號函，依違反公寓大廈管理條例第八條規定，依同條例第三十九條第一項第二款規定處以四萬元罰鍰並勒令恢復原狀。綜上所述，本案本府係依法辦理並無不當，而管理委員會以附件一號函通知原告限期恢復原狀而無效，自當訴請本府處理，其處理過程亦無不當，顯見原告所訴為無理由，謹請予以駁回等語。
理由按「公寓大廈周圍上下、外牆面、樓頂平臺及防空避難室，非依法令規定並經區分所有權人會議之決議，不得有變更構造、顏色、使用目的、設置廣告物或其他類似之行為。住戶違反前項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，並報請主管機關依第三十九條第一項第二款規定處以罰鍰，該住戶應於一個月內回復原狀，未回復原狀者，由主管機關回復原狀，其費用由該住戶負擔。」「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新台幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰：一、．．．二、住戶違反第八條第一項或第九條第二項關於公寓大廈變更使用之限制，經制止而無效者。」公寓大廈管理條例第八條、第三十九條第一項第二款著有規定。本案原告係高雄縣鳳山市○○○路○○○號現代京城二期大樓住戶，擅自將其所有建築物（六十九號）店面外牆結構變更並於人行步道設置固定式路障，經該社區管理委員會二次（八十七年五月四日及七月十四日）函知原告改善，並於八十七年九月二日函請被告依法處理，被告乃二次函知原告回復原狀。原告雖將路障之鋼管拆除，惟外牆結構部分尚未回復原狀。被告認原告未依法令規定及經該管理委員會議決議同意，擅自變更外牆面，已違反公寓大廈管理條例第八條第一項規定，乃依同條例第三十九條第一項第二款規定，以八十七年十月七日府建管字第一七七○一三號函處原告罰鍰四萬元並令其回復原狀。揆諸首揭規定，原處分及一再訴願決定遞予維持，均無違誤。原告提起行政訴訟主張如事實欄所載；經查原告將擅自將其所有之店面一樓東側外牆面，變更原結構為一大型出入口之事實；業經現代京城二期管理委員會以八十七年五月四日現京二管字第二○八號函敍明甚詳，並經被告派員勘查屬實。查原告將其一樓東牆拆除，變更成一大型出入口，已屬建築物之結構變更，原告諉稱尚無建物結構之變更云云，自無可採。又查原告違規之情節前經現代京城二期管理委員會以八十七年五月四日現京二管字第二○八號函請原告應於一個月內回復原狀，並副知被告依法辦理。經被告派員勘查後，以八十七年五月二十日府建管字第八四九八一號函通知原告已違反公萬大廈管理條例第八條及建築法第二十五條之規定，請於一個月內恢復原狀。嗣該管理委員會再以八十七年七月十四日現京二管字第二一八號函稱原告僅拆除鋼管路障，另有關變更外牆結構部分，仍未恢復原狀，經被告查證屬實後再以八十七年七月二十九日府建管字第一四一二四一號函請原告速恢復原狀否則將依上開條例等規定處理。唯原告並未依規定將變更之外牆面恢復原狀，被告遂以八十七年十月七日府建管字第一七七○一三號函，依違反公寓大廈管理條例第八條規定，依同條例第三十九條第一項第二款規定處以四萬元罰鍰並勒令恢復原狀，此有上開函件在卷可稽。查該大廈管理委員會已函請原告於一個月內將外牆回復原狀，並經被告二度函請原告應依規定辦理，惟原告仍不依規定辦理，已合於「經制止而無效」之處罰要件。按所謂制止無效不限於事前之制止，原告違反關於公寓大廈不得擅自變更之限制，經命回復原狀而不睬，復繼續違規使用，亦屬經制止無效，是原告所訴本案不合「經制止無效」之要件乙節，係對法律之誤解。綜上所述，原告所訴核無可採。被告以原告違反公寓大廈管理條例第八條規定，依同條例第三十九條第一項第二款規定處以四萬元罰鍰並勒令恢復原狀，暨一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年七月二十日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官黃合文法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十年七月二十日