裁判字號：最高行政法院87年判字第2829號判決
裁判日期：民國87年12月31日
裁判案由：級俸
行政法院判決八十七年度判字第二八二九號
原告乙○○被告甲○○右當事人間因級俸事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十七年五月六日八七公審決字第○○三四號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任彰化縣警察局田尾鄉戶政事務所主任，民國八十一年七月一日戶警分立，機關改制為彰化縣田尾鄉戶政事務所，原告留任，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依「戶警分立實施方案」規定，原告仍以警察官任用，並經被告審定合格實授，核敍警正二階一級年功俸五二五元，並備註：但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限。嗣原告於八十一年十月十九日調任彰化縣員林鎮戶政事務所主任，經被告審定合格實授，歷至八十五年考績晉敍警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）。茲因上開期限屆至，原告並未回任警察機關，被告爰將其現職回復改依公務人員任用法予以審查，復於八十六年九月二十日以八六台甄五字第一五二二八○七號函審定合格實授，且敍至該職務之最高職等年功俸最高級，核敍薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，並備註：超出最高年功俸部分，俟調任相當職務時再予恢復。原告不服，提起復審、再復審，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按戶警合一係先總統基於勘亂時期之需要所實施，後因配合終止動員勘亂時期，因應現時代業務，而需要政策性組織更迭。又實施「戶警分立」與原告不應有任何影響，因當事人均為無辜，不應將其不利加諸原告，故行政院核准「戶警分立實施方案」予原告五年內緩衝期之目的在此。其間之考績、俸給及被告依法審定之俸額均屬合法，無庸置疑，應予保障。公務人員俸給法第八條、公務人員保障法第九、十六條及憲法第十五條均有明文，且對現職人員亦有公務人員俸給法第七條及現職公務人員換敍俸給辦法第四條第一項第三款等規定。此等法律並無牴觸之處，自應優先適用。各該條文內容為：⑴公務人員俸給法第七條：「各機關現職人員，經銓敍合格者，應在其職務列等表所列職等範圍內換敍相當等級，其換敍辦法由考試院定之。」⑵現職公務人員換敍俸級辦法第四條第一項第三款：「原敍定之俸級高於所改任職務之『職務列等表』所列最高職等年功俸最高俸級時，換敍至所改任職等年功最高俸級，並准予暫支原敍俸級同列較高職等俸級。」。⑶公務人員俸給法第八條：「依法銓敍合格人員任同職等職務時，仍依原俸給銓敍審定。．．．」。公務人員保障法第九條：「公務員因機關裁撤組織變更，．．．除法律另有規定從其規定外，其具有考試及格或銓敍合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職．．．依前項規定轉任或派職時，除自願降低官等者外，其官等職等應與原任職務之官等職等相當，如無適當職缺致轉任或派職同官等內低職等者，適用公務人員任用法及公務人員俸給法有關調任之規定，仍以原職等任用，並敍原俸給或同數額俸點之俸級。」⑸公務人員保障法第十六條：「公務人員經銓敍審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」⑹憲法第十五條：「人民之財產權應予保障。」二、原告自五十八年至八十二年，共經銓敍合法審定合格實授共十一次在案，為現職人員。「戶警分立」係因政策性組織更迭，依公務人員保障法第九條規定仍留任原職，並經彰化縣政府八十六年七月二十八日彰府人一字第一四○三八○號發表命令暫支六七○俸點在案，且原已審查合格十一次現職人員，應依公務人員俸給法第七條及公務人員保障法第九條後段，以原告原系警正二階一級五七五元等於六七○俸點，而換敍原職等、原俸給或同數額俸點始為合法。三、警察人員管理條例第二十二條附表係七十二年十一月二十一日所訂，而公務人員保障法係八十五年十月十六日公布之特別法，且係各種法規之特別法，以特別法及後法優先原則，警察人員管理條例第二十二條附表之適用性已不復存在。又警察人員管理條例第二十二條附表乃法律，而附註則是命令。命令與法律牴觸者無效。公務人員保障法第十六條所謂俸給法應予保障，非依法律不得降級或減俸。而所謂法律，應指公務員不道德或違反公務員服務法行為之懲戒處分，亦即公務員懲戒法之降級或減俸處分而言。四、不論「戶警合一」或「戶警分立」，戶政事務所業務，除流動人口原戶警雙方受理，八十三年改由派出所受理外，其餘均相同，例如警察原有「戶口查察」（動態），戶政事務所原有「巡迴查對」（靜態），雖其名詞有別，實質上均為「查戶口」，「戶警合一」時戶政事務所亦無執行警勤區之「戶口查察」，而戶政所業務係內勤業務，與警察機關之戶口業務雷同。因此應適用公務人員保障法第九條始合適及合法。五、八十一年七月一日之「戶警分立實施方案」，並未敍明分立後原警官任用之主任銓敍俸級超過應予降級，因此其疏失不應全歸責於八十六年七月一日以後之未退休人員。八十一年七月一日起至八十六年六月三十日止，已退休之主任均以警正二階一級五七五元（六七○俸點）退休者，全省有數十人之多。按法令對當事人有利不利均應注意，而所謂「法」，必參酌情、理、法之所在。否則已晉至五七五元者，何不速提前退休，以免退休金遭降二級，減少四十萬元之鉅。（月退者，每月減四千元）形同退休金受損無別。原告將於九十一年一月十六日退休，損失如上。六、茲復補充理由如后：㈠戶警分立係行政院政策性之決定，戶政事務所，分立前與分立後，機關隸屬變更，作業如前（僅將原隸縣市警察局改隸直屬縣市政府）。原告自八十一年十月十九日調任彰化縣員林鎮戶政事務所主任，迄今並無自動請調轉任其他任何行政機關服務，顯然被告認事錯誤，用法不當。其認定原告遷調或所謂轉任，事實應屬換敍，為何不用現職公務人員換敍俸級辦法第四條第一項第三款審定辦理，而用警察人員管理條例第二十二條附表附註之「轉任」，其居心叵測，濫權至為明顯，顯係違法。㈡警察人員管理條例第十五條規定，本條例施行前，經依法銓敍合格現任警察官之官等，依下列規定改任：①簡任改任警監②薦任改任警正③委任改任警佐。原告於六十五年依上開條例第十五條規定由委任改任警佐，顯見簡任、薦任、委任與警監、警正、警佐相同。政府為配合終止動員戡亂時期，因應現時代業務需要，政策性組織更迭，實施「戶警分立」方案。原告在完全無過失及依法應受公務人員相關法規保障之下，基於上開之過渡性無奈情況，奉令改任換敍，應可比照現職公務人員改任辦法第二條規定適用範圍。又內政部僅以「戶警分立實施方案」之行政命令，挑戰保障公務人員之相關特別法，擅自命令「但以機關改隸之日起五年內為限」，規定未回任之五年期限確有嚴重瑕疵（警政署與警政廳在五年期限內，確無法消化尚有到處陳情強烈意願回任者達三十六人之多，集體拒審降俸）。查戶警分立實施方案中：待遇方面第二項僅規定，經以警察官任用之戶政人員於改隸後繼續支領警察待遇。五年後仍留任民（戶）單位者，改領戶政人員待遇（即不得領取警勤加給），以免同工不同酬，影響戶政人員工作士氣，但並未敍明五年後改任換敍後，僅能換敍為薦任八職等年功俸六三○俸點，而不得暫支六七○俸點，致使原告陷於錯誤，始放棄回任，權益嚴重受損。易言之，八十六年六月三十日屆滿五年，而遭受被告以此「行政命令」剝奪具有警察官資格之戶政所主任必須改任，免除警察官資格，底薪由五七五元降二級至五二五元。被告所為實違反公務人員俸給法第十六條：「經甲○○銓敍審定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定不得降敍」規定。㈢、內政部八十七年十月二十一日台內戶字第八七八三三七○號函略以：有關戶警分立後，具有警察官身分之戶政人員，辦理改依官等職等任用人員，原核敍俸額超過薦任第八職等年功俸六級時，於改任降為第八職等年功俸六級，確屬不合理現象，建請被告依原告原核敍改任。七、綜上，請為判決撤銷原處分及一再復審決定，用保原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告前應五十七年特種考試警察人員乙等行政警察人員考試及格，原任彰化縣警察局田尾鄉戶政事務所主任，經被告審定合格實授，核敍警正三階一級年功俸五○○元。二、嗣原告於八十一年七月一日戶警分立機關改隸時隨業務移撥留任原職，原應即依公務人員任用法等規定審查資格，惟依行政院八十一年五月二十七日台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」四－㈡－⒊：「為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：『戶政事務所（或原警察機關戶政科（課）改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。』」之規定，被告仍依警察人員管理條例審查其任用資格，歷至八十五年考績核敍警正二階一級五七五元在案。茲以前開期限屆滿，自應依公務人員任用法等法規規定予以審查。被告爰依公務人員任用法第九條第一項第一款考試及格暨公務人員俸給法、警察人員管理條例第二十二條規定，核敍薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，同時備註：本案超出最高年功俸部分，俟調任相當職務時再予恢復在案。茲分述如次：㈠公務人員俸給法第七條規定：「各機關現職人員，經銓敍合格者，應在其職務列等表所列職等範圍內換敍相當等級。其換敍辦法，由考試院定之。」又現職公務人員換敍俸級辦法第一條規定：「本辦法依公務人員俸給法第七條規定訂定之。」第二條規定：「本辦法適用範圍以『現職公務人員改任辦法』所定現仍在職人員為限。」另現職公務人員改任辦法第二條規定適用範圍為：「本辦法施行前，經銓敍機關依法審定簡薦委任（派）及分類職位第一至第十四職等現職公務人員」。因上開二辦法係為配合辦理七十六年一月十六日新人事制度施行時仍在職之分類職位及簡薦委機關人員之改任換敍事宜而訂定，原告係期滿未回任警察機關，由警察官身分改依官等職等任用審查，尚非上開辦法適用範圍，自無法依現職公務人員換敍俸級辦法第四條第一項第三款規定核敍薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，暫支六七○俸點。㈡公務人員保障法第九條規定：「公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定外，其具有考試及格或銓敍合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關轉任或派職．．．（第一項）。依前項規定轉任或派職時，除自願降低官等者外，其官等職等應與原任職務之官等職等相當，如無適當職缺致轉任或派職同官等內低職等職務者，適用公務人員任用法及公務人員俸給法有關調任之規定，仍以原職等任用並敍原俸級或同數額俸點之俸級（第二項）。」戶警分立方案之實施，將戶政事務所自原隸屬於警察機關改為由地方政府管轄之一般民政機關，自屬前揭公務人員保障法第九條所稱之「組織變更」，其上級主管機關（按：係內政部）應依該法第九條第一項及戶警分立實施方案規定辦理原告回任警察機關或改依公務人員任用法任用事宜，其回任或改任職務之官等職等與原審定之官等職等並應相當，始符該法第九條第二項規定。茲原告於機關改隸之日起五年內，仍依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，其轉任意願與權益均獲充分尊重與保障，惟五年期限屆滿，原告並未回任警察機關，被告即依公務人員任用法、公務人員俸給法及警察人員管理條例第二十二條附表附註：「警察人員依本表規定敍級後，如轉任非警察官職務時，應依所轉任職務適用之俸給法，按其原敍警察官俸級，換敍轉任職務之相當俸級，以至最高年功俸為止，如有超出，仍予保留」等有關規定審查任用資格，並依其八十五年考績結果警正二階一級年功俸五七五元，核敍戶政事務所主任職務列等薦任第八職等之年功俸最高級六三○俸點，同時備註：本案超出最高年功俸部分，俟調任相當職務時再予恢復。以其核敍官等職等（薦任第八職等）與原審定警正二階一級（相當薦任第八職等）之官等職等仍屬相當，被告上開依法所為之處置，與前揭公務人員保障法第九條第二項前段規定，實難謂不合。㈢原告於機關改隸之日五年內，仍獲准依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，實因「戶警分立實施方案」實施，為充分考量隨業務移轉人員之意願與機關實際業務之需要，訂定五年之緩衝期限以因應制度變革所需，屬特別權宜性措施，並非體制常態。又原告於期限屆滿並未回任警察機關，依戶警分立實施方案四－㈢－⒉規定：「經以警察官任用之戶政人員於改隸後繼續支領警察待遇。五年後仍留任民（戶）政單位者，改領戶政人員待遇，以免同工不同酬，影響戶政人員工作士氣。」應由原警察人員管理條例回復改依公務人員任用法等有關規定審查，依八十五年考績結果警政二階一級年功俸五七五元，僅能於戶政事務所主任職務列等薦任第八職等年功俸六級六三○俸點範圍內核敍，而非以其警正二階一級年功俸五七五元相當俸級換敍為公務人員俸給表內六七○相當之俸點（按薦任第八職等並無六七○俸點之俸級），實因警察人員俸表與公務人員俸給表結構不同及所適用俸給法不同所致。參照行政法院八十四年判字第八五六號判決要旨：「查公務人員俸給法第十六條：『經銓敍機關敍定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定，不得降級』之規定，係指適用同一俸給法規而言，．．．其轉任前後職務所適用之俸給法規不同，自無所謂降敍之情事。」與公務人員保障法第十六條所定：「公務人員經銓敍審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」之意旨並無牴觸之處。三、警察人員管理條例第三條規定：「本條例所稱警察人員，指依本條例任官、授階、執行警察任務之人員。」戶警分立實施前，戶政事務所隸屬警察機關，戶政事務所主任具警察官身分，原告任職該項職務，自應適用警察人員管理條例辦理任用審查。戶警分立後，戶政業務移由民政單位主政，戶政事務所已不隸屬警察機關，各縣市戶政事務所之組織規程及員額編制表規定，戶政人員不再具警察官之身分，自非屬該條例適用範圍。是以，戶政機關改隸並於五年過渡期滿後，所有戶政人員之任用回歸法制常態，均適用公務人員任用法等規定審查核敍俸級，始符合公平合理、同工同酬之衡平原則。至戶政機關部分工作性質與警察機關部分內勤業務是否相近，與戶政人員依法核敍俸級應屬無關。四、警察人員管理條例第二十二條：「（第一項）警察人員之俸給，分本俸、年功俸及加給，均以月計。（第二項）本俸及年功俸之俸級及俸額，依附表之規定。」明定警察人員依附表敍俸，為現行適用中之法規，其效力毋庸置疑；另附表之附註係附表內容之一部分，與附表具同一效力。五、綜上，再復審決定，於法並無不合。
請駁回原告之訴等語。
理由按公務人員保障法第九條規定：「公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定外，其具有考試及格或銓敍合格之留用人員，應由上級機關或承受業務之機關辦理轉任或派職，必要時先予輔導、訓練。依前項規定轉任或派職時，除自願降低官等者外，其官等職等應與原任職務之官等職等相當，如無適當職缺致轉任或派職同官等內低職等職務者，適用公務人員任用法及公務人員俸給法有關調任之規定，仍以原職等任用並敍原俸級或同數額俸點之俸級。」又警察人員管理條例第二十二條附表附註亦明定：「警察人員依本表規定敍級後，如轉任非警察官職務時，應依所轉任職務適用之俸給法，按其原敍警察官俸級，換敍轉任職務之相當俸級，以至最高年功俸為止，如有超出，仍予保留。」本件原告原任彰化縣警察局田尾鄉戶政事務所主任，八十一年七月一日戶警分立，機關改制為彰化縣田尾鄉戶政事務所，原告留任，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依「戶警分立實施方案」規定，原告仍以警察官任用，並經被告審定合格實授，核敍警正二階一級年功俸五二五元，並備註：但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限。原告於八十一年十月十九日調任彰化縣員林鎮戶政事務所主任，經被告審定合格實授，歷至八十五年考績晉敍警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）。嗣因上開期限屆至，原告並未回任警察機關，被告爰將其現職回復改依公務人員任用法予以審查，復於八十六年九月二十日以八六台甄五字第一五二二八○七號函審定合格實授，且敍至該職務之最高職等年功俸最高級，核敍薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，並備註：超出最高年功俸部分，俟調任相當職務時再予恢復。原告循序起訴謂不論戶警合一或戶警分立，關於戶政事務所之業務，除流動人口原戶警雙方受理，於八十三年改由派出所受理外，其餘均相同。又警察人員管理條例第二十二條附表乃法律，而附註則為命令，命令與法律牴觸者，無效。故本件應依公務人員俸給法第七條、第八條、公務人員保障法第九條、第十六條、現職公務人員換敍俸級辦法第四條第一項第三款等及憲法第十五條規定，將原告由原警察官俸額五七五元換敍為薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，暫支六七○俸點，始為適法（詳如事實欄所載）云云。查公務人員俸給法第七條規定：「各機關現職人員，經銓敍合格者，應在其職務列等表所列職等範圍內換敍相當等級。其換敍辦法，由考試院定之。」又現職公務人員換敍俸級辦法第一條規定：「本辦法依公務人員俸給法第七條規定訂定之。」第二條規定：「本辦法適用範圍以『現職公務人員改任辦法』所定現仍在職人員為限。」另現職公務人員改任辦法第二條規定適用範圍為：「本辦法施行前，經銓敍機關依法審定簡薦委任（派）及分類職位第一至第十四職等現職公務人員」。因上開二辦法係為配合辦理七十六年一月十六日新人事制度施行時仍在職之分類職位及簡薦委機關人員之改任換敍事宜而訂定，原告係期滿未回任警察機關，由警察官身分改依官等職等任用審查，尚非上開辦法適用範圍，自無法依現職公務人員換敍俸級辦法第四條第一項第三款規定核敍薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，暫支六七○俸點。次查戶警分立方案之實施，將戶政事務所自原隸屬於警察機關改為由地方政府管轄之一般民政機關，自屬首揭公務人員保障法第九條所稱之「組織變更」，其上級主管機關（按：係內政部）應依該條第一項及戶警分立實施方案規定辦理原告回任警察機關或改依公務人員任用法任用事宜，其回任或改任職務之官等職等與原審定之官等職等並應相當，始符該法第九條第二項規定。茲原告於機關改隸之日起五年內，仍依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，其轉任意願與權益均獲充分尊重與保障，惟五年期限屆滿，原告並未回任警察機關，被告即依公務人員任用法、公務人員俸給法及前揭警察人員管理條例第二十二條附表附註等有關規定審查任用資格，並依其八十五年考績結果警正二階一級年功俸五七五元，核敍戶政事務所主任職務列等薦任第八職等之年功俸最高級六三○俸點，同時備註：本案超出最高年功俸部分，俟調任相當職務時再予恢復。其核敍官等職等（薦任第八職等）與原審定警正二階一級（相當薦任第八職等）之官等職等既屬相當，與首揭公務人員保障法第九條第二項前段規定，難謂不合。又查原告於機關改隸之日五年內，仍獲准依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，實因「戶警分立實施方案」實施，為充分考量隨業務移轉人員之意願與機關實際業務之需要，訂定五年之緩衝期限以因應制度變革所需，屬有利於原告之特別權宜性措施，並非體制常態。而原告於期限屆滿並未回任警察機關，依戶警分立實施方案四－㈢－⒉規定：「經以警察官任用之戶政人員於改隸後繼續支領警察待遇。五年後仍留任民（戶）政單位者，改領戶政人員待遇，以免同工不同酬，影響戶政人員工作士氣。」應由原警察人員管理條例回復改依公務人員任用法等有關規定審查，依八十五年考績結果警正二階一級年功俸五七五元，僅能於戶政事務所主任職務列等薦任第八職等年功俸六級六三○俸點範圍內核敍，而非以其警正二階一級年功俸五七五元相當俸級換敍為公務人員俸給表內六七○相當之俸點（按薦任第八職等並無六七○俸點之俸級），實因警察人員俸表與公務人員俸給表結構不同及所適用俸給法不同所致。又公務人員俸給法第八條及第十六條之規定，係指適用同一俸給法規之情形而言，本件原告於系爭核敍前後職務所適用之俸給法規不同，自無所謂降敍之情事。核與公務人員保障法第十六條所定：「公務人員經銓敍審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」及憲法第十五條所定：「人民之財產權應予保障。」之意旨，亦無牴觸之處。復查警察人員管理條例第三條規定：「本條例所稱警察人員，指依本條例任官、授階、執行警察任務之人員。」戶警分立實施前，戶政事務所隸屬警察機關，戶政事務所主任具警察官身分，原告任職該項職務，自應適用警察人員管理條例辦理任用審查。戶警分立後，戶政業務移由民政單位主政，戶政事務所已不隸屬警察機關，各縣市戶政事務所之組織規程及員額編制表規定，戶政人員不再具警察官之身分，自非屬該條例適用範圍。是以戶政機關改隸並於前述五年過渡期滿後，所有戶政人員之任用應回歸法制常態，均適用公務人員任用法等規定審查核敍俸級，始符合公平合理、同工同酬之衡平原則。至戶政機關部分工作性質與警察機關部分內勤業務是否相近，與戶政人員依法核敍俸級無關。另警察人員管理條例第二十二條：「警察人員之俸給，分本俸、年功俸及加給，均以月計。本俸及年功俸之俸級及俸額，依附表之規定。」明定警察人員依該附表敍俸，為現行適用中之法律，而附表之附註係附表內容之一部分，與附表具同一效力，不生原告所指命令牴觸法律之問題。又原告所舉內政部八十七年十月二十一日台內戶字第八七八三三七○號函，僅係該部對於被告之建議，且未說明其法令依據，自無從執以指責原處分係屬違法。至原告於退休時，其退休金如何核計，則非本件應予審究之範圍。從而，原告上開主張，要非可採。原處分及一再復審決定俱無違誤之處。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年十二月三十一日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 林茂權 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十八年一月六日