最高行政法院109年度年上字第211號判決

裁判字號：最高行政法院109年年上字第211號判決

裁判日期：民國110年12月29日

裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法

最高行政法院判決109年度年上字第211號上訴人 徐錦光 等100人（姓名、住所詳原判決附表）共同訴訟代理人 吳西源 律師被上訴人 銓敘部 代表人 周志宏 訴訟代理人 李佳珍
王資宜 上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月30日臺北高等行政法院108年度年訴字第386號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 周弘憲 ，嗣變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、本件事實經過：上訴人原均係公務人員，經被上訴人依公務人員退休法（下稱舊法）核定於民國107年6月30日前退休生效，支領退休金。嗣被上訴人依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第34條、第36條、第37條、第39條規定（下稱系爭新法規定），以如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度年訴字第386號判決（下稱原判決）附表所示函及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），分別重新計算上訴人自107年7月1日起每月退休所得。上訴人不服，分別提起復審，並均經如原判決附表所示決定駁回後，共同提起本件訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原審以原判決駁回其訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠司法院於108年8月23日作成司法院釋字第782號解釋（下稱釋
字第782號解釋），認「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為合憲性之宣告。原審審查原處分是否違法之爭議時，即應受釋字第782號解釋意旨所拘束，而為同一之判斷，故被上訴人對上訴人作成之原處分，乃是適用系爭新法規定之結果，並無上訴人主張在適用結果上產生違憲的疑慮。㈡上訴人雖經被上訴人以前退休審定處分審定，於新法施行前
，即擇領退休金退休。然自新法施行起，上訴人上述退休給付請求內容，均應依系爭新法規定，重新計算核定予以變更。雖所審定退休權益已實質變更前退休審定處分之存續效力內容，但此是因前退休審定處分所依據之舊法事後因新法施行而廢止，且依系爭新法規定，被上訴人有義務應就上訴人未完結之繼續性退休給與法律關係，另為上訴人月退休所得之計算審定，此並為達成新法所追求高於上訴人個人信賴保護之重要公共利益所必要，則被上訴人依上開規定，另為原處分，前退休審定處分之存續效力，自因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。
㈢原處分雖係於系爭新法規定107年7月1日施行日前，即於同年
107年4至6月間陸續作成並送達予上訴人而存在成立，但原處分之規制內容，重新計算審定上訴人自新法施行日起之月退休所得，其內部效力是自107年7月1日始發生，原處分本應依據內部效力發生時所施行之新法而作成，不得以經同法第95條第2項規定預告於當時已廢止失效之舊法，作為其法律依據。原處分於法並無違誤，因而判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原判決對於上訴人於起訴狀主張「原處分為無效之行政處分
，且違反法律規定，應予撤銷」有判決不備理由之違背法令：
1.被上訴人在新法未施行前，即於107年5、6月間重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第6款、第7款規定屬無效之行政處分。且原處分並非違反程序或方式規定之行政處分，亦不得依行政程序法第114條補正，而屬自始不生效力。
2.依行政程序法第110條第3項規定，原處分未經撤銷前仍繼續存在，應依法撤銷之。而法務部之函文，其外在效力與內在效力依據何在已有疑義，且僅為行政函意見，不能違背法律明文規定。新法亦無授權被上訴人得在新法生效前得為原處分，顯見被上訴人所引法務部該函釋之事實與本件不同，不能類比援引，原判決對於被上訴人作成之原處分有無符合行政程序法第111條第6款之授權權限等事由，仍未作合理判斷，有判決不備理由之違法。
3.被上訴人縱認新法為有效之法律（上訴人主張為違憲），應依行政程序法第123條、第126條第1項、第2項及第120條第2項規定，於重新計算審定作成原處分、廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭財產上之損失，應給予合理之補償。又依行政程序法第120條第2項及第3項之規定，指金錢利益之補償，而非其他補救措施或訂定過渡期間條款。但被上訴人未依行政程序法規定為之，原處分顯然違法侵害上訴人之權益，應予撤銷。但原判決認定原處分性質上應歸屬行政程序法第123條第1款，而無同法第126條第1項之補償問題。惟依釋字第782號解釋理由書所載，顯示大法官認為基於公益目的，所為調整所得替代率乃符合信賴保護原則而無違憲，再依被上訴人原處分載：「退休所得重新之計算附表」，顯見被上訴人乃因上訴人於退休時所依據之舊法已變更，被上訴人基於公益依新法而變更廢止原處分，核原處分應該當於行政程序法第123條第4款、第5款情形，故原判決適用法規有錯誤，原判決對於上述理由何以不採未詳載，即有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。
㈡釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反論理
法則、經驗法則及不備理由之情事，原判決僅以釋字第782號解釋為依據，而認定原處分及復審決定未侵害上訴人之權利、法律上之利益及憲法所保障之權利，判決違背法令，復對上訴人於起訴狀所主張之諸多事實及理由，未作論斷，顯有判決不備理由之違法：
1.依舊法及新法第7條第1項規定所指「支付保證責任」，當指政府負支付提撥不足給付之責任，即應由政府提撥支付。然釋字第782號解釋理由書卻記載：「規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。」顯然與法規文義不符，且違背論理法則。原判決理由復未說明何以新法得以調整所得替代率，亦為政府負最後支付保證責任之內涵，即有判決不備理由之違背法令。
2.依舊法第32條第3項第1款規定，任職超過25年者，所得替代率最高為95%；然依新法第37條第2項規定，所得替代率最高為75%，於10年內又大幅減少為15%，顯然有違比例原則。且此項調整之幅度，究依何標準計算，上開解釋理由書未作說明，新法訂定之所得替代率之合理性即有疑義。原判決復未說明，即有判決不備理由之違背法令。
3.釋字第782號解釋理由書雖載：「又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。」然一般習法者，未必預料法規可能修正、廢止之變動，何況一般公務人員。上開解釋理由書認為「受規範對象，非無預見可能」，實與經驗法則之常情有違，亦忽略法安定性之重要概念。且受規範對象之公務員，依何種經驗法則，得以預見舊法將會修正或廢止，原判決理由未做任何說明判斷，僅依上開解釋理由而泛言受規範對象可能預見法規變動而減少退休給付，顯有判決不備理由之違背法令。
4.釋字第782號解釋理由書認為新法不涉違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則等。惟原處分及原處分適用之新法違背信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則、平等原則，顯與憲法第15條、第18條、第23條保障人民權利有所牴觸。
六、本院查：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人均為退休公務人員，於107年6月30日前分經被
上訴人依舊法核定退休生效。 嗣新法 於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分卷可憑，且為兩造所不爭。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審已論明司法院業於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，原處分所依據之法律即新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語，是原審駁回上訴人之訴，於法並無不合。況查，釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。
㈢至於上訴意旨主張其於原審起訴時所主張被上訴人依尚未生
效之新法，於107年5、6月間作成原處分，依法屬無效之行政處分，復率以之重新計算審定，侵害上訴人舊法所取得之退休權利，應予撤銷；及縱認新法合憲，按行政程序法第120條第2項、第123條、第126條第1項、第2項規定，廢止授予利益之合法行政處分，應予補償等節，未見原判決對此於理由項下記載關於此項主張攻擊方法之意見，有判決不備理由之違法云云。然查，依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實，並未有上訴人所主張之無效情事。又釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，亦顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法
令情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國110年12月29日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官王碧芳法官簡慧娟法官蔡紹良法官鍾啟煌以上正本證明與原本無異中華民國110年12月29日
書記官蔡宜婷