高雄高等行政法院103年度訴字第132號判決

裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第132號判決

裁判日期：民國103年09月03日

裁判案由：區域計畫法

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第132號民國103年8月19日辯論終結原告地勇選礦股份有限公司代表人 陳啟祥 訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被告屏東縣政府代表人 曹啟鴻 訴訟代理人 李禎祥
葉俞亨 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年1月22日台內訴字第1030001019號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣屏東縣○○鄉○○路○段○○○號場址坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地(下稱系爭土地)屬特定農業區丁種建築用地，前經被告派員前往會勘，發現原告於系爭土地設置堆置場堆置生鐵及廢鐵。被告認原告於丁種建築用地堆置生鐵及廢鐵，已違反區域計畫法土地使用管制規定，乃以民國102年7月10日屏府城工字第10219276800號函通知原告應於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，否則依區域計畫法裁罰（原告有對被告102年7月10日前揭函文提起行政爭訟，業經本院102年度訴字第458號判決駁回其訴，並經最高行政法院103年度裁字第635號裁定駁回上訴後確定）。嗣被告於102年7月12日、7月19日及7月26日派員赴現場瞭解其移除進度，惟原告未有移除該堆置物之情形。嗣原告於102年7月29日向被告申請認定系爭場所屬倉儲設施，經被告於102年8月12日辦理會勘，認定原告於系爭土地之堆置行為屬露天堆置，與丁種建築用地之容許使用項目不符，被告乃再以102年8月16日屏府城工字第10225086600號函通知原告請其於102年8月20日前移除，惟原告仍未於期限內完成改善，被告審認原告已違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，依區域計畫法第21條規定，以102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭處分所依據之非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，顯有違法律明確性原則。
1、按「法律規定是否符合法律明確性原則，其判斷標準應在於受規範之一般人對於法律規定內容之意義是否可以理解，以及其因此對於其行為是否受該法律規範有預見可能性。如不符合此要件，即使該系爭法律規定可經由司法審查加以確認，仍屬違反法律明確性原則。」為司法院釋字第644號 林子儀 大法官協同意見書意旨所明揭。
2、被告102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書，指摘原告未經申請核准於特定農業區丁種建築用地上露天堆置工業產製品云云，惟揆諸非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定之附表一可知，丁種建築用地針對不論是設置為「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施」係免經申請許可使用之細目，顯見被告於適用法令上，已有錯誤。
3、原告在萬丹廠係為屯放所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除在該處現場整理有屯放上開產品之地面倉儲作業空間外，另為管理、運送上開屯放物品，設有管理人員駐在之辦公空間、貨櫃屋、理貨包裝空間及停車等空間，並包含倉儲理貨設備堆高機及怪手，上開設施均屬原告為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施。又所謂「倉儲設施」，自應指法令許可行業所需，用以儲放原料、產品或存貨之一切空間及其附屬設施而言（即以儲放空間為其核心之定義）。至所需附屬設施為何，自應依產品性質、所需管理、運送、保存、防竊等需求而定，不以具屋頂、圍牆等覆蓋及圍繞等功能之設施為限。實務上亦有依保管形態，將倉庫、倉儲空間區分為普通倉庫、冷藏倉庫、恆溫倉庫、露天倉庫、危險物品倉庫者。另參照已廢止之「倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定」第4點規定，所謂「倉儲設施」，亦同時包含「倉儲作業空間」、「停車空間」、「附屬空間：辦公室、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施」及「其他經中央主管機關公告之設施空間」等便利於儲放物品之相關管理、運送及駐在人員所需之設施而言。
4、雖上開「倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定」遭經濟部廢止，然觀諸廢止之原因，係因將原本需要向行政機關提出容許使用之申請，更改成不再需要提出申請，而係直接依據非都市土地使用管制規則訂立為免經申請許可使用細目，故上開遭廢止之法令內容，自當能繼續作為參考之依據。職此之故，對照原告於萬丹廠之使用及相關陳設、設備，更可印證原告於上開場址之使用確實係屬倉儲設施。
5、抑有進者，不論係依據區域計畫法或係非都市土地使用管制規則，均未對「倉儲設施」有任何定義性之規範，以致原告與被告針對萬丹廠之設備有不同之認定，故揆諸行政程序法第4條規定及司法院解釋第644號林子儀大法官協同意見書意旨可知，非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義根本難以理解，且更不具可預見性及司法審查性，是以，非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定顯有違反法律明確性原則，至為甚灼。
6、尤有甚者，觀諸「倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定」第5點內容可知，倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業使用外，另得供「製造業」使用，且該作業規定所稱之工業用地，包含非都市土地之丁種建築用地，則原告之產業型態係製造業，故當然能於系爭萬丹廠址為倉儲設施之使用。
7、觀諸非都市土地使用管制規則第6條附表一可知，丁種建築用地免經許可之使用項目包含「附屬倉庫」及「倉儲設施（賣場除外）」兩項目，顯見倉庫與倉儲設施之定義並不相同，且由倉儲定義：「倉儲系統包括：存儲空間、貨物、倉儲設施設備、人員、作業及管理系統等要素」內容更可證，倉庫與倉儲設施之定義根本不相同，甚者倉儲設施之定義範圍應該涵蓋倉庫在內。又法令並未對「倉儲設施」作定義性之規範，則倉儲既然係提供儲存貨物之用，則保管型態上理當分作多種型態，即分類成普通倉庫、冷藏倉庫、恆溫倉庫、露天倉庫及危險品倉庫等，且庫房之建築結構又有多種性分類，其本來即係取決倉庫業者使用之需求性，而做不同型態之建置，故原告本身因應產品需求堆置之不同，而規劃使用倉儲型態並無不妥之處。
（二）系爭處分所依據之非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定有違授權明確性原則。
1、按「．．．於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」為司法院釋字第443號解釋意旨所明揭。
2、系爭處分援引區域計畫法及非都市土地使用管制規則作為裁罰之法令依據，然揆諸非都市土地使用管制規則有關丁種建築用地之管制規則內容之法源依據可知，區域計畫法第15條第1項授權可制定非都市土地之使用計畫、地目及管制規則，而主管機關確實制定「非都市土地使用管制規則」之法令規定，惟觀諸該管制規則內容後可知，均事涉限制或影響人民財產權之管制規定，已顯非屬細節性、技術性之次要事項之授權，但其所授權之母法區域計畫法第15條第1項僅有簡略之概括授權，並未將授權之目的、範圍及內容為具體明確之，已使一般人無可預見性且亦侵害人民之權益，是以，顯見系爭處分所揭示其依據之非都市土地使用管理規則顯有違授權明確性原則，甚至有違法律保留原則。
（三）系爭處分有違比例原則。
1、被告依據區域計畫法第21條第1項規定，首次裁罰即處以原告高達15萬元之罰鍰，然揆諸行政程序法第7條規定意旨可知，行政機關採取一項措施以達成特定目的時，該措施須可達成目的，且其附帶之不利益，在同樣可達成目的之各措施中為最小，亦即必須為最溫和之措施，又此一措施達成目的之利益，並應大於其附帶之不利益。
2、職此之故，被告於認定原告萬丹廠是否符合「倉儲設施」之判斷上，已無定義性之判斷標準可適用，且於適用非都市土地使用管制規則時，已有適用法令之錯誤在先，且縱被告不認同原告於萬丹廠之使用係倉儲設施，然亦應本於主管機關之立場，輔導原告為合法之設置「倉儲設施」，實不應首次即裁處高額罰鍰且絲毫未給予任何輔導、建議方案，令原告無所適從，致原告縱有心設置被告所認定合法之「倉儲設施」，亦不知如何達到被告之要求，是以，顯見系爭處分確實有違比例原則。
（四）被告要求原告搬遷，不僅未給予合理搬遷時間，亦有違信賴保護原則。
1、原告於102年1月11日正式取得系爭場址之「固定污染源設置許可證」，更進而向被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）申請「固定污染源操作許可證」，並獲得被告環保局於102年1月11日發函准允於系爭場址試車，原告遂開始存放公司產品並操作試車。惟原告接獲被告環保局於102年1月30日發函停止試車，且歷經被告環保局向其他相關機關徵詢並簽核會辦意見，觀諸該會辦意見單之內容，亦係相關機關認定原告於系爭場址存放產品是容許許可之合法使用，故被告環保局於102年5月7日再度發函准允試車。
2、是以，原告於系爭場址繼續操作試車，係本於被告環保局之核准，然被告突發函要求原告於1個月內搬遷，且更進一步裁處罰鍰，完全未考量原告另行尋覓土地之時間、搬遷之時間，更甚者重新搬遷完後重新申請設置許可證及操作許可證之時間，顯然具裁量怠惰之裁量瑕疵。
3、抑有進者，揆諸行政程序法第8條規定及司法院釋字第525號解釋理由書等意旨可知，原告當初之所以在系爭場址存放產品，係本於被告環保局之准允設置、准允操作試車，惟今被告全然未考慮原告合理信賴公權力之行使結果，卻直接發函要求原告搬遷，甚至裁罰，則被告因此造成原告之損失，亦應依據行政程序法第126條規定給予合理補償，顯見原處分確實有違信賴保護原則及裁量瑕疵等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年8月29日屏府地用字第10226014400號函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告擅自於系爭土地上堆置工業產製或購入之物件，因堆置樣態如同土石場露天堆放土（砂）石形式，且依經濟部工業局工廠公示資料查詢系統所示，原告工廠之廠址係登記於高雄市，故有關系爭土地位於屏東縣，可否單獨作為露天堆置場所，是否須與工廠同址之疑義，前經被告工業主管單位城鄉發展處請示經濟部中部辦公室以102年3月19日經中一字第10201013510號書函核復略以：「．．．所謂『附屬』之要件係指前開1.廠房或相關生產設施作業所需之露天設施或堆置場所，並應依規定辦妥工廠登記者。亦即該附屬露天設施或堆置場所坐落之土地需與廠房或生產設施坐落之土地相毗連或屬同一宗土地，併同登記於該工廠登記範圍之內。三、．．．另依『非都市土地使用管制規則』規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆置場所使用。」在案，故原告露天堆置之行為難謂與附屬設施之要件相符，遂經被告依非都市土地容許使用執行要點第4點規定認定不符合丁種建築用地免經申請許可使用細目項下「附屬露天設施或堆置場所」之適用範圍，旋以102年7月10日屏府城工字第10219276800號函請原告於同年8月20日前移除該場址所堆置之物件，並諭知否則將依區域計畫法裁罰。嗣後原告於被告102年8月12日辦理「地勇選礦股份有限公司申請認定倉儲設施案」會勘時，對於現場物件堆置情形並未改善情況下，陳稱：「本公司現場設有倉儲作業之標示外，且有倉儲理貨設備並設有辦公室管理倉儲作業。」嗣經被告以102年8月16日屏府城工字第10225043100號函檢送上開會勘紀錄，認定原告上開土地使用屬「露天堆置行為」，不符非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定丁種建築用地容許使用項目：「（一）工業設施，許可使用細目：14.倉儲設施（賣場除外）」之要件，並仍請原告依被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函限定期限（102年8月20日前）移除堆置之物件，依法並無不符；惟原告截至102年8月21日改善期限屆滿後仍無移除作為。因丁種建築用地並不容許單獨作露天堆置物件使用行為，故原告上開違規行為，業已違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，被告乃依區域計畫法第21條規定，以102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書，處原告15萬元罰鍰，並限原告及其代表人（陳啟祥）於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用，並無違誤。
（二）依非都市土地容許使用執行要點第4點及第5點規定，各種使用地之許可使用細目之適用範圍，由其目的事業主管機關認定，而所謂免經申請許可使用者，僅指免依本規則申請許可，但目的事業主管機關另有規定者，依其規定。據此，因上開法令未對許可使用細目「附屬露天設施或堆置場所」、「倉儲設施」有何定義，經被告函詢中央目的事業主管機關經濟部分別以該部中部辦公室102年3月19日經中一字第10201013510號書函暨該部102年7月11日經商字第10202279850號函核復認定原告欲以露天堆置行與相關規定不符，亦不符倉儲設施之要件。而前述經濟部所為之釋示，依司法院釋字287號解釋意旨，係闡明法規之原意，自法規生效之日起有其適用。故被告依據非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項規定辦理裁處，尚無違反法律明確性原則，原告引用行政程序法第4條規定及司法院解釋第644號林子儀大法官協同意見書主張其意義難以理解，且不具可預測性及司法審查性等，乃其一己之見，尚非可採。
（三）有關授確明確性原則，在立法機關授權行政機關為裁罰性條款時，依司法院釋字第313號解釋及402號解釋理由書所揭：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨．．．。」及「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．．。」是涉及人民自由權利之管制，亦得以法律授權之法規命令為之，而法律之授權明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義作判斷。據此，區域計畫法之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以達合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之管制，不僅牽涉專業知識，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜強由法律鉅細靡遺規範，而應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。而區域計畫法第21條第1項已明定違反行為義務之制裁及罰鍰額度，同法第15條第1項僅就不涉及行為制裁及罰鍰額度等作本質性規範，並授權行政機關訂立管制規則，應屬執行母法（區域計畫法）之技術性事項，需藉由行政機關以專業知識加以補充者，應符合前揭釋字第313號暨402號解釋理由書授權明確性之意旨。故原告依司法院釋字第443號解釋理由書中，對於法律保留之密度提出之「層級化法律保留體系」主張被告依非都市土地使用管制規則第6條規定辦理裁處有違授權明確性原則，揆諸上開說明，顯係誤解法令。
（四）被告係依區域計畫法第21條第1項規定，作為科處原告罰鍰之依據，上開規定係立法者授權行政機關於行為人違反同法第15條第1項之規定時，得於6萬元以上30萬元以下之範圍內，行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷。原告於系爭土地上露天堆置工業產製或購入之物件，經被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函先行通知原告限期於同年8月20日前移除該場址所堆置之物件，惟原告逾期仍未移除，並自認現場堆置情形符合倉儲設施之規定，顯見原告無視法令規範，有主觀之故意，違法情節非輕，被告裁處15萬元罰鍰，尚在法定範圍，自難謂有違比例性或必要性等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函、102年8月16日屏府城工字第10225086600號函、102年8月29日屏府地用字第10226014400號裁處書等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告在該土地上堆置生鐵及廢鐵，有無違反區域計畫法第15條第1項規定，被告依區域計畫法第21條規定處原告15萬元罰鍰，並限期令原告移除上開堆置物品恢復原狀，有無違法？經查：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項及第21條第1項分別定有明文。次按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」分別為行為時非都市土地使用管制規則第1條、第5條第1項及第6條第1項前段、第3項所明定。又依上開非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一規定，非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。
（二）再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，衹能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定。」；又「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」為司法院釋字第402、443號解釋理由書所揭示在案。此即建立我國層級化保留體系。然縱以直接指涉人民財產權利之稅務行政而言，司法院大法官會議雖多肯認租稅構成要件、租稅違章之裁罰程序等，應屬國會保留事項(參見司法院釋字第210、289、413號解釋等是)，但為貫徹課稅公平或簡化稽徵作業，亦容許未經法律授權而為技術性、細節性事項之規定（如財政部於82年間發布之營利事業所得稅查核準則，參見司法院釋字第438號解釋）。而本件有關違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行政處罰，區域計畫法第21條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，此即藉由罰鍰等行政制裁以達合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之管制。然而，如何合理調和土地上各種不同之使用需求與人民整體利益，事涉區域規劃、發展前景、景觀、地政、環境保護等各類專業技術行政，且為因應不同時期民眾需求之變遷、特定事故之發生，亦有隨時修正前揭原訂之利益調整。是以區域計畫法制定之時，立法者一方面未必具備此等專業技術，他方面亦無可能在母法中即行詳細規劃區域整體需求，遂有同法第15條第1項之授權規定。雖行政機關對區域之規劃及管制，無可避免將部分干涉個人財產規劃及使用需求，但整體區域發展之公益方為立法者追求之行政目的，揆諸前揭層級化保留體系之說明，自無可能強制立法者在追求主要行政目的時，因其可能附帶干涉個別人民財產權益，遂要求此等事項只能為一般法律保留，且授權必須符合具體明確原則，而不得以概括授權方式為之，此無異僵化行政措施，反而無助於行政目的之達成。況同法第15條第1項授權行政機關訂立者，僅係非都市土地使用分區劃定及使用地編定，與主管機關如何管制及變更其使用等程序，既不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，且均屬執行母法之技術性及細節性規範事項，本需藉由行政機關以專業知識加以補充者。故上開非都市土地使用管制規則規定符合前揭釋字第402及443號解釋理由書授權明確性之意旨，尚無違層級化法律保留原則。是原告主張行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，明顯侵害其財產權利，有違授權明確性原則云云，尚非可採。
（三）又按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，業經司法院釋字第432號解釋闡釋在案。查，行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」該規定附表一中非都市土地之「丁種建築用地」，容許使用項目之「工業設施」，其中「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」屬免經申請許可使用細目。至於何種場所及設施，屬「附屬露天設施或堆置場所」或「倉儲設施（賣場除外）」，法律無從鉅細靡遺悉加規定，惟其涵義於個案中並非不能經由適當主管機關依其專業知識及區域計畫法立法之管制目的加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。原告主張行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定內容，其意義根本難以理解，且更不具可預見性及司法審查性，是以，非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定顯有違反法律明確性原則云云，亦不可採。
（四）本件原告主張其在屏東縣○○鄉○○路○段○○○號之場址係為屯放所淘選生產之生鐵、廢鐵等產品，除在該處現場整理有屯放上開產品之地面倉儲作業空間外，另為管理、運送上開屯放物品，設有管理人員駐在之室內棚舍及停車等空間，並為避免上開產品逸散污染，依法令設有防免污染所需之設施，上開設施均屬原告為倉儲前開產品所設之相關設施，故係屬倉儲設施云云。然查，屏東縣○○鄉○○路○段○○○號場址坐落在系爭土地屬特定農業區丁種建築用地，原告在該土地上堆置大量的生鐵、廢鐵，部分堆置物品有以塑膠布覆蓋、堆置物前方並豎立告示牌標誌，但實際仍屬露天堆置行為乙節，業據被告所屬城鄉發展處工商科、地政處地用科及環境保護局等相關單位會同原告所屬人員於102年8月12日至現場勘察屬實，此有原告申請認定倉儲設施案會勘紀錄及現場照片等影本附訴願卷（第33、35至36、63至67頁）可稽。又行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一就何謂「倉儲設施」雖未詳為解釋說明，惟據「倉儲設施於工業用地容許使用審核及管理作業規定」（已經經濟部於96年5月10日公告廢止）第4點規定：「本作業規定所稱倉儲設施，指符合第5點規定之容許使用項目所需之下列設施：㈠倉儲作業空間（倉庫）：常溫、冷凍（藏）等不同溫層之倉庫空間、入出庫暫存空間、理貨包裝作業空間、運搬空間、廠房空間、使用動力空間及設備整理維修置放空間等供第5點第1款至第3款所使用之空間。㈡停車空間。㈢附屬空間：辦公室（含守衛室、接待室、會議室）、員工餐廳、單身員工宿舍及勞工福利設施等。㈣其他經中央主管機關公告之設施空間。」第5點規定：「倉儲設施所容許使用之項目，除應供倉儲業（G801010）使用外，另得供下列部分或全部行業之使用：㈠理貨包裝業（IZ06010）。㈡經各該目的事業主管機關許可之汽車貨運業（G101061）、汽車路線貨運業（G101071）、汽車貨櫃貨運業（G101081）、船舶運送業（G301011）、海運承攬運送業（G402011）、貨櫃集散站經營業（G404011）、航空貨運承攬業（G601011）、航空貨物集散業（G603011）、製造業（C******）或停車場經營業（G202010）。㈢其他經中央主管機關公告者。」第6點規定：「倉儲設施內不得設置賣場，並嚴禁供批發業（F1*****）、零售業（F2*****）、綜合零售業（F3*****）、餐飲業（F5*****）等使用；非屬員工不得進入揀取貨物，貨物之進出應以貨車載運。」參以經濟部商業司所制訂之公司行號營業項目代碼表，關於倉儲業（G801010）的定義：「從事經營租賃取酬之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等行業。」足認行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一所謂「倉儲設施」應係指作為存放、儲存未即時使用的物品之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等設施，除具有存放或儲存之空間外，尚須具備存放或儲存之設備。若單純將物品堆置在土地上，而無存放或儲存之設備，自難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。雖原告另下載網路MBA智庫百科之「倉儲」定義，主張倉儲亦容許有露天倉庫（見本院卷第76至79頁）存在云云。惟查，上揭原告下載資料亦說明所謂「倉儲」係指：「倉庫又名貨倉，是一些用作儲存貨物的建築物。倉庫是服務於生產商、商品供應商、物流組織。‧‧‧倉儲則為利用倉庫存放、儲存未即時使用的物品的行為。」等語（見本院卷第76頁），由是觀之，倉儲既係利用倉庫存放、儲存未即時使用物品之行為，則所謂倉儲設施，本質上即為「倉庫」之同義詞，而倉庫既被定性為「建築物」之性質，依最高法院70年台上字第2221號判例意旨對建物定義為「已足避風雨，可達經濟上之使用目的，即成為獨立之不動產」者。依此，從前揭「倉儲」定義而區分之倉庫種類中雖有露天倉庫，僅係指其倉儲欲保存未即時使用之物品性質，尚無須四面牆壁完整包覆之謂，但非謂該等倉庫即可無須具備建築物之基本構造。今查原告迄今僅單純利用系爭土地之空間堆置生鐵、廢鐵等物品，並無任何存放或儲存之設備，縱使該土地上另闢有停車空間及附屬空間（辦公室），且在土地上豎立作業區、儲存區等告示牌，並在堆置之物品上覆蓋帆布防止揚塵，仍難謂該堆置物品之空間屬「倉儲設施」。是原告上開主張，尚非可採。
（五）又「（行為時）非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一（各種使用地容許使用項目及許可使用細目表）之四、丁種建築用地（一）工業設施：1.廠房或相關生產設施。
．．．6.附屬露天設施或堆置場所之規定，所謂「附屬」之要件係指前開1.廠房或相關生產設施作業所需之露天設施或堆置場所，並應依規定辦妥工廠登記者；亦即該附屬露天設施或堆置場所坐落之土地需與廠房或生產設施坐落之土地毗連或屬同一宗土地，併同登記於該工廠登記範圍之內。‧‧另依非都市土地使用管制規則規定，丁種建築用地尚不得單獨設置露天設施或堆置場所使用」等語，業據經濟部中部辦公室以102年3月19日經中一字第10201013510號書函釋示在案（見原處分卷附件六）。嗣經濟部於102年7月11日以經商字第10202279850號函再度闡釋：「經查非都市土地使用管制規則附表（各種使用地容許使用項目及許可使用細目表）之丁種建築用地─工業設施中列有『附屬露天設施或堆置場所』及『倉儲設施（賣場除外）』兩分類，概此2種設施均以儲存、管理其產品或物料為目的，惟與儲存行為是否為露天而有所區別‧‧」等語（見訴願卷第59至60頁），此即說明「倉儲設施（賣廠除外）」之儲存空間，不得以露天方式為之。查，上開函釋乃中央主管機關，因執行區域計畫法等相關法令依職權所發解釋性函令，核與區域計畫法第15條規定管制使用土地之立法精神無違，亦無增加法律所無之限制，爰予援用。次查，原告工廠設立登記在高雄市○○區○○里○○路○○號，此有經濟部工業局工廠公示資料影本附卷（見本院卷第40頁）足稽，而系爭土地係位於屏東縣萬丹鄉，揆諸前揭法令規定及函釋說明，系爭土地顯非原告廠房或相關生產設施之附屬露天設施或堆置場所，且該土地屬丁種建築用地，不得單獨設置露天儲存場所，是原告在系爭土地上露天堆置生鐵、廢鐵，已違反區域計畫法第15條第1項規定，被告以原告未於102年8月20日前移除系爭土地所堆置之物件，遂依同法第21條第1項規定處原告罰鍰15萬元，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用，並無不合。原告主張系爭處分縱係依據非都市土地使用管制規則第6條第1項前段及第3項等規定，然其法令之內容僅說明丁種建築用地得設置「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」，並未對「附屬倉庫」或「附屬露天設施或堆置場所」有所解釋，並未排除露天倉庫之設置，亦未將「附屬」之意義，限縮應以與廠房或生產設施坐落同一宗土地或相連為要件，顯見該等上開經濟部解釋已增加法律所無之限制云云，亦不可採。
（六）再查，原告主張其於102年1月11日正式取得系爭場址之「固定污染源設置許可證」，更進而向被告環保局申請固定污染源操作之許可證，歷經被告環保局向其他相關機關徵詢並簽核會辦意見，經被告城鄉發展處肯認原告係「依非都市土地使用管制規則第6條附表一各類使用地容許使用項目及許可使用細目表中丁種建築用地容許倉儲設施使用」（見本院卷第11頁），故被告環保局乃於102年5月7日准允原告試車。詎被告卻在原告毫無預警之情況下，不僅停止原告試車及駁回固定污染源操作許可之申請，且於同年7月10日以屏府城工字第10219276800號函，以原告不符非都市土地使用管制規則第6條附表一各類使用地容許使用項目及許可使用細目表中丁種建築用地之容許使用項目，並命原告於102年8月20日搬遷，否則將依區域計畫法裁罰，則被告原處分所為，顯然違背行政程序法第8條規定，而有違信賴保護原則云云。惟按空氣污染防制法著重於防制空氣污染，而區域計畫法則重在土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，此從上開法規第1條明示之立法目的，即有所差異，並揭示其有各自不同之保護法益；況依前揭區域計畫法第15條、第21條、行為時非都市土地使用管制規則第1條、第5條第1項及第6條第1項前段、第3項及其附表一等規定可知，只要區域計畫範圍內之農業區丁種建築用地存有未經容許使用項目，即屬違反區域計畫土地使用管制之行為，並構成處罰要件，此與行為人在丁種建築用地所堆置者究有無符合空氣污染防制法之操作許可要件並無干係。雖原告有向被告環保局申請固定污染源設置之許可，然此係原告堆置之生鐵、廢鐵等物質會因揚塵造成空氣中懸浮微粒固體之逸散而形成污染，且其堆置量體積已達3千立方公尺以上，遂有依空氣污染防制法第24條規定申請固定污染源設置許可之必要，否則其將受同法第57條規定之處罰，足見空氣污染防制法與區域計畫法互有不同之構成要件及處罰目的，並無重疊規範情事，亦不存在若取得空氣污染防制法固定污染源設置許可，即可豁免區域計畫法規制之信賴基礎。更何況被告環保局會辦單中被告城鄉發展處於102年4月22日會簽意見係表示原告必須符合「依非都市土地使用管制規則第6條附表一各類使用地容許使用項目及許可使用細目表中丁種建築用地容許倉儲設施使用」，尚非肯認原告露天堆置物品行為已符合丁種建築用地之倉儲設施使用，此從原告於起訴時自行提出被告102年6月14日新聞稿1份即可證知（見本院卷第10頁）。乃原告主張其已取得固定污染源設置許可，並經被告環保局核准試車，當已符合行政程序法第8條值得保護之信賴，被告即不得另依區域計畫法對原告另行處罰及強制搬遷云云，要屬無據。
（七）末查，原告復主張被告原處分對原告所處罰鍰過重，且未經輔導，即強制原告在一個月內遷離，顯然違背比例原則且有裁量怠惰情事云云。惟查，被告為本件原處分以前，即以原告於系爭土地上露天堆置工業產製或購入之物件，經被告102年7月10日屏府城工字第10219276800號函先行通知原告限期於同年8月20日前移除該場址所堆置之物件，否則將依區域計畫法予以裁罰等語，而前揭函文並明確告知經濟部中部辦公室102年3月19日經中一字第10201013510號書函釋示意旨，有被告前揭函文1份在卷可佐（見本院卷第75頁）。惟原告不僅無搬遷行動，亦無協商搬遷時程，未遵經濟部中部辦公室函示意旨，而對被告前揭函文提起行政爭訟乙節，業經本院依職權調取本院102年度訴字第458號卷全卷核閱屬實。嗣被告以原告屆期仍未搬遷，乃以原處分依區域計畫法第15條第1項、第21條規定處原告罰鍰15萬元，並再次限原告於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用。惟原告不僅未搬遷，對本件原處分提起行政爭訟，亦對前案已明確表達之法律見解，於本件訴訟中再度爭執，並於本件準備程序中屢次要求被告協助原告如何在原地就地合法之可能改善措施（諸如原告願意興建有頂棚遮蓋之鐵架構造物以充作倉儲設施等情），故迄至本院言詞辯論終結之際，原告於系爭土地堆置之物品，仍無任何搬遷行動（見本院卷第102頁）。是以從被告102年7月10日函文及原處分，被告確已給予原告充分搬遷時間，原告無搬遷之行為事實，自不得再執詞指摘被告有何裁量怠惰情事；再者，佐諸被告現場稽查照片所示，原告露天堆置貨品數量甚為可觀，且其經被告102年7月10日告知不得單獨設置露天設施後，在各處堆置場前方豎立告示牌標誌，以充作倉儲設施之空間標示，未進行搬遷，並以此即認符合丁種建築用地之倉儲設施使用項目，即有未合，被告以其堆置範圍、違犯意圖等情節非輕，於法定裁罰範圍內處以15萬元罰鍰，自屬妥適，原告卻以被告非以最低罰鍰金額處罰，爭執處罰逾越比例原則云云，亦屬無據。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告在系爭土地上堆置生鐵及廢鐵，已違反區域計畫法第15條第1項規定，經通知其限期移除仍未搬遷，乃依同法第21條第1項規定，處原告罰鍰15萬元，並限於102年9月30日前恢復為符合丁種建築用地容許之使用，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本訴，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年9月3日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年9月3日
書記官洪美智