裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1056號判決
裁判日期：民國100年10月27日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1056號100年10月13日辯論終結原告年代網際事業股份有限公司代表人 練台生 （董事長）訴訟代理人 林聖鈞 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇蘅 （主任委員）訴訟代理人 蔡孺郁
張勝騰 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
0年4月22日院臺訴字第1000095509號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告經營之東風衛視台頻道於民國99年6月22日15時許播出之「健康動起來」節目，涉有推介宣傳「鴕鳥精」產品，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以99年9月29日通傳播字第09900343220號裁處書，處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3日以上、3個月以下之停播處分。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠就立法目的言，衛星廣播電視法「警告」與「罰鍰」皆屬不
利益行政處分，處分程序與實體均須遵循「依法行政原則」：
⒈查衛星廣播電視法於84年9月7日由行政院院會審查通過後
送立法院審議，係當時行政院新聞局因應「亞太營運中心」重要立法計畫之一。衛星廣播電視法三讀通過至提起本件訴願時止，若干條文雖有變動，惟現行衛星廣播電視法第35條至第38條罰則規定則仍沿襲原規定，並無重大差異。
⒉行政院法務部84年12月18日就衛星廣播電視法罰則部分說明
內容為：「本草案所規範者主要為衛星廣播電視事業之執照核發、節目及廣告管理、權利保護等事項；如有違反，亦僅是違法行政法上義務。」、「本草案區分警告、罰鍰、停播、撤銷執照及沒入等處分。違法情節較輕微者，予以警告，違反情節較重或警告仍不改正者，處以罰鍰。」核立法過程可知，衛星廣播電視法罰則規定之立法原意，立法者係針對違法情節差異而分別有不同安排，情節較輕者先實施警告處分，警告無效果或情節較重者始直接課以罰鍰處分，相較於警告行政處分行為，罰鍰顯係給予行政違法非難性較重者之制裁效果。準此，警告與罰鍰均為獨立行政處分類型，適用依法行政原則。
㈡行政罰法規定之法律適用：
⒈行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入
或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」；行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，是故，行為人數個違反行政法上義務行為，即使均違反同一構成要件，依法應分別予以處罰，每一次處罰均應適用處罰基礎規定，包含處罰程序及法律效果，違反衛星廣播電視法第35條至第38條罰則規定案件亦應如此。
⒉又行政罰法第25條所定之「分別予以處罰」，其文義係指「
數行為」均應依違犯之法律「分別」賦予法律規定之效果。申言之，同一行為人縱使數個行為均違反同一構成要件，行政機關應依同一法律規定個別地、反覆地賦予處罰效果。
⒊舉例言之，甲法律規定違反行政法義務者應予警告，警告不
改正或未改正者則處以罰鍰，則主管機關針對行為人A、B二個違反行政法上義務之行為：
⑴依甲法律規定對違反行政法上義務之A行為處以警告處分；若有A行為經警告不改正之事實，對行為人處以罰鍰。
⑵依甲法律規定對違反行政法上義務之B行為處以警告處分；若有B行為經警告不改正之事實，對行為人處以罰鍰。
⑶由以上推論可知，針對行為人A、B兩個違反行政法上義
務行為，若行政機關認定屬於數行為，依行政罰法第25條規定即應分別適用甲法律之規定，兼顧每一次處罰規定之正當實施。
⑷設若主管機關對違反A行為警告，卻結合B行為逕行處以
罰鍰，此舉無異將B行為依法應實施之警告處分予以省略，與行政罰法第25條規定數行為分別處罰原則有悖，顯非正當。
㈢違反衛星廣播電視法第19條、同法罰則規定與行政罰法之文義解釋：
⒈衡諸上開一、二之說明，就法言法，衛星廣播電視法罰則明
文規定某些行為人違反行政法上義務行為無待警告即可直接處以罰鍰（衛星廣播電視法第36條第2款至第8款規定參照），或先就某些違反行政法上義務之行為（衛星廣播電視法第35條第1款至第4款規定參照）實施警告處分，針對「該同一行為」不改正或未改正之不作為狀態處以罰鍰（衛星廣播電視法第36條第1款規定），乃為立法者之差異安排。
⒉另按衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定：「衛星廣播
電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰…（一）一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者。」依其文義可知：
⑴行為人所為應限於「再犯」曾經違犯衛星廣播電視法第35
條第3款規定、同法第36條第1款規定之「同一行為」，始有本條規定之適用，蓋本條法律效果為加重罰鍰額度並得附加停播處分，行政違法非難性更勝同法第36條規定，可見立法目的在於遏止經衛星廣播電視法第35條第3款規定、同法第36條第1款規定多次處罰後，行為人仍再犯或持續違犯，是故除加重罰鍰處分額度外，並得停止播送以示警懲，此由本條法條使用「再有」之用語即可推知。⑵此外，處罰二次後再有違規之行為若為另一行為，法律適
用上應依所違犯規定處罰，並無加重處分內容之理由。為避免無關連違法行為受加重處罰，造成情輕法重現象，並衡諸行政罰法第25條規範意旨，所謂「一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者」，應限縮解釋於同一行為。
⒊承上，違犯衛星廣播電視法第19條節目廣告化行為，其行為
態樣、違犯規定及法律效果，如依衛星廣播電視法第35至37條規定。
⒋例如，甲廣播電視事業A節目於1月1日因節目廣告化違反
衛星廣播電視法第19條規定，主管機關依衛星廣播電視法第35條規定予以警告處分，若行為人甲廣播電視事業受警告處分後，仍於1月20日照常播出內容相同A節目，該「被警告行為」有不為改正之不作為事實，主管機關依法就再次播出
A節目情節得依衛星廣播電視法第36條第1款規定處以罰鍰；若行為人甲廣播電視事業受罰鍰處分後，仍於3月20日照常播出內容相同A節目，得依衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定加重處以罰鍰。惟查，若1月1日播出A節目其內容與1月20日播出內容不同，或與3月20日不同，屬另一違反行政法上義務行為，核甲廣播電視事業所為已屬數個行為，應適用行政罰法第25條規定分別處罰。
㈣「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱處理要點）規定恐有悖於「法律保留原則」：
⒈被告針對廣播電視事業、衛星廣播電視事業違反衛星廣播電
視法規定者，訂有處理要點，據以決定應受罰鍰處分個案裁罰金額。按干涉人民自由與權利之措施，雖可由法律授權以行政(法規)命令為之，惟經授權之命令不得逾越法律規範之目的、範圍，否則難謂正當。
⒉經查，被告96年1月15日發布之處理要點，其第三條規定：
「…於適用衛星廣播電視法第36條第一項第一款規定時：（一）所稱警告後仍不改正或不於改正之行為，係指經警告後，再有同類型之違法構成要件之行為。」，此有廣電罰鍰案件處理要點第三條可稽。
⒊根據衛星廣播電視法立法紀錄：「本草案區分警告、罰鍰、
停播、撤銷執照及沒入等處分。違法情節較輕微者，予以警告，違反情節較重或警告仍不改正者，處以罰鍰。」可知，罰鍰乃針對違反行政法上義務情節較重或警告仍不改正者之法律效果，準此，立法者已約束執法者必須在行為人有「經警告而不改正」不作為事實始得直接處以罰鍰。質言之，行為人必須有一前行為存在，始能符合經警告而不改正之文義，亦即「同一行為」才能適用衛星廣播電視法第35條、同法第36條第1款規定及同法第37條第1項第1款規定。據此以論：
⑴甲廣播電視事業經警告A節目於1月1日節目廣告化，再
度播出內容相同A節目，「適用」衛星廣播電視法第36條第1款規定。
⑵甲廣播電視事業經警告A節目於1月1日節目廣告化，甲
雖於1月10日播出A節目惟內容與1月1日有別，則1月10日播出內容屬於另一行為，不能與1月1日之播送視為同一行為，「適用」衛星廣播電視法第35條第3款規定，應就1月10日節目廣告化行為予以警告，不能直接處以罰鍰。
⑶甲廣播電視事業A節目1月1日節目廣告化經警告，甲於
1月1日播出B節目若涉及節目廣告化，「適用」衛星廣播電視法第35條第3款規定，應就B節目違法部分先行警告，不能直接處以罰鍰。
⒋承上，衛星廣播電視法罰則規定立法理由既明示違反衛星廣
播電視法第19條規定應行警告，警告不改正處罰鍰，第37條第1項第1款「再有前二條各款情形之一者」，適用範圍明確係針對同一行為，而非同類型行為。又，數個違反衛星廣播電視法第19條規定行為，行政罰法第25條已明示分別處罰原則，從而數個行為均應先警告，再罰鍰，數個行為應有數個警告處分。
⒌詎料，設甲廣播電視事業A節目於1月1日違反衛星廣播電
視法第19條規定，主管機關依法先為警告處分，嗣後甲廣播電視事業於1月8日B節目時段違反衛星廣播電視法第19條規定，衡諸處理要點第三條、第四條規定，主管機關即不須再就1月8日B節目時段涉及節目廣告化行為先為警告處分，得逕行依前揭規定處以罰鍰，其理由無非在於B節目與A節目為同類型行為，播送B節目為甲廣播電視事業經警告不為改正之行為，「適用」衛星廣播電視法第36條第1款規定逕行就B節目廣告化行為直接處以罰鍰。惟查，前揭處理要點第三條、第四條規定恐已悖於法律保留原則，蓋：
⑴被告所發布「廣電罰鍰案件處理要點」第三條規定，執行
結果造成廣播電視事業違反節目廣告化規定，被告只須為「一次」警告處分，其後該廣播電視事業同一或數個節目播送行為，均援用「廣電罰鍰案件處理要點」第三條規定視為同類型行為，不需針對個別行為先行警告處分，前揭規定實已架空衛星廣播電視法第35條規定，同時悖於行政罰法第25條規範意旨。
⑵衛星廣播電視法第36條第1款規定「經警告而不改正」，
第37條第1項第1款「再有前二條各款情形之一者」，立法者之意志顯係針對「同一行為」所設定之構成要件，然而「廣電罰鍰案件處理要點」第三條、第四條規定，行政機關自行將法律明文規定之構成要件修改為「同類型行為」，導致廣播電視事業「數個」獨立行為得直接課以罰鍰處分。
⑶舉例言之，假設A節目與B節目節目廣告化為數個應罰行
為，若分別先行警告，廣播電視事業可能皆停止播送即不會受處分，但將B節目視為A節目同類型行為，B節目部分無庸警告即可處罰鍰，則「廣電罰鍰案件處理要點」第三條規定擴充了法律之處罰範圍。
⒍由衛星廣播電視法第35條第3款規定，衛星廣播電視法第36
條第1款規定立法意旨或文義解釋均可探知，廣播電視事業某一節目有廣告化情形應先為警告，警告無效果，得處以罰鍰，只有在「同一行為」前提下才會合致於構成要件；廣播電視事業數個節目（同類型行為）有廣告化情形，依法應為數個警告、數個罰鍰處分，累積相當處分後仍有相同行為，可加重處罰。於此干涉人民權利義務場合，行政機關不能透過行政命令簡化法律之適用，更不能改變或逾越法律對於構成要件之設計，否則即有違反法律保留原則。據此，「廣電罰鍰案件處理要點」第三條規定顯然「免除」主管機關警告處分先行，並「擴大」人民受罰鍰處分機會，「廣電罰鍰案件處理要點」第三條、第四條規定恐已悖於法治國家法律保留原則。
㈤據上開第一至四點理由審酌系爭處分內容，原告主張被告罰鍰處分應予撤銷，蓋：
⒈原處分理由可知被告認定行為數之標準與原處分之不當：
⑴原處分理由書第6頁處分理由第六點敘明：「受處分人經
營東風衛視台頻道…經本會以97年6月26日通傳播字…共裁罰22次在案。」。
⑵由系爭處分理由可知，被告對於原告曾經幾度違反衛星廣
播電視法第19條規定行為次數、態樣，並非無法區分。被告既可區分原告一年內或二年內違規次數達若干，對於原告該當數個行為之事實，應有認識。
⑶退萬步言，縱原告曾發生被告「廣電罰鍰案件處理要點」
第三條、第四條規定所述「同類型行為」，因所謂同類型行為本質上仍為數個違反行政法義務行為，仍不能排除行政罰法規定之適用。
⑷又，被告係將一個廣播電視事業係不論節目內容，只要任
何節目有廣告化事實，即認定為一次節目廣告化行為。惟查，每一個公開播送節目內容均係結合不同人員所共同創作、演藝人員共同演出而完成，播送節目內容不同即非同一行為。
⑸承上，廣播電視事業再三播送同一違反節目廣告化之節目
，可謂同一行為，有衛星廣播電視法第35條至第37條款規定之適用。播送不同違反節目廣告化之節目，非屬同一行為，或可視為同類型行為，應就數個行為分別適用行政罰法規定論處。如此解釋始符合衛星廣播電視法第35條至第37條款規定立法目的，才有針對無法遏止之同一行為逐步加重處罰效果之意義。
⑹綜上，原告99年6月22日播送之「健康動起來」節目，非
違反同一行政法上義務之同一行為，並無適用衛星廣播電視法第37條規定之餘地，據此，原處分自有適用法令之違誤。
⒉原處分事實依法至多能為警告處分，被告竟課以罰鍰處分，違反依法行政原則：
⑴無論原告違反衛星廣播電視法第19條規定行為次數若干，
被告皆不能排除行政罰法規定之適用；同時，就干涉人民權利義務事項，除法律另有規定外，否則應適用行政罰法之法律位階規定（行政罰法第1條規定參照）。
⑵被告既可區辨原告歷來違規次數若干並載明於系爭處分書
內，原告應已「數次」該當於衛星廣播電視法第19條規定，因此基於行政罰法第25條規定，每一次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3款規定分別先行警告處分，若原告有經警告後仍未改正之不作為事實，按衛星廣播電視法第36條第1款規定論處罰鍰；受警告且不為改正作為後再有播送相同內容節目之行為，方有適用衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定之餘地。
⑶查原處分針對原告東風衛視台頻道播送99年6月22日「健
康動起來」節目涉及節目廣告化課以罰鍰，惟原告之前未曾播送同一內容節目，按行政罰法第25條規定，裁罰前應就原告東風衛視台頻道99年6月22日播送「健康動起來」節目涉及節目廣告化，適用衛星廣播電視法第35條第3款規定先行警告處分，不能逕行課以罰鍰，適用衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定加重課處罰鍰，適用法令顯有違誤。
⑷按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」行政程
序法第4條定有明文，被告應就系爭節目涉及節目廣告化先為警告處分，捨此不為，與衛星廣播電視法第35條第3款規定即有未合，亦有違行政罰法第25條規定，本件被告所為罰鍰處分悖於依法行政原則，至為酌然。
㈥小結：
⒈按諸衛星廣播電視法第19條第1項、同法第35條、36條及第
37條，均係有關節目廣告化之處罰規定。運用目的解釋或文義解釋方法可知，電視廣播事業涉有違反上開法令之事實者，主管機關應予實施警告處分，警告無效果始課以罰鍰處分，警告與罰鍰均為獨立行政處分類型，有依法行政原則之適用。依法論法，行為人數個違反行政法上義務行為，即使均違反同一構成要件，行政罰法第25條已規定應分別處罰，違反衛星廣播電視法第35條至第38條罰則規定案件亦應如此。
⒉干涉人民權利義務事項已由法律直接規定，以行政命令闡釋
法律或補充法律不足，不得逾越法律本身之規定。被告一方面認知原告有數個違規行為，理應適用相關法令分別依法辦理，卻因「廣電罰鍰案件處理要點」第3條、第4條規定，將數個違規行為解為同類型行為，將數個警告簡化為一次警告，難謂正當。
⒊揆諸前述，系爭節目若涉及節目廣告化，被告應為警告處分
，蓋衛星廣播電視法第36條規定係以被警告之同一行為持續不改正為前提，而第37條累積之處分次數應以同一行為受有合法行政處分而「再犯」為前提，系爭節目播送內容既未曾受警告處分，自無從適用衛星廣播電視法第36條第1款規定，更無適用衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定之餘地。
㈦綜上所論，被告所為處分違法且不當等語。聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告經營之東風衛視台頻道於99年6月22日15時許播出「健
康動起來」節目，邀請三重市福隆里里長 高群 、藝人 高玉珊 等人擔任來賓，主要推介「鴕鳥精」產品，其涉有為特定產品推介宣傳之內容略如下：
1.來賓高群宣稱其服務里內有一對夫妻吵架，老公被打掉2顆牙齒、肋骨斷1根，半年內就診多次，經他介紹喝「鴕鳥精」，喝了3星期骨頭完全康復。並標榜「鴕鳥精」是用20根鴕鳥大骨、筋、肉及40種中藥秘方一起爌，難怪只喝3星期，就能修補骨頭。另宣稱一位70歲退休員工曾被車撞到，鎖骨碎掉、肋骨斷3根，使用20根鴕鳥大骨、腳筋一起爌，吃了2星期完全好，現在能爬山、爬樹及游泳。駝鳥合作社理事主席找其中醫同學設計完整配方，再將鴕鳥大骨、腳筋及40味漢方一起爌，等於救世，高群只喝2星期左右，現在除游泳、一星期還能爬山3次，真是厲害。
2.來賓高玉珊問：「有何案例說明吃這個有什麼好處」，鴕鳥合作社理事主席 楊明謀 回答：小孩吃了可轉骨，老人補鈣質、骨質疏鬆，對女人手腳冰冷亦佳。一位販售飼料朱先生尾椎側彎，走路及坐著都痠，吃2星期改善很多，連續吃1個月就好。理事主席之阿姨從事粗重工作，腳退化，吃了改善佳，可補充骨質、膠質，加入筋及40多味漢方，好的東西大家要互相介紹，因為要熬煮7夜8天，很費工所以很珍貴。
又稱鴕鳥骨質生長快速、骨骼強壯，比牛骨還硬，難怪人若吃「鴕鳥補骨精」後，骨頭會硬、大腿更有力。高群亦稱：「如果沒有強壯身體，無法打拼事業，今天如果沒有鴕鳥精，可能要坐輪椅，這輩子可能要癱瘓半身不遂，以前在花蓮拍片時，從高處跳下，腰椎受傷，整星期不能下床，晚上無法入眠，現在吃「鴕鳥精」，骨頭強壯，晚上那方面也沒問題，如果有保養就像他已55歲，雖腰椎曾受傷，現在是打斷手骨反倒勇，這「鴕鳥精」確實很讚，說實在的，吃好逗相報，要聽話，若有骨頭問題，趕快來吃「鴕鳥精」。
3.標榜骨骼易退化、骨質易流失，骨折不易癒合者，更需「鴕鳥精」來修復、強化骨骼，且其含有大量膠質，對關節炎、軟骨退化及關節囊液消失、走路關節有聲音者都是最好的天然補品，所以現在很多龜鹿二仙膠都漸被「鴕鳥精」取代，可見其補骨功效受到許多人肯定，另「鴕鳥精」含有膠質可增加皮膚膠原蛋白之基礎原料，既補骨也能養顏美容，這是許多中、西藥及草藥都做不到的。許多人骨頭受傷，中西醫束手無策，使用「鴕鳥精」讓他們在短短幾週內，發揮補骨修復作用，尤其是骨頭裂傷、四肢僵化、退化及骨質流失者效果最明顯。
4.復宣稱「鴕鳥精」來自於合法畜牧場，經過8天7夜不斷熬煮、不停攪拌、過濾去渣，得到精華並去除油脂及膽固醇，保留膠質、膠原蛋白，再加入能促進吸收及具有專利之活骨素。台灣科技真的厲害，有辦法將鴕鳥做成「鴕鳥精」……有這個「鴕鳥精」可以讓身體、皮膚變好，夫妻感情愈好。
5.另標榜現有生物科技可將鴕鳥之骨及筋直接萃取，給大家喝一杯一杯的很方便，…現在生物科技漢方顧底，加入膠質、鈣質，有一句話：「你如果吃了鴕鳥精，筋骨勇健人人愛，關節靈活好自在。」「鴕鳥精」對骨頭真正是好。來賓王維君問：「為什麼要吃鴕鳥精」，回答：鴕鳥骨頭堅固又硬，生長速度快，是人的25倍，因此吃了會強壯，鴕鳥後腳筋最堅固，對腳筋最有幫助，鴕鳥免疫力強、少生病，不用打抗生素，對我們而言最健康，鴕鳥耐力最強，「鴕鳥精」造骨元素最強可促進骨骼生長、強化及癒合，對骨折、脫臼有用。「鴕鳥精」富含膠質可潤滑關節，對皮膚好，吃了會漂亮。另加入「活骨素」，經由有骨質疏鬆症婦女進行實驗，發現只要加入「活骨素」，骨質密度會變佳，鈣質加入活骨素及維他命D可降低骨質流失率35％，「活骨素」有如一雙手、吸鐵般，如果今天吃鈣未加入「活骨素」，有如孤兒般，加入「活骨素」可抓住鈣質，增加骨骼細胞內鈣質，……鴕鳥精真好喝。
6.「鴕鳥精」使用者提出見證：⑴大同公司退休員工蕭先生因車禍鎖骨、肋骨斷3根，用20
根鴕鳥大骨及腳筋去爌，吃2星期就好，可補骨、完整修復骨骼，吃後感覺身體變佳，受傷處不痛，筋骨有彈性、柔軟。算他有福氣，懂得吃「鴕鳥精」，現在仍持續保養，因少有人飼養鴕鳥，吃這個是相當有福氣。光是這一點點「鴕鳥精」就用到20多隻鴕鳥骨頭、肉、後腿筋及40多種中藥材，全部一起爌，爌7天真不簡單，得來不易。⑵使用者鄭先生（63歲）：原有關節炎、走路有聲音，早上
睡醒要滾下床，骨頭又痠又痛，吃了將近2個月，現已不痛，鴕鳥骨頭、肉及後腳筋可拿來製成對骨頭有益的「鴕鳥精」。
⑶使用者高群：就是吃這個「鴕鳥精」，精力充沛，現在骨
頭很好，作伏地挺身也沒問題，現在跟鴕鳥一樣，真強壯。
⑷使用者朱先生（51歲）：原有尾椎骨神經痛情形，痛了將
近一個月，起身時要用手撐，吃了快1星期便不痛。⑸使用者馬同學（12歲）：原吃轉骨食品，愈吃氣喘愈發作
，嚇到不敢再買來吃，無意中接觸到這個，想試一次，買了讓他試，現已長高，來賓高群並問說：「覺得好不好喝」回答：「好喝，因有點甜甜的，不像以前喝過的這樣苦，最主要是身體健康。」㈡本件違法事實如前所述，被告以99年7月1日通傳播字第09
948029930號函請原告對於上開違法事實陳述意見，於99年
9月1日召開之第374次委員會議決議，認定節目內容表現，聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告區分，應依衛星廣播電視法規定核處，違法事實足臻明確，被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
㈢復查，原告於本案違法行為前1年內，曾因違反相同構成要
件，經被告裁罰8次在案。查衛星廣播電視法第37條所稱「
1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。」係指自本次行為發生日起，追溯至前2次受裁罰日止，未逾365日，再有「同類型之違法構成要件」之行為者，為處理要點第
4點第2款規定所明文。是本次原告違規行為自99年6月22日發生日起，追溯至上開8次受裁罰日止，皆未逾365日，為再有「同類型之違法構成要件」之行為，被告依此計算原告違反衛星廣播電視法第37條第1項第1款之次數並無違誤。復原告本次違法時間比例為四分之一以下，列為「普通」等級，且2年內曾因相同違法事證，經被告共裁罰22次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業2年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、35分，合計總積分45分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第5級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度裁處100萬元，認事用法並無違誤。
㈣按衛星廣播電視法第19條第1項之規範目的，主要要求頻道
業者於節目品質上維持其完整性，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益。又衛星廣播電視法第35條至第37條規定，係就衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業違反同法第19條第1項節目未與廣告區分規定之行為加以規範、處罰，並未限縮於同一節目廣告化之行為始處罰之，即係以「事業所經營之單一頻道」（即頻道業者）違反相同構成要件之行為為處罰之依據，原告主張不同節目內容，應視為「非同一行為」，每一次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3款規定分別先行警告處分……云云，係屬誤解。
㈤復按，依衛星廣播電視法相關規定以觀，頻道業者播送一次
節目與廣告未區分之節目即為一次違法行為，不論其係戲劇節目、新聞節目、消費資訊節目或體育節目，該頻道只有第
1次違反衛星廣播電視法第19條第1項規定之行為裁處「警告」；第2次為同類型違法構成要件之行為，依衛星廣播電視法第36條第1款規定處以罰鍰；1年內第3次及其後再為同類型違法構成要件之行為時，均以衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定裁處罰鍰，或並為停播處分。
㈥被告為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍
之內，實踐具體個案正義，及法律適用的一致性、平等對待原則，避免各執法人員對具備相同違法構成要件之行為者恣意為不同裁量，乃訂定處理要點，作為行政裁量權之基準，此處理要點之發布符合行政程序法第159條第2項第2款規定意旨，並非法律所不許，亦無違法律保留原則。
㈦另查，原告指稱法務部就罰則部分說明「本草案區分警告、
罰鍰、停播、撤銷執照及沒入等處分。違法情節較輕微者，予以警告，違反情節較重或警告仍不改正者，處以罰鍰。」乙事，亦僅闡釋違反法律規範之行為（如節目未與廣告區分之行為）經警告後仍不改正者處以罰鍰，並未限縮於「同一節目」之廣告化違規行為。倘依原告所述，衛星廣播電視法第35條第3款、第36條第1款與第37條第1款之適用關係，限於同一節目廣告化經處罰後，再度播出相同之同一節目廣告化內容，始有適用時，在原告得輕易變更節目名稱或編輯內容，而被視為不是同一節目之情形下，加以行政機關依行政程序法及行政罰法之調查、審議、裁罰程序冗長，不僅使原告致受裁罰警告之行為人除重播相同違法節目廣告化內容始被裁處罰鍰外之可能性極低，其違反節目廣告化規範，將永遠僅被裁處警告，同法第36條第1款與第37條第1款規定將難有適用機會，形同虛設，實有違衛星廣播電視法著重規範衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業之節目，應維持其完整性並與廣告區分，使收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾視聽權益之立法意旨，原告所述顯係為推諉、規避之詞，核不足採。
㈧原告另主張「基於行政罰法第25條規定，每一次違規行為，
均應適用衛星廣播電視法第35條第3款規定分別先行警告處分，本案不能逕行課以罰鍰，原處分以同法第37條規定加重課處罰鍰，適用法令顯有違誤。」乙節，按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本件原告分別於系爭節目播送前2年內播出22次具備「同類型違法構成要件」之行為（節目），依處理要點第4點規定，應視為數個違法行為，自應分別處罰，於法並無不合。況衛星廣播電視法對於電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，自應就其違規行為負法律上之責任。按衛星廣播電視法第19條之立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出之節目內容，應善盡注意義務，廣播電視事業自應對節目及廣告內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。
㈨原告經營衛星廣播電視事業，理應知悉並遵守衛星廣播電視
法等相關規定，其自97年6月至99年6月止，2年內因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經被告核處22次在案，對節目與廣告之區分理應認識甚深，於系爭節目內容可能損害觀眾收視權益應能預見，惟其不僅未採取任何防範措施，甚且任由系爭節目內容一再違法播出，其未善盡審查義務，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律責任，此觀諸行政罰法第7條第1項規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，系爭處分並無不合。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，顯不足採。
㈩綜上，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告側錄光碟、裁處書、訴願決定書、被告99年9月1日第374次委員會議紀錄、被告裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表、違法等級及罰鍰額度參考表等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。被告以系爭節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定，以處分裁處原告罰鍰100萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3日以上、3個月以下之停播處分。原告不服循序提起救濟，其主張：系爭節目若涉及節目廣告化，被告應為警告處分，蓋衛星廣播電視法第36條規定係以被警告之同一行為持續不改正為前提，而第37條累積之處分次數應以同一行為受有合法行政處分而「再犯」為前提，系爭節目播送內容既未曾受警告處分，自無從適用衛星廣播電視法第36條第1款規定，更無適用衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定之餘地等語。故本件爭執之重點在於：衛星廣播電視法第19條究係規範同一節目廣告化之行為，或係事業所經營之單一頻道所為違反行為？被告是否應對同一節目先予警告後始能處罰，亦或對同一頻道第一個違反節目警告後，對第二個以後之違反節目均得予以處罰？本院判斷如下。
五、經查：㈠按衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性
，並與廣告區分。」第35條第3款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：…三、違反第18條第1項、第3項、第19條或第20條第1項準用第18條第3項、第19條第2項規定者。…。」第36條第
1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。…。」第37條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一、1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。…。」㈡次按國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要
點第1點規定：「一、國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會），核處廣播電視事業、有線廣播電視系統經營者（有線電視節目播送系統）、衛星廣播電視事業及其他違法經營廣播電視事業、有線廣播電視系統經營者（有線電視節目播送系統）、衛星廣播電視事業者（含各該事業負責人及行為人），適用本要點。」第2點第3款規定：「二、本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：…
（三）依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者。」第4點第2款規定：「四、…（二）廣播電視法第44條、有線廣播電視法第67條及衛星廣播電視法第37條所稱『1年內經處罰2次，再有前2條情形者。』，指自本次行為發生日起，追溯至前2次受裁罰日止，未逾365日，再有同類型之違法構成要件之行為。」第5點規定：「五、主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」第7點規定：「七、本要點適用於違法行為日發生於中華民國99年5月1日後之案件。」㈢查系爭節目內容聚焦於特定商品之功能及使用效果介紹，並
藉由見證人使用前後之說明，強調特定商品之使用效果，明顯藉資訊提供而推介特定商品，廣告意圖明顯，致節目未與廣告區分，有99年第5次電視節目涉嫌未與廣告區分審議案件一覽表、委員會議紀錄、側錄光碟及準備程序筆錄等附卷可稽，且為原告所不爭執，原告違反衛星廣播電視法第19條第1項規定情事，堪予認定。次查原告於本件違法行為前1年內，亦因違反衛星廣播電視法第19條第1項，經被告以98年10月6日通傳播字第09848037930號（廣告內容：青春無敵－活巢素）、98年10月12日通傳播字第09848038490號（廣告內容：我的幸福-美麗芸香療法）、98年10月19日通傳播字第09848038430號（廣告內容：保健要即時-薑黃蜆錠）、98年10月26日通傳播字第09848038500號（廣告內容：
資訓特區-嗜脂益生菌-專吃脂肪狠腳色）、99年1月12日通傳播字第09848051610號（廣告內容：還我曲線-嗜脂益生菌-體內脂肪終結者）、99年1月12日通傳播字第09848051620號（廣告內容：髮力無邊-髮茂盛生法配方）、99年
3月29日通傳播字第099848010500號（廣告內容：青春永駐-第三代黃金蜆蛋白）及99年6月4日通傳播字第09900099
280號（廣告內容：幸福來臨-美麗芸香療法）等裁處書裁罰8次在案，被告依衛星廣播電視法第37條之規定處原告罰鍰100萬元，並命原告應立即改正，認事用法，俱無不合。
㈣按衛星廣播電視法第1條明定立法意旨「為促進衛星廣播電
視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法。」準此，衛星廣播電視法第19條第1項要求頻道業者於節目品質上維持其完整性，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益，以保障公眾視聽權益，即規範衛星廣播電視事業之節目應維持其完整性並與廣告區分，防止於節目進行中、非屬廣告時段，對於不特定之電視觀眾為特定商品宣傳或廣告之行為。又同法第2條第2款規定，所謂衛星廣播電視事業，係指直播衛星廣播電視服務經營者及衛星廣播電視節目供應者。而同法第35條、第36條及第37條均明文：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，……。」予以警告或處罰鍰，並通知改善而逾期不改正者，得按次連續處罰等，業已明定受罰之主體為「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業」。詳言之，為有效保障公眾視聽權益，衛星廣播電視事業有違反同法第19條之行為時，依同法第35條第3款應予警告；再犯者，依同法第36條第1款處10萬元以上100萬元以下罰鍰；1年內犯第3次以上者，依同法第37條第1款之規定，處20萬以上20
0萬元以下罰鍰。即以「初犯依最低額裁罰，累犯違規則按次加重」方式處理，並以每個單一頻道為個別計算對象，每一違規事實發生時，若往前推1年內業經處罰2次，核處金額依次累加，並非限縮於同一衛星廣播電視事業將同一節目內容重複播出，始以累犯視之。又按衛星廣播電視法保障公眾視聽權益之立法目的，亦無將同一行為解釋為重複播放同一違規節目之可能，蓋倘主管機關已警告甲衛星廣播電視事業播放A廣告節目已屬違規，甲再次播放A廣告節目，則甲將面臨罰鍰或停播之處分，乃屬當然；若甲經警告後，將A節目略為修改為A+廣告節目，而播放A+廣告節目或B廣告節目，依原告所陳仍須經警告階段，結果甲於每次警告後，即播放其他相似或無關之廣告節目，將無助於「有效保障公眾視聽權益」。是以，規範重點應在於上開規定之規範主體（衛星廣播電視服務經營者及衛星廣播電視節目供應者），於播放廣告節目，經警告後，仍播放明知為廣告節目之節目。原告主張規定主體播放不同節目內容，應視為「非同一行為」，每一次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3款規定分別先行警告處分，委不足採。
㈤又行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的
及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。被告已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰基準，其作原則性或一般性裁量基準，無違衛星廣播電視法之立法本意及法律保留原則，得予援用為裁罰基準。經查，原告於本件違法行為前
1年內，曾因違反相同構成要件（違反衛星廣播電視法第19條第1項），經被告裁罰8次在案，已如前述。查衛星廣播電視法第37條所稱「1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。」係指自本次行為發生日起，追溯至前2次受裁罰日止，未逾365日，再有「同類型之違法構成要件」之行為者，為處理要點第4點第2款規定所明文。是本次原告違規行為自99年6月22日發生日起，追溯至上開8次受裁罰日止，皆未逾365日，為再有「同類型之違法構成要件」之行為，被告依此計算原告違反衛星廣播電視法第37條第1項第
1款之次數並無違誤。復原告本次違法時間比例為四分之一以下，列為「普通」等級，且2年內曾因相同違法事證，經被告共裁罰22次在案（見處分卷頁67至71）；依99年4月16日通傳法字第09948014850號令修正發布之處理要點，對於違反衛星廣播電視法第36條及第37條裁罰案件，在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以主管業務單位審酌違法相關情狀所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通及嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，即依違法情節、事業2年內受裁處次數等事項，分別評分，其以原告違法時間比例為1/4以下之普通等級，核計10分，2年內受裁處22次為35分，核計總積分45分，屬第5級，對照違法等級及罰鍰額度參考表，依衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，裁處100萬元（見處分卷頁
57、58），擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議為本件裁處，原告並提出意見陳述書，本件於99年9月1日召開之第
374次委員會議決議，認定節目內容表現，聚焦於特定商品之介紹，廣告意圖明顯，致節目未與廣告區分之違規行為，經委員7人會議決議，總額過半數之同意行之等語（見本院卷頁72），原告對此並無爭執，則作成本件處分之組織合法，是系爭處分認事用法並無違誤。
㈥再按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法
上義務之規定者，分別處罰之。」本件原告分別於系爭節目播送前2年內播出22次具備「同類型違法構成要件」之行為（節目），依處理要點第4點規定，應視為數個違法行為，自應分別處罰，於法並無不合。
㈦原告經營衛星廣播電視事業，理應知悉並遵守衛星廣播電視
法等相關規定，其自97年6月至99年6月止，2年內多次違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經被告核處22次在案，對節目與廣告之區分理應認識甚深，於系爭節目內容可能損害觀眾收視權益應能預見，仍為本件違規，至少有應注意能注意而不注意之過失，原告所持理由均不足以免責，從而被告審酌其違法情節，依法核處，並無不合。
六、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年10月27日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官蘇嫊娟法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年10月27日
書記官蔡逸萱