臺北高等行政法院92年度訴字第4206號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4206號判決

裁判日期：民國94年05月13日

裁判案由：收回被徵收土地

臺北高等行政法院判決
92年度訴字第04206號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○申○○卯○○辰○○巳○○未○○上二人法定代理人午○○○共同訴訟代理人 吳尚昆 律師（兼送達代收人）複代理人 莊守禮 律師被告內政部代表人酉○○部長）住同訴訟代理人地○○
宙○○
參加人桃園縣桃園市公所代表人戌○○市長）住同訴訟代理人宇○○
洪榮彬 律師輔助參加人桃園縣政府代表人亥○○縣長）住同訴訟代理人天○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國92年7月11日院臺訴字第0920083446號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、緣參加人桃園縣桃園市公所為辦理公21公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○○○號等30筆土地，由輔助參加人桃園縣政府報經臺灣省政府民國（下同）78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由輔助參加人以78年5月3日78府地籍字第55810號公告，並函各土地所有權人。
二、嗣原告等於91年1月間依土地法第219條及行為時都市計畫法第83條第2項規定，向輔助參加人申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○號等土地（如附表）。案經輔助參加人於91年2月5日派員至被徵收土地現場會勘後，以本案工程用地現況仍為游泳池、汽車教練場、汽車保養廠、小吃店等，全部尚未開發作為公園使用，惟需地機關未依照呈經核准之計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，不能認定係需地機關不實行使用，擬不同意發還，報經被告內政部91年9月20日台內地字第0910012080號函復同意不予發還後，以91年9月30日府地用字第0910209771號函復原告等，略以所請不符土地法第219條及行為時都市計畫法第83條規定，依被告91年9月20日台內地字第0910012080號函核定不予發還。原告等不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告對於系爭土地作成准予收回之處分。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、程序部分：按91年10月22日最高法行政法院91年度10月份庭長法官聯席會議決議，本件輔助參加人並未直接函覆其初步審查申請收回是否合法之結果，其事後函覆原告等亦稱係被告核定不予發還，即本件申請准駁機關即為內政部，是以本件被告應為內政部。
㈡、實體部分：
１、原告等提起主張收回請求權，相關之法規基礎為行為時土地法第219條與都市計畫法第83條（本件徵收日期係在78年間，在89年2月5日土地徵收條例生效日前，依現行土地徵收條例第61條規定，本件申請收回土地乙案，尚無適用土地徵收條例第9條之餘地。）又前開之2種法規範間，就本案中而言，從法解釋論之觀點立論，亦處於普通法與特別法間之法條競合關係，都市計畫法第83條應屬土地法第219條之特別規定，應優先適用，是以本案之請求權法規範基礎係建立在都市計畫法第83條。
２、就本案原告等請求權之法規範基礎分析，關於本件係依都市計劃辦理徵收之土地，而徵收之始有「使用計畫期限（85年7月開工、87年3月完工）」存在，而本件徵收計畫使用期限屆滿時，亦有「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」。是以原告等之請求符合都市計畫法第83條之要件，此為被告及參加人所自認，並有徵收計畫書及輔助參加人91年2月20日府地用字第0910033736號函在卷可參。
３、本件應無土地法第219條第3項之適用餘地：被告認為原告等不得請求收回土地係因土地法第219條第3項規定，然前開土地法第219條第3項之規定係於78年12月29日修正土地法時所增列，本件徵收則係由輔助參加人報請臺灣省政府78年4月6日府地四字第142885號函准徵收，並於78年5月5日至78年6月4日公告，即本件核准時，土地法第219條關於人民申請收回土地，並無「可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」之限制，依前開說明，姑不論本件並無可歸責於原告之事由，即從法適用論上而言，亦無現行土地法第219條第3項適用之可能。再參酌土地徵收條例第61條「土地徵收條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」立法意旨，顯亦認為關於申請收回被徵收土地，應依徵收時之法令辦理，亦徵本件應無現行土地法第219條第3項之適用餘地。
４、退步言之，如認本件仍有現行土地法第219條第3項之適用，然亦無可歸責於原告等之情形：
⑴、現行土地法第219條第3項之規定，條文於立法院審議時，當
時行政院提出修正案之理由為「為免原土地所有權人或使用人對於用地機關之使用土地加以阻撓」，而立法委員於審議時亦多認為本條文對人民極為不利，自應對該條文為嚴格解釋，而將否准人民收回土地之條件限於「對於用地機關之使用土地加以阻撓」，且必阻撓程度已超出合理範圍，又係政府正當行使公權力所無法排除者，始有適用。本件原告等均否認曾參與任何抗爭行為，被告或參加人所提出之剪報媒體資料與原告等毫無關聯，更難認為有任何可歸責於原告等之事由。
⑵、且按人民有請願、訴願及訴訟之權，此為我國憲法第16條所
明定，依被告所提資料，原告等至多僅參與一次「陳情變更都市計劃」，亦屬正當權利之行使，核與「阻撓徵收計劃之實行」是屬二事，本件原告等從未進行非理性抗爭，亦未見需地機關就徵收案之施行有動用公權力強行開發之情形，被告所稱警察維持秩序，係針對部分地主陳情案，與本件開發毫無關連；況人民「陳情變更都市計劃」係針對都市計畫通盤檢討有無變更餘地進行理性討論，此與政府是否依法「實行徵收計劃」，自不得混為一談。且依被告及參加人所稱本件曾有「16處公園用地」之地主向輔助參加人陳情及抗爭，姑不論原告等根本未參與抗爭，既認為陳情對象係輔助參加人，並未有阻撓用地機關進入土地施工之情形，則顯不符合「對於用地機關之使用土地加以阻撓」之要件。
⑶、又被告所指部分地主提出陳情，亦係在徵收公告完畢後15日
輔助參加人未依法將補償費發給完竣後之作為，並未有不當抗爭，嗣需地機關又未依原核准之計畫期限使用，更延遲都市計畫公共設施保留地通盤檢討程序，自78年公告核准徵收案後，歷經多年檢討，縱有部分土地所有人陳情，行政機關如認為應實施徵收計畫，自得依法施行，如真有非法阻撓抗爭，大可動用公權力排除，則必無「可歸責於」原土地所有人之可能；如認為都市計畫確有檢討空間，亦為行政機關之權責事項，依法辦理相關程序，人民無從置喙，豈能認為係「可歸責於」原土地所有人？且當時其他公園用地人民陳情目的在於「將部分公園用地變更為非公共設施用地」，輔助參加人本身亦認為該都市計畫確有檢討之必要，乃參考民意進行多次檢討，並承認該都市計畫確有超編公園用地之情事（本件公21本即無被編為公園之必要，係最後被列入都市計畫），83年12月29日桃園縣都市計畫委員會甚至審議同意附帶條件將計畫內超編公園用地變更為住宅區，益徵部分陳情民眾並非無的放矢，更未無理抗爭。
⑷、況依被告及參加人所述，需地機關於78年至82年就完全確定
都市計畫無法變更，徵收無法翻案，然至本件使用計畫期限（定85年7月開工、87年3月完工）屆至前，卻未見需地機關或使用機關有任何依法開發之跡象，原告等在苦候政府漫長之檢討作業後，於91年1月15日向輔助參加人申請收回土地，該府則於91年2月5日上午10時，會同原告等至系爭土地實地會勘，經會勘結果得知所徵收之土地確全部未開闢做為公園使用，此有該府91年2月20日府地用字第0910033736號函復在案，是以本件係需地機關時間之怠惰不作為，始造成徵收案未開始使用。
⑸、至於參加人指摘原告等違反誠信原則及禁反言原則云云，亦
屬誤會。查本件原告等並未與需地機關就徵收計畫與陳情都市計畫變更達成任何協議，僅係要求確實檢討都市計畫變更案；實則本件徵收案係於78年間核定，竟至79年始通盤檢討發現公園有超編情形，則徵收之正當性即有可疑；前開83年12月29日桃園縣都市計畫委員會審議同意附帶條件將計畫內超編公園用地變更為住宅區，雖未獲臺灣省政府認同，嗣被告亦決定維持原案，然被告係於事後變更以人口數設置公園標準（自13萬人變更為20萬人），程序已有可議，始屬違反誠信原則，且此過程均係針對都市計畫案是否妥當之檢討，然原告等僅能乞求都市計畫變更，從未參與阻撓系爭徵收計畫開發之抗爭活動。
５、基上所陳，原告認為從警察單位回文來看，至少可看出5年內並無抗爭行為或活動。本件徵收土地需地機關未依使用期限開發，被告以可歸責於原告等之事由拒絕，非惟無法律上依據，且無任何證據支持，即原告依法請求收回土地，並非無據。關於應適用徵收當時或適用申請收回土地時土地法之規定，原告認為應適用徵收當時法律規定。而行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋違反法律保留原則。至於可歸責事由必須限於對需用地機關產生使用上之阻撓，例如對用地機關之施工為阻撓，而本件並無阻撓施工之情狀，故本件並無可歸責原告之事由。且本件並無達成任何協議，沒有違反誠信原則問題。
二、被告主張之理由：參加人自78年起，依照行政院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」規定，分別徵收桃園擴大修訂都市計畫公4、公5、公6、公7、公8、公9、公11、公12、公14、公
15、公16、公17、公18、公19、公20、公21等16處公園用地，上述大多數被徵收之土地所有權人，因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收，至82年間，被告（營建署）否決專案通盤檢討後，該等土地所有權人又以桃園擴大修訂都市計畫第2次通盤檢討尚未定案為由，仍陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存，因渠等所有權人抗爭激烈，需輔助參加人用警力維持秩序，此有88年7月8日聯合報及中華日報可稽，而被徵收土地所有權人因請求依專案通盤檢討原則，將部分公園用地變更為非公共設施保留地，乃要求暫緩提存地價補償費，經輔助參加人於78年召開協調會，作成交桃園縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論，嗣82年間被告否決專案通盤檢討後，包括部分原告等之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第2次通盤檢討尚未定案，請求俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，輔助參加人於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理提存之結論，有78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書、會議結論等資料影本可稽。本件被徵收土地所有權人拒領補費，需用土地人即無法取得用地並開始使用。又桃園市都市計畫第2次通盤檢討公開展覽期間，被徵收土地所有權人陳情將計畫內超編公園用地變更為住宅區案，經桃園縣都市計畫委員會83年12月29日會議審議同意附帶條件變更為住宅區，惟由輔助參加人報經前臺灣省都市計畫委員會審議結果未獲通過後，參加人再提交該市都市計畫委員會審議結果維持原計畫（即不予變更為住宅區），由輔助參加人報前臺灣省都市計畫委員會審議依參加人之建議，被告都市計畫委員會88年11月23日第475次會議決議，亦同意按輔助參加人函意見維持公展草案之規劃（維持原計畫）通過，嗣於90年2月13日第503次會議確認後確定，其間，參加人於89年8月在取得用地部分為加設圍籬管制使用事宜，並編列工程費列入91年度追加預算通過辦理工程興闢。系爭土地補償費確因被徵收土地所有權人78年及82年間之請求而未辦理提存。及被徵收土地有所有權人陳情變更桃園都市計畫第2次通盤檢討，以致需地機關無法即時取得用地並開發使用，依照行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函示，系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，依土地法第219條第3項規定，原告之請求，於法不合。綜上論結，本件係因有民眾參與抗爭導致暫緩徵收，且又有都市計畫通盤檢討變更，故無法於法定期間內使用系爭土地，而有關抗爭資料，經與警察單位查詢結果，其資料僅保存5年，目前已超過期限，故已無抗爭資料可提供。另，都市計畫法第83條僅係使用期間之規定，對於土地收回之程序及作法並無規定，所以必須回歸土地法第219條，都市計畫法僅係重申土地法之規定意旨而已。又，被告認為應適用申請收回當時之法律規定。行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋僅係就法律規定（土地法第219條）之漏洞作補充說明，並無限制人民權利。綜上論結，系爭土地確因被徵收土地所有權人之請求而未辦理提存，且因被徵收土地所有權人陳情變更都市計畫第2次通盤檢討，以致需用地機關無法及時取得用地並開發使用，本件係因可歸責於原告之事由，導致無法於期間內使用系爭土地，原告之訴為無理由。
三、參加人桃園市公所主張之理由：
㈠、依土地法第219條之立法意旨，申請收回土地，不包含因土地所有權人故意阻撓所造成之「未依核准計畫期限使用」之情事。系爭「公15」用地徵收確定後，原告等地主不斷進行抗爭：查本件原告等所有系爭「公21」用地，前經臺灣省政府於78年4月6日核准徵收，嗣輔助參加人於78年5月3日公告徵收確定後，其使用計畫期限固為85年7月開工，87年3月完工。然其中大多數被徵收土地所有權人（含本件原告等）於徵收公告後，不斷進行聯合抗爭行為，此有檢附之新聞報紙等剪報影本資料記載：「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6月10日中國時報）、「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。．．．有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」（82年7月24日中國時報）、「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月12日中國時報）、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地」、「縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」（87年6月24日中國時報）、「桃市7公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府「問安」」（88年7月8日中國時報）、「公園地拆地上物，爆衝突」（92年12月6日中國時報）等語可參。以上各項報導，足證本件包含原告在內之地主，多次以非理性方式抗議，危及包括輔助參加人及參加人之公務人員人身安全，導致輔助參加人多次動用警察維持秩序可考。
㈡、原告等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，要求暫緩徵收：再者，由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部分公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經輔助參加人於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，原告等又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，並以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求輔助參加人俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。輔助參加人又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，亦有被告提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本附輔助參加人卷可稽。因此，本件被徵收土地所有權人因拒領補償費，及陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即參加人無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原告等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，應屬有可歸責於原土地所有權人之事由，自無由准許原告等聲請收回被徵收土地。否則此例一開，日後被徵收土地之地主，只需一再以「非理性抗爭」、「以大規模抗爭行動，或透過民意代表一再脅迫公務人員不得辦理徵收款之提存」，等時間一拖過計劃使用期限，再行主張需地機關未依計畫期限使用，要求收回被徵收土地，將嚴重延宕公共建設之進行
㈢、原告等一再陳情於專案通盤檢討確定前暫緩徵收及提存，卻於專案通盤檢討確定後，主張需地機關未依計畫期限使用，殊違禁反言原則：
１、且按：依衡平法理，限制權利人不當行使其權利之規定，有「不潔之手」（UncleanHand）之原則，依該項原則規定，任何人在訴訟中有所主張時，必須其本身之行為無瑕疵，如果行為人本身便有不當行為，則其無權主張他人之行為不當。又依「禁反言」（Estoppel）原則，如果被告之行為係由原告所造成，或原告之行為誘使被告從事不當行為，則就原告本身不當之部分，不得要求被告賠償。再者，行政法一般法律原則之「誠實信用原則」，乃以「善意」與「衡平」法則做為處理行政機關與人民間之準則。其中，「禁反言原則」固以拘束行政機關之行為以為常例，然若人民之行為，亦有違反「禁反言原則」之情事時，行政機關得否主張人民亦應遵守「禁反言原則」，而不得再行主張權利，殊值研究。
２、經查本件原告等運用上揭非理性之不當手法抗爭，脅迫輔助參加人在桃園市都市計畫第2次通盤檢討案確定前，不得辦理徵收款之提存，致需地機關參加人一直無法開始使用徵收之公園預定地，已如前述。是原告等之手既已非潔淨，俟拖過需地機關原定使用計劃期限後，再主張被徵收土地未依計劃期限使用係屬不當，而要求收回被徵收之土地，法院自然不應接受原告等以「不潔之手」所提出之無理要求。
３、甚者，原告前開一再訴求在桃園市都市計畫第2次通盤檢討案確定前暫緩提存在徵收款之真意，應係如果都市計畫第2次通盤檢討案仍維持原徵收案時，原告等即應同意本件徵收及不再進行抗爭。此有本件公21用地之土地所有權人即原告甲○○等在82年2月8日簽署之陳情書上表明：「．．．請於完成2次通盤檢討法定程序後，再辦理徵收」等語，另83年11月22日由前桃園縣議員 郭健章 （本身為公20用地之地主）帶領近百名地主至參加人處陳情時，亦表明：「他們知道目前通盤檢討案已有縣府審議，拜託公所高抬貴手的是，將來該到省內政部審議時，請公所能幫地主的忙，如果這樣還不能敗部復活，他們也不會埋怨公所」等語，亦有中國時報83年11月23日新聞剪報可按。亦即包括原告等在內之地主，均已表明如果第2次通盤檢討案還不能「敗部復活」（即撤銷徵收）時，他們就只有認了，不再抗爭徵收問題，乖乖的去領補償費。詎今原告在都市計畫第2次通盤檢討案於90年間經被告決議確定維持原徵收計劃後，即反悔並主張需地機關參加人未依期限使用徵收土地，並在91年1月及2月間要求收回被徵收土地，顯已違反其原先之承諾，而應有「禁反言」原則之適用。
４、綜前論結，本件參加人並無濫用徵收權力，在財政不足之情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，反而原告違背原先承諾，自無權請求收回系爭被徵收土地。
㈣、原告先兩次請求被告暫緩徵收及提存並達成協議後，嗣後又主張收回土地，亦違背誠實信用原則：再查本件原告等分別於78年6月2日及82年7月22日，兩次以「桃園市專案通盤檢討」及「桃園市都市計畫定通盤檢討」尚未確定為由，請求被告暫緩徵收系爭土地暨提存補償款，並與輔助參加人達成兩次「暫緩徵收系爭土地暨提存補償款」之協議，詎兩次都市計畫通盤檢討案分別確定後，原告等卻又以需地機關未依核准計畫使用期限進行開發工作為由，主張依土地法第219條之規定，請求收回系爭土地，是否有違誠信原則，殊值探討。蓋查：
１、誠實信用原則亦得適用於行政法之法律關係：按適用誠實信用原則之目的，在於調整法秩序及實質正義之間利益衡量，為追求真正合理公平。而依學者及司法實務之見解，誠實信用原則乃行政法之一般原理原則，具有憲法位階之法律效力，自得適用於行政法關係中。一個行政法上之法律關係中，不僅行政機關依職務行事應注意誠實信用原則，且人民在行使權利履行義務時，亦應注意誠實信用原則。不論權利之行使或義務之履行、不論人民對國家或國家對人民，均不可能因不符誠實信用原則而有所主張。次按民法第219條及第148條所規定有關誠實信用原則，乃公法與私法所共通基本原理，在當事人雙方間具體公法關係中，也如私法關係，適用誠實信用原則。故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之，而且人民就公法權利之行使或防禦，也應適用誠實信用原則。又如人民違反誠實信用原則，阻止條件之成就，即應視條件已經成就處理。權利人因長久不行使權利（但不涉及時效或除斥期間），或因某種行為表現，令人信以為其將不行使權利，則該權利人喪失其權利，此項失權之概念，即出自誠實信用原則理論。
２、本件應有誠實信用原則之適用：承前所述，本件被告既與原告等達成於桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前暫緩徵收系爭土地及提存補償費之協議，則被告若在桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定前，片面毀棄協議逕行提存補償款，並開始進行被徵收土地之開發利用行為，原告等勢必定更加反彈，且主張被告違反誠實信用原則及禁反言原則。反之，如若桃園市都市計畫定期通盤檢討案確定後，則依兩造協議內容之反面解釋，原告等被徵收土地之所有權人，即應無條件接受本件土地徵收之結果事實，並主動領取土地補償費，而不得再有其他主張，始能符合誠實信用原則對協議雙方應公平對待之要求。
３、本件未按計畫期限使用係可歸責於原告，原告不得收回土地：且按被徵收土地所有權人之收回權之立法設計，係為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳之徵收決策。針對國家為公益而徵收私人土地以後，卻長期廢置該被徵收土地，致使該徵收標的物一直無法按原來徵收目的使用，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式重新取回被徵收之土地。其立法精神著重在制衡國家準備不周之徵收行為，因此需用土地機關使用被徵收土地之態度及效率乃是判斷收回權有無成立之關鍵課題。而如前所述，本件被告並無濫用徵收權力，在財政不足情況下，考慮欠詳而率然徵收後，閒置多年未予建設使用之情事，本件需地機關逾越原土地徵收案核准計畫使用期限，未進行開發工作之原因，乃因兩造兩次達成暫緩徵收及提存之協議，行政機關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，並非需地機關濫用徵收權力，在考慮欠詳情形下而率然徵收後閒置不用，核與土地法訂定被徵收土地收回權之立法意旨不符，原告自無請求收回權利，更遑論原告已同時違背雙方協議內容，而有違誠實信用原則。另，參加人亦認為應適用申請收回時之法律規定。行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋主要是針對權利濫用所作補充說明，係依據行政法之原理原則解釋。而民眾要求暫緩提存補償費才導致需用地機關無法使用系爭土地，且係因民眾與縣政府有達成暫緩之協議，所以參加人與輔助參加人基於誠信原則，才會暫緩提存補償費。
四、輔助參加人桃園縣政府主張之理由：本件係因原告有阻撓情事，且因有都市計畫通盤檢討、提存等事由，導致土地使用上遭受到阻擾，固有土地法第219條第3項之適用。
理由
甲、程序方面：本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」為土地法第219條第1項及第3項所明定。次按「土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔。」亦為司法院釋字第534號解釋在案。
二、本件原告等於91年1月間向輔助參加人申請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○號等土地（如附表）。案經輔助參加人於現場會勘後，以需地機關未依照呈經核准之計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，不能認定係需地機關不實行使用，擬不同意發還，報經被告91年9月20日台內地字第0910012080號函復同意不予發還後，以91年9月30日府地用字第0910209771號函復原告等核定不予發還等情，有各該函影本及土地登記簿謄本附卷可稽，並為兩造所不爭之事實，堪信為實。原告等起訴意旨略謂：本案之請求權法規範基礎係建立在都市計畫法第83條。本件應無土地法第219條第3項之適用餘地，退步言之，如認本件仍有現行土地法第219條第3項之適用，然亦無可歸責於原告等之情形。又原告等並無違反誠信原則及禁反言原則云云。本案所需審究者為㈠本件有無土地法第219條第3項之適用？㈡本件需地機關未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？分別論斷如下：
三、本件有無土地法第219條第3項之適用？
㈠、按「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為行為時都市計畫法第83條所規定，該條規定僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第二百十九條第一項第一款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完全性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。
㈡、原告等雖主張土地法第219條第3項關於「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」之規定，係於本件78年4月27日公告徵收系爭土地後之78年12月29日修訂時始予增列，因此本件公告徵收時，並無土地法第219條第3項之規定，被告不得以原告等有可歸責之原因，否准聲請收回土地云云。惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為87年3月，因此原告等最早僅得自87年3月起始有聲請收回土地之權利，即關於原告等聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在87年3月，而非原告等所稱之78年5月3日公告徵收土地時，是以，原告等於91年1月間提出申請時，因土地徵收條例第61條規定應適用該條例施行前之規定辦理，即應適用該條例89年2月3日施行前有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，即原告等如有可歸責事由時，即不得聲請收回被徵收之土地，原告等主張應適用78年4月27日系爭土地公告徵收時之土地法第219條規定，要無可採。
四、本件需地機關未能依核准計畫完成使用，是否可歸責於原土地所有權人？依上說明本件應適用土地法第219條第3項關於「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地之規定，是本件次需審究者為本件原告有無可歸責於原告等之事由？
㈠、查本件於原告等於91年1月間依土地法第219條及行為時都市計畫法第83條第2項規定，向輔助參加人桃園縣政府申請照價收回系爭土地後，輔助參加人於91年2月5日，會同參加人桃園市公所及原告等，至系爭土地實地會勘，經會勘結果得知系爭徵收之土地確未開闢做為公園使用，為兩造所不爭執，並有桃園縣政府91年2月20日府地用字第0910033736號函函影本附卷可參，合先敘明。
㈡、次查，「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」﹖就此法律爭點，本院認為應採被告及參加人之法律見解，認為上開條文所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有『可歸責之行為』導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。
㈢、至所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情變更都市○○○○段，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內，合先敘明。
㈣、本件屬參加人桃園縣桃園市公所為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別徵收桃園擴大條訂都市計畫包括公21等16處公園用地中之「公21」預定地事業，由桃園縣政府報經臺灣省78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月3日78府地籍字第55810號公告，公告後其中大多數被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為諸如「不滿徵收公園地，桃市地主大鬧縣府，攫取會議資料，盤踞大廳」（78年6月10日中國時報）、「桃縣地主爭地，馬拉松式抗爭，赴縣府吵鬧9小時，場面兩度失控」、「抗議群眾直到傍晚6時許，達成4項決議後才散去。．．．有關公共設施保留地之所有提存案全部暫緩辦理。」（82年7月24日中國時報）、「桃市公園用地徵收，又掀風波，地主抗議，候選人助勢，縣長說明尚未辦理」、「吵嚷多年的桃園市公園預定地徵收問題，21日又風聞縣政府打算將徵收款提存法院，近百位業主前往縣政府強烈抗議。」（83年11月22日中國時報）、「桃市公園地主陳情，警方坐鎮」（83年11月23日中國時報）、「桃市17處都計公園，仍暫緩徵地」、「縣府開會研商是否依法徵地，地主強烈反彈，縣長裁示維持原案」（87年6月24日中國時報）、「桃市7公園用地，強制徵收遭抗議」、「群眾直到下午4時才憤憤離去，但揚言明天將繼續率員到縣府『問安』」（88年7月8日中國時報）、「公園地拆地上物，爆衝突」（92年12月6日中國時報等），有參加人提出之新聞報紙等剪報影本附卷可參；足證被徵收土地之地主，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」之可歸責事由。
㈤、另查，地主等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，請求暫緩徵收；又由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部份公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被告否決該專案通盤檢討後，原告等又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，略以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。桃園縣政府又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，而該桃園市都市計畫第2次通盤檢討案，經桃園縣政府為維持原計畫之意見，報經內政部都市計畫委員會88年11月23日第475次會議及90年2月13日第503次會議決議確定在案，亦有被告及參加人提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本、變更桃園市都市計畫（第2次通盤檢討）案人民陳情意見第5、35、39案審議綜表、及內政部都市計畫委員會上開會議紀錄等件影本附於原處分機關卷可稽；因此，本件被徵收土地所有權人陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係原告等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，原告等於陳情時請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，於都市計畫第2次通盤檢討確定維持原計畫後，竟以用地機關未於該都市計畫第2次通盤檢討法定程序期間中之87年3月前完工為由，請求收回土地，則參加人指原告有違反禁反言及誠信原則，即非無稽；依前述說明，本件自係屬有可歸責於包括原告等在內之原土地所有權人之事由。
五、綜上所述，揆諸首開說明及司法院解釋，本件應認符合土地法第219條第3項之收回權消滅事由構成要件，導致原告等之收回請求權歸於消滅，被告拒絕其請求並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷及請求判令被告准予收回，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年5月13日
第五庭審判長法官葉百修
法官李玉卿法官劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年5月13日
書記官黃明和