裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第456號裁定
裁判日期：民國96年09月26日
裁判案由：區域計畫法
高雄高等行政法院裁定
九十六年度訴字第四五六號原告甲○○訴訟代理人丁○○被告臺南縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十六年四月十日台內訴字第０九六０００五三八０號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第四條第一項、第一百零七條第一項第十款分別定有明文。次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即行政行為必須對外直接發生法律上效果者，始與行政處分之法效性要件相當；凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，此觀行政程序法第九十二條第一項、訴願法第三條第一項之規定自明。再按「行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。」最高行政法院亦著有六十二年裁字第四十一號判例可資參照。故原告依行政訴訟法第四條規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷者並非行政處分，則其起訴即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。
二、本件原告起訴意旨略謂：（一）被告民國（下同）九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函僅籠統載明原告之行為違反區域計畫法第十五條第一項，至於違反之具體事實內容與適用該法條規定之構成要件之涵攝過程均無說明，欠缺行政處分明確性；又依法限制人民權益之書面行政處分者，須載明行政程序法第九十六條第一項各款所訂應記載事項，是被告九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函否具有行政處分地位，抑或為僅屬行政行為前之前置行為（觀念通知）已有疑問，惟若將該函僅視為觀念通知，並非行政處分，則原告無法提出救濟，是該函雖無實質拘束效力，但仍對原告造成事實上負擔，應視為具有行政處分之形式，並得以行政救濟程序而撤銷該函。（二）本件原告所有台南縣○○鄉○○段八０二之一四、八０二之一八地號特定農業區養殖用地土地（下稱系爭土地）原屬特定農業區之農牧用地，惟前手已違法將其做魚塭使用，原告回填土石使其恢復農作使用，自無違誤；嗣後因為漁塭漁作需要申請電力，原告遂將系爭土地於八十九年十一月間向被告申請更正編定獲准，系爭土地由特定農業區農牧用地變更為特定農業區養殖用地，而養殖用地容許使用項目包括農作使用、畜牧設施、農舍等等，由此可推知當土地所有權人由養殖用途變更為其他使用項目用途，應屬所有權合法使用收益範圍。原告填土之目的為農作使用，若無窪地回填土壤之改良作為，何來農作使用、農舍等容許使用項目之結果，被告認定事實及適用法律顯然本末倒置，自有未合。原告在系爭土地所為之土地改良行為並無法律上強制禁止規定，亦無違反區域計畫法及非都市土地使用管制規則之規定云云。
三、經查，原告所有系爭土地，於九十二年六月二十八日向被告提出改良土地申請，經被告以九十二年七月八日府農務字第一０七０八四號函請原告補附取得土方許可文件及回填土壤質地資料後，再檢附相關文件向被告提出申請，惟被告未再送件。嗣經被告於九十五年九月六日至系爭土地勘查時發現，系爭土地未經許可擅自填置土石方，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用管制之規定，遂以九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函請原告於文到一個月內恢復原狀，否則續依區域計畫法第二十一條、第二十二條規定辦理等情，有被告九十二年七月八日府農務字第一０七０八四號函、九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函等文件附原處分卷可稽。觀諸被告前揭九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函謂：「有關台端及貴公司於○○鄉○○段八０二之一
四、八０二之一八地號等二筆土地，未經申請核准擅自部分填土，涉違反區域計畫法乙案，請依說明事項辦理．．說明：一、．．二、旨揭土地編定為特定農業區養殖用地，台端及貴公司未經申請核准擅自部分填土，請台端及貴公司於文到一個月內恢復原狀，否則續依區域計畫法第二十一條及第二十二條規定辦理。．．」等語，核其內容係因原告違反區域計畫法第十五條之事實，對原告所為之通知並勸告原告限期恢復原狀，否則恐遭後續不利益處分，是該函本身僅具勸導之作用，並非對原告作成具有法律效果之處分。參諸被告九十六年六月二十八日答辯狀亦載：「．．原告於九十二年六月二十八日向本府提出改良土地申請，經本府九十二年七月九日府農務字第０九二０一０七０八四號函復，應補附『取得土方許可文件及回填土壤質地資料』後，再檢附相關文件送本府憑辦，惟原告並未補正，在未取得本府核准前，原告即先行填置土方行為，已違反土地使用管制規定，本府依行政程序法第一百零二條規定在未為處以行政罰鍰前，先行函請原告於文到一個月內恢復原狀，否則續依區域計畫法第二十一條及第二十二條規定辦理．．。」亦謂被告九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函，僅係遵循行政程序法第一百零二條規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。．．。」給予原告陳述意見機會，則被告所為前函係在為負擔處分前之程序行為，尚非負擔處分本身。此外依區域計畫法第十五條第一項前段「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」及第二十一條第一項「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」之規定，明定行為人倘違反同法第十五條第一項之管制使用土地者，即得由主管機關裁處罰鍰，並「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之不利處分。是本件原告嗣後倘受有同法第二十一條第一項之不利處分，亦係因本身違反同法第十五條規定所致，與被告是否先行告知改善乙節，尚無必然關涉，則被告上開函文並未對原告發生具體之法律效果，原告亦非因該函文而受有權利或利益之損害。從而，原告提起本訴，於法自有未合，應予駁回。
四、綜上所述，被告九十五年十月二十五日府地價字第０九五０二二八五八四號函既非行政處分，原告即不得對之提起訴願，請求訴願受理機關予以撤銷，而訴願決定未自程序上予以駁回，於法雖有未合，惟其決定駁回之結論則無二致。故本件原告之訴應認不備提起撤銷訴訟之要件，其訴為不合法，應予駁回。又原告提起本件訴訟，既因程序上不合法而遭駁回，故其所為實體上之爭執，本院即無再予審究之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十六年九月二十六日
第一庭審判長法官邱政強
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國九十六年九月二十六日
書記官陳嬿如