高雄高等行政法院102年度訴字第472號判決

裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第472號判決

裁判日期：民國103年04月30日

裁判案由：都市計畫法

高雄高等行政法院判決
102年度訴字第472號103年4月17日辯論終結原告玉天宮代表人 方碧雲 被告臺南市政府代表人 賴清德 市長訴訟代理人 張聰德
莊武雄 鄭明書 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年10月22日台內訴字第1020292558號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告遭民眾檢舉在其所（共）有屬都市計畫農業區之臺南市○○區○○段999、1000地號土地（以下合稱系爭土地）上興建寺廟，經被告所屬農業局、都市發展局於民國102年2月21日派員會同永康區公所人員現場稽查結果，確認系爭土地上建有寺廟玉天宮（下稱系爭寺廟），並未作農業使用，被告於102年3月15日以府都規字第1020231236號函請原告於文到7日內陳述意見，原告未於期限內陳述意見，被告乃據102年2月21日之會勘記錄，認定原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，並依都市計畫法第79條規定，以102年6月28日府都規字第1020546535號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰坐落系爭土地上之系爭寺廟早在74年8月8日即已募建落成，92年間辦竣寺廟登記，並在現場石碑上詳述玉天宮祭祀 玄天 上帝、天上聖母及南海觀世音菩薩等神明之由來。而都市計畫法第79條係在89年1月6日修正時始新增對都市計畫範圍內之土地使用違反法令者裁處罰鍰之規定，在此之前並無裁處罰鍰之規定，足證在原告於74年8月完成系爭寺廟建築及使用當時，法令並無處罰規定。從而，本件被告依事後所制定對人民不利益之法令對原告為不利處分，不僅有違行政程序法第8條所揭示，行政行為應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴之規定，更侵犯憲法第13條及第22條所保障之人民信仰宗教自由。再者，目前政府正推動補助農田休耕之政策，可見農業生產過剩，並非劃入農業區之土地均須從事農業生產，因此系爭寺廟設在農業區土地，對於危害農業生產並無實質因果關係，反觀其所提供之文化保存與社會教化，對社會秩序公共利益更有實質助益，足證被告之處分違反比例原則。又本件被告對轄內未依法申請審查許可並發給執照之違建物，未依法查報而任令其存在30年，顯有怠惰失職，故可合理懷疑尚有甚多類似情形存在，在未進行全面清查前，僅針對原告裁罰，要屬差別待遇，有違平等原則等情。並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰本件係因民眾檢舉原告在農地上興建寺廟，經被告所屬農業局於102年2月21日會同都市發展局、永康區公所人員現勘結果，系爭土地上建有系爭寺廟使用，且寺廟登記證上載有用地未符合都市計畫土地使用管制分區及未取得建築（造）執照、使用執照等應行補正事項，不符合「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第5條得認定作農業使用之規定。嗣被告於102年3月15日以府都規字第1020231236號函通知原告得於7日內陳述意見，惟原告並未於期限內提出意見之陳述，因系爭土地業經改制前臺南縣政府以67年7月21日67府建都字第82423號公告核定高速公路永康交流道附近特定區計畫時，已被劃入農業區，且都市計畫法臺灣省施行細則早於65年2月16日經臺灣省政府（65）府建四字第10275號令訂定發布，期間歷經5次修法，雖因精省而於91年1月1日經臺灣省政府以府法二字第0901874448號令發布廢止，惟內政部於廢止前先以89年12月29日（89）台內營字第8985468號令另訂定發布都市計畫法臺灣省施行細則全文42條，並自發布日起施行。而依71年6月29日臺灣省政府（71）府法字第144269號令修正發布之行為時都市計畫法臺灣省施行細則第27條規定：「農業區除應保持農業生產外，僅得申請建築農舍及農業生產必要設施，並依左列規定辦理，但經本府專案核准之公用事業設施及第28條所規定者不在此限。．．．」顯見系爭寺廟於74年8月完成建築及使用前已有都市計畫法臺灣省施行細則之管制法令可供遵循，原告所述，容有誤解。且本件係對原告在屬都市計畫農業區之系爭土地違規從事寺廟之土地使用行為，依現行都市計畫法第79條之規定作成原處分，核與89年1月6日前之都市計畫法第79條規定內容，尚屬無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各陳在卷，並有系爭土地登記謄本（第36-38頁）、102年2月21日稽查農業用地違規使用會勘紀錄（第3-4頁）、被告102年3月15日府都規字第1020231236號函（第6頁）及原處分（第8頁）附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造爭點為：被告以原告在都市計畫農業區內經營寺廟之土地使用行為，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀，是否合法？爰分述如下：
(一)按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」為都市計畫法第79條第1項所明定。次按都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段規定：
「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。」可知，都市計畫範圍內農業區土地之用途，應受都市計畫法及依都市計畫法所發布之命令之管制，如未保持農業生產，亦未申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施，而移作他用，即構成違章行為，而具可罰性。
(二)經查，系爭土地前經改制前臺南縣政府以67年7月21日67府建都字第82423號公告核定之高速公路永康交流道附近特定區計畫劃為農業區土地之事實，為兩造於言詞辯論時所同陳，並有被告所提上述改制前臺南縣政府67年7月21日67府建都字第82423號公告、高速公路永康交流道附近地區擬定都市計畫審核摘要表及局部計畫圖等文件影本附原處分卷（第14-16頁）可稽；又原告主張其於74年8月8日即已募建完成系爭寺廟，92年間辦竣寺廟登記，並在現場石碑上詳述玉天宮祭祀玄天上帝、天上聖母及南海觀世音菩薩等神明由來，系爭寺廟啟用迄今已近30年等情，亦為被告所不爭執，復有原告所提系爭寺廟登記證、外觀照片及紀念石碑照片附本院卷（第17-20頁）可稽，均堪信實，足徵原告就都市計畫農業區內之系爭土地，近30年來未曾依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段規定保持農業生產，亦未申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施，且其未依規定使用系爭土地之行為現仍持續中，不曾間斷之情，甚為明確。從而，被告認原告在都市計畫農業區內經營寺廟之土地使用行為違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分予以裁罰6萬元，並勒令停止使用或恢復原狀，揆諸首揭法條規定，並無不合。
(三)原告雖主張其於74年8月完成系爭寺廟建築並使用後，都市計畫法第79條始於89年1月6日修正時新增對都市計畫範圍內之土地使用違反法令者裁處罰鍰之規定，被告依事後所制定之法令處罰原告，不僅有違行政程序法第8條所揭示，行政行為應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴之規定，更侵犯憲法所保障之人民信仰宗教自由等語。然「信賴保護原則」固為行政法上為避免剝奪人民「既得權」之一般法律原則，且明訂於行政程序法第8條後段，惟信賴保護之構成要件須符合：1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；2.信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；
3.信賴在客觀上值得保護等要件。承前所述，原告就屬於都市計畫農業區之系爭土地，近30年來未曾依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段規定保持農業生產，亦未申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施，甚為明確，且其未依規定使用系爭土地之違章行為現仍持續中，不曾間斷，自應依現行有效之法令評價其行為。況且都市計畫法臺灣省施行細則於65年2月16日經臺灣省政府（65）府建四字第10275號令訂定發布後，雖歷經5次修法，並因精省而於91年1月1日經臺灣省政府以府法二字第0901874448號令發布廢止，惟內政部於廢止前先以89年12月29日（89）台內營字第8985468號令另訂定發布都市計畫法臺灣省施行細則全文42條，並自發布日起施行，以資銜接，而有關「農業區除應保持農業生產外僅得申請建築農舍及農業生產必要設施」之基調並未變動，足見系爭寺廟於74年8月完成建築及使用前已有都市計畫法臺灣省施行細則之管制法令可供遵循，國家公部門對特定土地使用管制之資訊，已由主管機關充分對外公開揭露，原告可以向主管機關輕易查知系爭土地使用管制之訊息，卻不予查證，自應承擔違章責任，要難主張有信賴保護原則之適用。又本件被告係以原告在都市計畫農業區之系爭土地從事寺廟使用之行為，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，而依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀，被告依查獲時之法令對原告作成處分，核與誠信原則及信仰宗教自由問題無涉。原告訴稱被告依89年1月6日修正公布之都市計畫法第79條規定處罰原告，違反行政程序法第8條規定及憲法保障人民信仰宗教自由云云，顯有誤解。
(四)至原告另主張被告對其轄內未依法申請審查許可並發給執照之系爭寺廟，任令其存在30年，已有怠惰失職，且在未進行全面清查違建之前，僅針對原告裁罰，要屬差別待遇，違反平等原則一節。然按「平等原則」最初之意義僅在要求國家權力作用需符合「恣意禁止」原則，因此其係單純之「客觀法規範」，此種客觀法規範僅具有拘束國家權力之作用。法律邏輯上，不能單純從此種客觀法規範導出人民有「主觀公權利」（指人民可以透過訴訟途徑，請求獲得實現之法律地位）。換言之，「不法者」不得主張平等權之保護，而免其應受法律上之制裁，因「不法者」若可主張平等權，而要求行政機關應比照其他同樣「不法者」（未受處罰之人）相同之對待，不啻是讓行政機關違法，是人民於此更無主張「不法平等」的權利。由於原告確有上述違章之事實存在，則原告上開爭執，縱然屬實，無非係主張不法平等，仍難採為有利原告之論據。
(五)綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條之規定，爰依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，並勒令停止使用或恢復原狀，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年4月30日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官孫奇芳法官孫國禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年4月30日
書記官楊曜嘉