臺北高等行政法院97年度訴字第2843號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2843號判決

裁判日期：民國98年09月10日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2843號原告向邦企業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 李家慶 律師
蔡步青 律師被告國防部軍備局採購中心代表人乙○○訴訟代理人 蕭育娟 律師（兼送達代收人）
林家祺 律師 徐克銘 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年9月12日訴0000000號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告所提撤銷訴訟，屬行政訴訟審判之權限：政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判（最高行政法院97年
5月份第1次庭長法官會議決議參照）。本件原告主張被告機關「國防部軍備局第302廠委託民間經營採購案（JA97002L272）」，有採購程序及文件違反法令情事，原告經異議及申訴程序，提起行政訴訟，依政府採購法及前開決議意旨，行政法院自有審判權。至於原告主張之事實是否構成違反法令，乃訴訟有無理由問題，尚不得據此而認行政法院無受理之權限。
（二）原告追加給付訴訟部分，應予准許，且行政法院有受理訴訟之權限：
１、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條定有明文。本件原告就「國防部軍備局第30
2廠委託民間經營案（JA97002L272）之採購程序及文件提出異議，因不服被告民國97年5月21日異議處理結果，及行政院公共工程委員會97年9月12日訴0000000號審議判斷，提起撤銷訴訟，於訴狀送達後，追加聲明請求被告應依國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第
2項之規定，及原告與被告於民國92年7月28日簽訂之「聯勤第302廠委託民間經營契約書（編號：FH92402L001P
E）」第2.3.1條之約定，以原契約條件為辦理議價續約招標之契約條件，與原告議價續約之給付訴訟，被告雖不同意原告訴之追加，惟原告追加之訴與其原訴訟，均係本於同一招標案件所生爭議，故基礎事實同一，訴訟資料亦可相互援用，無礙被告之防禦及訴訟終結，是依前開規定，原告訴之追加應屬適當，爰予准許。
２、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。……」行政訴訟法第8條第1項定有明文，又行政訴訟之發動首須人民有尋求救濟之表示，就具體事件是否請求法律救濟以及請求之範圍，應取決於當事人之主觀意願，即基於處分主義，行政法院須受當事人聲明之拘束。本件原告於審理中追加之給付訴訟，係主張其對被告因公法上原因，得請求被告機關為一定之行為，故原告係主張其具有得請求被告為一定行為（合法招標行為）之公法上請求權，而非主張私法上之權利依據而為提起本件訴訟，故原告所主張之公法上請求權之有無，應屬公法爭議，行政法院即有受理訴訟之權限。
（三）原告所提撤銷訴訟應屬合法，且有權利保護必要：
１、按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」、「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令……致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議」「審議判斷，視同訴願決定。」政府採購法第74條、第75條及第83條定有明文。
另政府採購法第75條第1項各款，亦分別對招標文件或其釋疑、後續說明、變更或補充，及對採購過程、結果異議等，亦分別訂明提出異議應行遵守之期間，是可知得提出異議及申訴之事項，除決標之決定外，包含招標內容（含招標文件）、招標程序、審標過程等一切爭議，其中本不乏非行政處分性質者，此乃政府採購法為落實公平、公開之採購程序、提升採購效率與功能、確保採購品質之立法宗旨，所提供之特殊救濟方式。而此異議申訴之制度，主要係因政府採購行為，原為行政機關為推動行政事務需要物資或勞務支援，而以私法契約取得之私法輔助行為，此等行為雖非以高權手段執行高權任務，惟其因需求及供應之經濟力量，仍足以為行政誘導之手段，且行政機關辦理採購，除在滿足日常所需，同時亦負有諸如加強環境保護、促進國內產業昇級、保護弱勢團體等維護公共利益之行政目的，故仍應由平等原則、程序正義之規範概念，以解決招標、審標、決標之合法性爭議。
２、被告主張本件撤銷訴訟未具有撤銷標的之行政處分而不合法一節，經查，政府採購法第74條既將得異議申訴之標的，包括投標廠商認採購機關違反法令之招標、審標、決標所生爭議，則其爭議標的之性質有可能為行政處分，但亦可能為程序事項、事實行為或其他行政行為，而非屬行政處分者，原無從以行政訴訟之撤銷訴訟方式救濟，且亦因其無行政處分存在或尚未成立公法上法律關係，而無得依確認訴訟確認其無效、違法或是否成立，故政府採購法第83條將審議判斷視同訴願決定，即在創設以異議申訴制度，就招標、投標、決標有關之一切處置，均得經由異議及申訴審議後，因視同訴願之效果，以符合訴願前置要件，而得提起撤銷訴訟，由行政法院審查其合法性。若謂非屬行政處分之爭議，為經異議及申訴程序後，即無得提起行政訴訟以資救濟，則此申訴審議程序，即將因欠缺司法救濟途徑而未能認屬有效之權利保護制度。本件原告異議之標的，主要係有關招標文件及招標程序是否違法之爭議，經核招標文件係招標機關對外所為之意思表示，招標程序乃為達成後續採購決定之過程及手續，其與行政處分之要件雖有不同，然依前開說明，政府採購法既將之納入異議申訴之範圍，則投標廠商自得依此政府採購法之特別規定，提起行政訴訟，依撤銷訴訟之類型，由行政法院審查其合法性，自屬合法。故被告主張本件爭議標的非行政處分而起訴不合法，未考量政府採購法之特別規定，應非可採。
３、被告主張原告未參與本件投標，且被告已於流標後另行公開招標，經決標後已由得標廠商履約中，故原告所提撤銷訴訟，已無權利保護必要云云，經查，所謂權利保護必要，係指法院就原告訴訟上請求之內容，有無作成本案判決之必要與實效而言，按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」固為司法院釋字第546號解釋在案。惟依其反面解釋意旨，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂無進行爭訟而為實質審查之實益。本件原告雖以招標文件違法而未參與系爭限制性招標，以致該採購案因而流標，惟依政府採購法第85條第1項、第3項規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置，且廠商並得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，是以本件採購行為是否違反法令之判斷，關係被告機關是否另為適法處置或應否為費用之賠償，自難謂審判之結果，對於原告無任何實益，是以被告主張本件原告之訴無權利保護必要，尚非可採。
二、事實概要：原告與招標機關（於民國92年10月1日改制為國防部軍備局採購中心，即被告）於92年7月28日簽訂「聯勤第302廠委託民間經營契約」（下稱原契約），原契約期間預計至97年10月26日屆滿，因原契約約定如原告有意續約，得申請被告評定，經評定績效良好，得依原契約條件議價續約一次，續約期間為3年至5年，故原告即依約申請為續約之評定。被告於97年3月14日通知原告，評定委員會97年1月28日召開評定會議，評定原告績效良好，分數為80分，並於97年5月1日依政府採購法第22條第1項第7款規定辦理限制性招標，通知原告，訂於97年5月8日辦理「國防部軍備局第302廠委託民間經營案（JA97002L272）」議價事宜，要求原告於97年5月7日前遞送投標文件，並指示原告，如對招標文件有疑義，應請於97年5月5日前以書面送達被告。對此一通知，原告以本件限制性招標案招標文件中之契約書草案諸多規定與原契約條件不同，且未訂定合理期間供原告審閱文件提出意見，於97年5月2日提出異議；被告於97年5月7日函覆，將對招標文件提出疑義、投標與開標之期限分別展延至97年5月12日、97年5月21日與97年5月22日。原告復分別於97年5月5日、97年5月12日與97年5月20日針對本件限制性招標案招標文件中之契約書草案內容提出異議，主張招標文件及招標程序違反法令，經被告於97年
5月21日作成異議處理，仍維持原決定，原告爰於97年5月30日向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
甲、程序部分
（一）本標案違反法令，原告循行政訴訟程序救濟，於法有據：
1、按政府採購法係將政府機關依政府採購法進行採購之行為，區分為「招標、審標、決標」階段與「履約、驗收」階段，其中，前階段屬於政府機關執行公權力之行為，其所衍生之相關爭議，廠商得依異議、申訴程序救濟。茲原告就被告辦理本標案之招標既認有違反法令之事實，依上開之規定，自得依法提起異議、申訴，以及本件行政訴訟，且招標機關因辦理本標案之過程明顯違反法令，使原告依原招標文件條件與招標機關議價之機會被剝奪，因此，原告之權利或利益確已遭受損害。
2、又行政訴訟撤銷之訴之要件，僅須符合行政處分存在、權利受違法侵害之主張、先行程序之踐行及起訴期間之遵守等要件即得為之，故而，在訴訟合法性審查上，只要原告主張並得釋明因行政處分違法並受有損害，即有提起撤銷訴訟之實益。被告主張原告僅撤銷原異議處理結果，而未撤銷原處分，故原告單獨以異議處理結果為爭訟標的，適法性有疑義云云；惟查，本件原告雖未請求撤銷原處分，惟撤銷原異議處理結果後，其侵害原告權利之危險及不安狀態亦因此除去，此際被告應另做成適法之異議處理結果，原告之權利亦因此受保障，而有提起本件訴訟之實益，並無所謂適法性之問題。
（二）被告主張本件應依政府採購法第85條之1規定關於履約爭議調解、民事訴訟程序或仲裁程序解決云云，實無足採：
1、被告雖主張，本件應依政府採購法第85條之1關於履約爭議調解、民事訴訟程序或仲裁程序解決，而非依採購法有關「申訴」或「行政訴訟」之爭議處理程序救濟，並認原告提起本件行政訴訟，顯不合法云云；惟查，本件原告係針對被告辦理系爭招標案件違反法令，並依法提出異議、申訴及本件行政訴訟，此完全符合政府採購法第75條及第76條之規定，至有關原告主張之上開違反法令是否成立，亦僅係訴有無理由之問題，非謂原告之起訴不合法。
2、且原告主張本標案程序違法，而非依原契約條款主張私權上之爭議，被告主張顯係故意曲解。此外，原告可否另循調解、民事訴訟或仲裁等程序救濟，係另一問題，況被告所引之工程會訴0000000號申訴審議判斷書，事實上亦未指摘原告之異議及申訴不合法，故被告逕為主張原告之訴不合法云云，顯有違誤。
（三）被告主張原告之訴欠缺權利保護云云，顯屬無稽：
1、原告提起本件訴訟，係因被告辦理系爭續約之招標文件及程序，違反管理辦法第16條第2項以及採購法等規定，而未以原招標文件條件與原告議價續約，原告從未放棄或喪失依原招標文件享有之優先議價續約權或優先議價續約之資格，該權利亦未被被告剝奪或無法回復。本件原告如獲勝訴，則本件原異議處理結果及系爭申訴審議判斷即均應撤銷，被告即應另為適法之處分，此際原告仍為優先之議價續約權人，而得以原招標文件條件與被告議價續約，非謂被告已另行將之對外招標，即認本件原告之權利已無保護之必要，或認原告之訴欠缺權利保護必要。
2、況查，原告提起本件訴訟，除了係在保護政府採購法所賦予之異議申訴之權利，以確保原告之公法上利益外，因本件被告另行招標之合約期間長達5年，則本件如經判決原告勝訴，被告自當依法撤銷原異議處理結果，且除應依法解除其與另行招標之得標廠商間之契約外，並應與原告以原招標文件條件辦理議價續約，是原告提起本件訴訟，自亦有法律上受判決之利益。再者，依採購法第85條第3項之規定，本件將來如確認被告採購行為違反法令者，原告並得向被告請求異議及申訴所支出之必要費用，故原告就此亦有法律上受判決之利益。
3、被告主張在行政訴訟中如原告提起之訴訟欠缺實體裁判要件時，法院依法無須就其實體上之法律主張有無理由去作判斷，而可直接駁回原告之訴云云；惟實務見解就是否欠缺權利保護要件，認應以判決為之，並應審酌當事人之實體上法律關係，故被告主張原告之訴不合法云云，顯與實務見解不符，法院仍應審酌當事人之實體上法律關係，被告主張自無可採。
（四）被告主張原告自行放棄議價續約之權利云云，與事實不符：
1、被告主張原告係自行放棄其議價續約權利，並非被告剝奪原告之權利，則原告再以其所自行放棄之權利主張信賴保護，在法理上顯有矛盾云云，惟查，本件被告未依原招標文件條件辦理議價續約，顯已違反信賴保護原則在先，則其辦理之系爭標案招標議價作業，自非其依原契約第2.3.
1條所辦理之議價續約，故原告縱未就系爭標案投標，亦無自行放棄依原招標文件條件議價續約之問題。況本件經營契約草案與原招標文件不同之處，均屬影響生產成本及經營風險甚鉅之條件，故原告於投標前即應依招標文件審慎評估，自無可能於得標後再於議約時要求被告修正之，故本件係因招標程序違法，致原告實無從「議約」，此即為原告所以提出異議、申訴及本件行政訴訟之原因，並非原告放棄投標及與招標機關議約，被告倒果為因，自不足採。
2、被告於辦理系爭標案議價續約作業前，已一再明確表明將變更原招標文件條件，且不可能回復至原招標文件之條件，是縱使原告就系爭標案投標並得標，被告亦無可能依原告之要求回復原招標文件條件，此顯違反政府採購法第6條之公平合理原則，故原告僅得被迫放棄與被告議價。
（五）被告雖已就第302廠委託經營案另行辦理他標並決標，然本件如原告勝訴，被告仍應依法終止與第三人之合約，故原告仍有訴訟實益。
（六）被告主張原告就無任何行政處分存在之事件提起撤銷之訴，即欠缺訴之要件而難謂合法云云，顯有違誤：
1、查被告主張其所為之異議處理結果，非屬行政處分，從而原告就無任何行政處分存在之事件提起撤銷訴訟即係於法未合云云；惟查，機關之異議處理結果已含有否准之意涵，自屬行政處分無疑。就此，法院實務對於機關依政府採購法所為之異議處理結果，如認其無理由，亦得做成撤銷異議處理結果之主文，故被告主張異議處理結果非屬行政處分，從而原告就無任何行政處分存在之事件提起撤銷訴訟即係於法未合云云，實有未合。
2、又本件原告雖僅請求撤銷原異議處理結果及原申訴審議判斷，而未請求撤銷原處分，然非謂因此遽認本件無行政處分存在，蓋原異議處理結果及原申訴審議判斷本得為撤銷訴訟之標的，已如前述。又原告雖認請求撤銷原申訴審議判斷及原異議處理結果，即足以回復原告得依原招標文件條件議價續約之權利，惟為免爭議，仍依法追加請求被告依管理辦法第16條第2項之規定及原契約第2.3.1條之規定，以原招標文件條件為辦理議價續約招標之契約條件，與原告議價續約。故本件實亦無欠缺權利保護必要之問題。
（七）被告主張原告訴之變更追加不合法云云，並無可採：原告係依行政訴訟法之規定追加提起給付訴訟，請求被告依管理辦法第16條第2項之規定及原契約第2.3.1條之規定，以原招標文件條件為辦理議價續約招標之契約條件，並與原告議價續約。被告雖主張政府機關是否與民間公司簽訂私法契約，並非行政法院之審判權範圍云云，惟查，原告係請求被告依管理辦法第16條第2項之規定另行招標，並以原招標文件條件為辦理議價續約招標之契約條件，此應為公法上之給付事件。
（八）被告主張議價續約程序尚未啟動云云，與事實完全不符：原告早於95年4月27日，即依原契約第2.3.1條之約定，以向企（國）字第09504003號函，向被告提出續約申請；而當被告生產製造中心於97年3月14日發函通知原告表示績效良好時，議價續約程序即已啟動。被告97年5月1日函文主旨更明揭：「本中心辦理『國防部軍備局第302廠委託民間經營案（JA97002L272）』案議價事宜，請查照。」，足證議價續約程序已啟動。嗣原告於97年5月1日公告招標後，原告亦已於97年5月1日當天領標並分別於97年5月2日、5月5日、5月12日及5月20日就該招標文件依法提出異議，被告並於97年5月7日做成釋疑處理結果及5月21日做成原異議處理結果。故被告以原告未投標為由，即否定議價續約程序尚未啟動，與事實完全不符。且本件標案僅原告一家合格廠商可以參與議價作業，被告主張必須有廠商投標以後始有可能開啟後續之議價程序云云，顯對原招標案之性質有所誤解。
乙、實體部分
（一）被告辦理本標案之招標程序及招標文件，顯已違反管理辦法第16條第2項及政府採購法第22條第1項第7款等規定：
1、按依被告辦理本標案經營契約草案之前言：「依照原契約『契約本文』第2.3.1條續約之規定，...國防部軍備局採購中心（以下簡稱『甲方』）依國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第
1項第7款與原契約『契約本文』第2.3.1條，通知乙方辦理議價續約。」可知，本次招標係採限制性招標，而其辦理之依據則包括：管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第1項第7款，以及原契約「契約本文」第2.3.1條之約定。其中，管理辦法第16條明文規定：「主辦機構辦理本節所定委託經營，其委託經營契約期限至少3年，至多5年。前項契約履行期間達二分之一時，得與原受委託之民間機構議價續約一次，但以原招標公告及招標文件敘明者為限。」，而本條既係規定議價「續約」，則有關續約之內容，自應以「原招標公告及招標文件敘明者」為限，即以原契約之內容或原契約之條件為限。查被告於辦理本標案時，既已通知原告依原契約第2.3.1條之約定辦理議價續約，且已進行所謂之績效評估，可知其已同意依原契約第2.3.1條之約定，以原招標文件條件辦理議價續約，抑有進者，被告於上開經營契約草案前言中亦已清楚註明其辦理本標案之法令依據係包括上開管理辦法第16條第2項之規定，則其辦理之過程如有違反其所依據之法令，自係構成政府採購法第75條第1項所稱之違反法令，合先敘明。
2、次按原招標文件中，原契約第2.3.1條已明文約定：「經甲方評定績效良好者，得依本契約條件議價續約乙次。」，是被告辦理本標案之議價依法自應依此辦理，即應依原招標文件之條件辦理議價續約。然細繹本案招標文件所附經營契約草案之內容，可知其諸多約定均與原招標文件所列之條件迥不相同，茲舉其中較重要者例示如下：
（1）第1.3.9條關於「軍品：指本契約附錄第1.2.1.D『規格說明』所載品項」之定義，與原招標文件不同，不僅取消
陸、海、空軍服制條例所規定之服裝暨相關配件，及表列以外已（應）承做品項，且無新增品項及改良或開發新軍品或民用品等品項，顯然此已縮限原告所能承作軍品之範圍。
（2）第1.3.17條關於「本廠區產製」之約定：「本廠區產製：指其裁剪、縫紉及鎖整三工段均於本廠區內完成者。」，係增訂原招標文件所無之定義。
（3）第3.2.1條新增訂關於：「且乙方所製繳之軍品中至少應有年度預估最低委製總價百分之六十五之品項係於本廠區產製。」，再加上第3.4條關於「視同轉包」之規定，對於原告就第302廠之經營自主空間，增加重大及不合理之限制，完全背離原招標文件之精神。
（4）第3.4條關於「視同轉包：(1)甲方函告乙方年度預估最低委製總價之品項及數量中、甲方所委製之迷彩服、連身工作服及飛行衣（背心）及其他本契約附錄1.2.1.C『訂購清單』載明應於本廠區產製之作戰相關特服類品項，其於本廠區實際產製之總項量金額總和應超過各該品項當年度預估最低委製金額總額之百分之八十以上；且(2)乙方實際於本廠區產製軍品之金額以各單項價格加總計算亦須達年度最低預估委製總價款百分之六十五以上。」之約定，亦係與原招標文件不同，而所新增之契約條件。此外，經營契約草案除增訂於本廠區之製程約定外，又增加於本廠區產製在金額比例之限制，顯不合理。
3、事實上，被告於97年5月16日備採購辦字第0970004287號函所檢附之附件中，亦已自承本標案確有變更原招標文件條件之情事，故其不僅已違反管理辦法第16條第2項之規定與原契約第2.3.1條之約定，更已違反政府採購法第22條之規定與第6條第1項所揭櫫之公平合理原則等，經原告於投標前雖已多次提出異議或抗議，被告竟仍執意以變更原招標文件條件之方式辦理議價續約，此自顯有違依法行政原則。
4、此外，被告除變更前揭諸多原招標文件條件外，更限定本標案之單價為92年之單價，是以不僅變更原招標文件條件並增加原招標條件所無之限制，已違反其辦理議價續約之依據（即管理辦法第16條）外，因其所定底價未考量市場行情，亦未依物價波動之現況配合辦理調整單價，已違反政府採購法第46條之規定。抑有進者，經營契約書草案第
3.3條更刪除原經營契約書中關於按躉售物價指數之變動率同幅調整單價之約定，除已構成原招標文件條件之變更，而構成違反議價續約基礎之違法外，亦顯已違反一般採購原則關於物價指數調整之規定。
5、查依被告檢討報告所附之「第302廠委託經營後續執行規劃構想流程圖」所示，被告原係規劃於96年7月30日「以修約辦理續約」，如合約商（即原告）不同意，則「以新約重新遴商」。惟原告已分別於96年8月3日及7日以向企（國）字第09608002號及向企（國）字第09608003號函表達拒絕接受修約為續約前提之立場。就此，被告亦行使裁量權，同意依原契約第2.3.1條之約定，於96年11月14日以 昭鏢 字第0960007074號函，請原告依表訂格式完成「績效說明與評估報告」及「工作計畫書」申請績效評定作業。依上述之事實觀之，足證被告確已同意依管理辦法第16條第2項及政府採購法第22條第1項第7款之規定辦理議價續約。而有關原招標文件即原契約第2.3.1條之議價續約，該條契約文字事實上已明載係以原招標文件條件辦理議價續約，允無疑義。迺被告已行使裁量權辦理本標案之議價續約作業，且原告依被告行使裁量權之結果取得優先議價之權利後，被告嗣後再大幅變更原招標文件之內容，此自與管理辦法第16條第2項及政府採購法第22條第1項第7款限制性招標之規定相悖。
（二）被告辦理本標案之招標程序與招標文件，顯已違反政府採購法第6條第1項之公平合理原則：
1、按「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」政府採購法第
6條第1項定有明文。另學者並認為：「若招標文件已經將契約條款附於其中，而該契約條款有違『維護公共利益及公平合理』原則時，並非不得認為違反本條規定，而提出異議及申訴」，並有如下之解釋：「訂定正式書面契約前，採購機關已經提出不合理條款，而得標廠商在訂定書面契約前認為該條款不合理：…另若廠商依照原來成立之契約，認為採購機關所欲擬定的正式契約條款與公共利益之維護或公平合理原則不符，則似亦無理由認為廠商無契約的救濟權利。其契約的救濟權利，除前述異議及申訴外，尚有司法程序，或政府採購法第六十九條所規定之申請調解管道」，足證學者亦肯認若廠商依照原來成立之契約，認為採購機關所欲擬定的正式契約條款與公共利益之維護或公平合理原則不符者，則廠商自可提出異議、申訴及司法程序。
2、學者亦認為：「例如，在決標後採購機關在性質完全相同的其他採購事項均未有其他額外要求，但在系爭採購案中，卻要求特定的得標廠商必須履行一定的程序或負擔一定的特別義務；若採購機關無正當理由，或仍可被認為違反本條之規定。」，可知如機關辦理政府採購時，要求廠商必須履行在其他相同案件中並無要求之一定特別義務，而無正當理由時，即違反政府採購法第6條第1項之規定。
3、按系爭經營契約草案第1.3.17條關於「本廠區產製」之約定，已增訂原招標文件所無之定義。另第3.2.1條則係新增訂關於本廠內自製率之限制，而第3.4條關於視同轉包之約定，亦與原招標文件不同，而屬新增之契約條件。是經營契約草案除增訂於本廠區之製程約定外，又增加於本廠區產製在金額比例之限制，顯不合理，對於原告就第30
2廠之經營自主空間，增加重大及不合理之限制，完全背離原招標文件之精神。
4、此外，依國防法第22條第3項：「國防部為發展國防科技工業及配合促進相關產業發展，得將所屬研發、生產、維修機構及其使用之財產設施，委託民間經營。」之規定觀之，委託民間經營之目的即在於發展國防科技工業及配合促進相關產業發展，詎被告竟限制廠內自製率，此不僅與目前產業供應鏈生態之現實不符，且無助相關產業發展，顯有違國防法相關規定之目的。
5、事實上，被告另所屬之203廠，均將與經營契約表列之同類購案轉包於他廠商，且完全無前揭限制，是被告顯有違政府採購法第6條第1項之公平合理原則，並構成差別之待遇。
6、此外，依國內各公務部門服裝類購案，關於製造地點之限制，亦多僅限於禁用大陸地區產品，或限於國內產製，完全無如經營契約草案所限定須於同一廠區內產製之嚴苛規定，是被告此一不合理之新增規定，確實已違反政府採購法第6條第1項之公平合理原則。
（三）被告主張本標案未違反管理辦法第16條第2項之規定云云，實無足採：
1、被告主張管理辦法第16條第2項之規定，並無限制招標機關「只能依原有契約條件，與原委託經營之民間機構進行議價程序」之明文，亦無此種限制的規定意旨云云；惟查，管理辦法第16條第2項明定：「得與原受委託之民間機構議價續約一次，但以原招標公告及招標文件敘明者為限。」而本條既係規定議價「續約」，則有關續約之內容，自應以原招標文件所約定之內容及條件為限，即第2.3.1條關於「經甲方評定績效良好者，得依本契約條件議價續約乙次。」之約定，否則應改稱「議價議約」，而不應稱為「議價續約」。此外，被告對於管理辦法第16條第2項之規定中「以原招標公告及招標文件敘明者為限」之意義，始終避重就輕，實無可取。退萬步言，縱管理辦法第16條第2項之規定，並無明文限制雙方在議價續約時不得修改原招標文件內容（原告仍否認之），惟原招標文件中既已載明「依本契約條件議價續約乙次」，則招標機關依管理辦法第16條第2項之規定以及原招標文件之約定，辦理議價續約時，自仍應以原招標文件敘明者為限。
2、被告主張管理辦法第16條第2項及系爭條款均僅規定「得」議價續約，則就文意觀之，被告就「是否」與原告議價續約仍未受拘束云云；惟查，被告既已行使裁量權，依政府採購法第22條第1項第7款、管理辦法第16條第2項及系爭條款之規定辦理本標案，並評定原告績效良好，及通知原告議價續約，自不得再以對被告無拘束力云云主張無須與原告依原招標文件條件議價續約。
（四）被告主張本標案未違反政府採購法第22條第1項第7款規定云云，亦屬無稽：
被告主張政府採購法第22條第1項第7款係規定後續擴充之採購若有規定於原招標公告及招標文件，則得為限制性招標，而非如原告所稱之關於後續擴充之採購，僅以原招標公告及招標文件敘明者為限云云；惟查，政府採購法第22條第1項第7款固係規定機關得採限制性招標之情形之一，惟被告辦理本標案，實為原委託經營案之後續擴充採購，而由原委託經營案之招標文件（原契約）中，已敘明後續擴充採購之條件為原告經評定績效良好者，得依本契約條件議價續約乙次，故被告辦理本標案時，自應遵照辦理，而不能逸脫原招標文件之範疇，否則即失其後續採購之意義，則招標機關另行辦理一新招標案即可。今被告既已行使裁量權，辦理本標案，並評定原告為績效良好，自應依原招標文件所載之規定辦理，依原招標文件條件與原告議價續約。迺被告已行使裁量權辦理本標案之議價續約作業，且原告依被告行使裁量權之結果取得優先議價之權利後，被告嗣後再大幅變更原招標文件之內容，此自與政府採購法第22條限制性招標之規定相悖。
（五）被告主張本標案未違反政府採購法第6條公平合理原則之規定云云，顯屬無稽：
1、關於被告主張本標案僅有原告一家廠商，並無構成差別待遇部分：
（1）被告主張依本院94年訴字第78號判決之意旨，僅於同次採購案件不得為差別待遇，若於不同次之採購，則無差別待遇可言，本件採限制性招標，其邀標廠商僅有原告一家，對原告而言並無所謂「差別待遇」可言云云；惟查，如前所述，原告係主張如機關辦理政府採購時，要求廠商必須履行在其他相同案件中並無要求之一定特別義務，而無正當理由時，即違反政府採購法第6條第1項之規定。查系爭經營契約草案第1.3.17條關於「本廠區產製」之約定，已增訂原招標文件中所無之定義。另第3.2.1條則係新增訂關於本廠內自製率之限制，而第3.4條關於視同轉包之約定，亦與原招標文件不同，而屬新增之條件。是經營契約草案除增訂於本廠區之製程約定外，又增加於本廠區產製在金額比例之限制，顯不合理，對於原告就第302廠之經營自主空間，增加重大及不合理之限制，完全背離原招標文件之精神。
（2）被告主張依最高行政法院97年判字第715號判決之意旨，政府採購法之目的，係為使國家整體資源得有效利用，首在追求採購機關之利益，在該範圍內，應對前來投標之廠商公平對待，然若公平對待有失採購利益時，原應以機關採購利益為優先云云；惟查，前揭判決已明確說明此係指：「所以排除不具資格或能力之廠商參與投標，而未公平對待，即係出於上開目的所制定。」，故可知政府採購排除不具資格或能力之廠商參與投標，並非違反公平合理原則。然查，在本標案中，原告為惟一合格之廠商，並經被告評定績效良好，有依原招標文件議價續約一次之權利，並非所謂「不具資格或能力之廠商」，故本件與前揭判決意旨無關。是被告以機關採購利益為優先為由，排除原告依原招標文件條件議價續約，即有違政府採購法第6條第
1項之公平合理原則。
2、關於被告主張本標案與其他標案之性質不同，並無構成差別待遇部分：
被告主張，其所屬之另一203廠公告辦理之採購案件，均為單純之「財物採購」，但無本案「經營管理軍工廠」（「勞務採購」兼「財物採購」）的問題，故兩者性質、情況完全不同云云；惟查，被告並未說明，為何原告負責「經營管理軍工廠」，即應受「本廠區產製」及自製率之要求？又兩者間之關連性為何？如確有必要，為何於原招標文件中並無如此要求？是被告於本標案所增之不合理限制，顯有違政府採購法第6條第1項之公平合理原則，並構成差別之待遇。甚者，國內各公務部門辦理服裝類購案，其合約關於製造地點之限制，至多亦僅限於禁用大陸地區產品，或限於國內產製，完全無如經營契約草案所限定須於同一廠區內產製之嚴苛規定，是招標機關有關「廠內自製率」之不合理新增規定，確實已違反政府採購法第6條第1項之公平合理原則。
3、關於被告主張本標案與公開招標案之條件相同，並無構成差別待遇部分：
被告雖主張系爭標案與公開招標案，僅有三點實質差異，其餘除程序規定外，商業條件均為一致，可見被告並無對不同廠商差別待遇情形云云；惟查，細繹前揭三點內容，其中公開招標契約草案之經營期間為自正式營運日起五年，此不僅較原議價續約之經營契約書草案之三年為長；且依公開招標契約草案第7.2條約定，五年經營期間每年之經營權利金僅為101萬元，此相較於原招標文件及原議價續約之經營契約書草案第7.2條約定每年經營權利金1,06
0萬元，相差竟達959萬元，五年即相差達4,795萬元，足見招標機關另行公開招標之條件確係較為優握。至於被告主張之三點實質差異，均有差別待遇之情形，並已損害原告以原招標文件條件議價續約之權利，茲分述如下：
（1）關於經營期間由3年延長為5年部分：被告主張，限制性招標案件依績效評估委員會評定結果建議續約「3年」，而公開招標案件因是新的案件，故如同92年原契約經營期限定為「5年」，其法源依據為管理辦法第16條云云；惟查，公開招標案之標的亦為聯勤第302廠之委託經營管理，與限制性招標案件之履約標的完全相同，服務內容亦完全一致，而原告既已自92年起即得標受託經營，對於委託經營範圍及內容均知之甚稔，迺被告竟限定限制性招標案件之經營期間為3年，而將公開招標案之經營期間延長為5年，其動機顯有可議。又縱使因被告評定原告經營績效之結果，原告僅能繼續經營3年，惟被告將公開招標案之經營期間延長為5年之結果，將使無委託經營經驗之第三人重新學習摸索委託經營之方式，而原告則須於5年後始能再次投標經營，對於已投入龐大人力及成本於聯勤第302廠多年之原告而言，顯有失公平，且浪費國家社會資源甚鉅，違反公益原則。況管理辦法第16條之規定為：「...其委託經營契約期限至少三年，至多五年。」，並無經營期限須為5年之規定，故被告主張顯非事實。
（2）關於軍品採購上限部分：查限制性招標案之軍品採購上限金額為3年18億餘元，每年平均採購金額約為6億元；而公開招標案之上限金額則為5年32億餘元，平均每年超過
6.4億元，採購金額顯較限制性招標案為高，故被告主張無差別待遇云云，顯不符事實。
（3）關於經營權利金部分：被告固主張降低經營權利金之目的，係為促進競爭，以利廠商在投標時可將財務效益回饋在軍品採購的折扣率中，方便競爭比價云云；惟查，被告於公開招標案中，一方面延長經營期間，另一方面又片面大幅降低權利金之門檻（年度最低應付金額由1,060萬元大幅降低為101萬元），無形中減低原告之競爭優勢，而失去公平性。況公開招標案係採「最低價」決標，可見被告似係意圖使其他廠商以低價搶標，而不樂見原告議價續約繼續經營以維持軍品品質。
（六）被告主張依政府採購法第26條第1項及第18條第4項之規定，得變更原招標文件之內容云云，顯屬無據：
1、被告主張原契約第2.3.1條規定，主要是為符合政府採購法第22條第1項第7款規定，以作為本購案於經營期限屆至後得依「限制性招標」程序辦理議價續約的法律上基礎，並非限制機關在進行續約的採購程序時依採購法第26條「按功能、效益訂定招標文件」的權責，亦未限制機關在「議價」時，與廠商根據雙方合意訂定契約的能力云云；惟查，政府採購法第26條第1項固賦予機關得依其所需要之功能及效益訂定招標文件，惟事實上被告當初已於原委託經營案之招標文件中，依政府採購法第26條第1項之規定，依其所需要之功能及效益，訂定廠商得依原招標文件條件議價續約乙次。此外，本標案為原委託經營案之後續擴充採購，原招標文件既已敘明應依原招標文件條件議價續約，則被告於辦理後續擴充採購時，自應受原招標文件之拘束，否則即失其後續擴充採購之意義，被告主張顯有誤會。
2、被告主張依政府採購法第18條第4項關於「限制性招標」之規定，主管機關對於本條所謂「議價」的意涵已作成許多解釋，可知政府採購法第18條第4項「限制性招標」程序中之「議價」程序包括「議約」云云；惟查：
（1）本件情形實與政府採購法第18條第4項關於「限制性招標」之規定無涉，蓋依被告辦理系爭標案經營契約草案之前言：「依照原契約『契約本文』第2.3.1條續約之規定，…國防部軍備局採購中心（以下簡稱『甲方』）依國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第1項第7款與原契約『契約本文』第2.3.
1條，通知乙方辦理議價續約。」可知，本次招標係採限制性招標，而其辦理之依據則包括：管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第1項第7款，以及原契約「契約本文」第2.3.1條之規定，並無政府採購法第18條第4項之規定，足證被告以政府採購法第18條第4項相關函釋主張「議價」包括「議約」云云，並不適用本件已明定「議價」「續約」之情形。
（2）此外，依被告所引之二份工程會函文內容觀之，雖闡明議價包括招標文件中之其他內容，惟本件原契約第2.3.1條實已明文約定：「依本契約條件議價續約乙次」，是可知兩造原已約定其「議價續約」之前提為「依本契約條件」，故前揭工程會函文於本件事實自無適用之餘地。
（3）另查該二函文所述之限制性招標，均非適用政府採購法第22條第1項第7款原有採購之後續擴充情形，與本件係原有採購之後續擴充，並應依招標公告、招標文件及原契約敘明擴充事項及條件辦理，顯不相同，是本件自難比附援引上開函文做同一解釋。
3、被告主張既為「議價續約」，仍須雙方對於契約內容都能接受，不代表被告即須無條件接受原告所主張的契約內容云云；惟查，原契約第2.3.1條並非原告片面之要求，原招標文件之條件更非原告所單方主張，而是當初原告投標時由被告自行制定，並由雙方合意後簽訂之，原告從未要求變更原契約第2.3.1條之約定；迺被告不願遵守管理辦法第16條之規定及原契約第2.3.1條之約定，竟自行變更原招標文件條件後辦理系爭標案之招標，其招標程序不僅違法，更有違誠信及信賴保護原則。
4、被告又主張原告在績效評估時所提出之「續約工作計畫書」中，對於原招標文件投標時所提出之「經營計畫書」內容，也已經有所變動云云；惟查，原告在績效評估時所提出之「續約工作計畫書」，僅為績效評估時之參考，並非原告之投標文件，且被告亦未接受，故被告以此主張契約條件有所變動云云，實無可採。況事實上，原告提出之「續約工作計畫書」，係以變更契約單價為基礎；惟因被告先前表示以修約作為續約之條件時，已為原告所拒，且嗣後被告即未再要求以變更原招標文件條件作為續約之條件，且通知原告將依原契約第2.3.1條辦理議價續約（即依原契約條件議價續約，詳原證15號），則可知被告已不再以變更原招標文件為議價續約之前提。迺被告於辦理本標案前未與原告協商，即任意變更原招標文件條件，且仍以92年之單價為計價基準，並拒絕與原告協商變更契約之內容，故被告據此質疑原招標文件條件是否全然不得變更云云，顯有誤會。
5、被告主張救濟制度之立法本旨當在保障政府機關於招標過程中賦予公平競爭之權利，而非欲使廠商對於政府機關之採購政策規劃之正當性、妥當性加以指摘云云；惟查，被告既已依管理辦法第16條第2項之規定及原契約第2.3.1條之約定行使裁量權，評定原告績效良好，則原告即已取得依原招標文件條件議價續約乙次之權利，被告自應保障原告之權利不受侵害。迺被告片面變更原招標文件之條件，而侵害原告正當行使之權利，則被告自應說明片面變更原招標文件條件之理由及其正當性、妥當性，否則即屬無正當理由侵害人民之權利。是被告主張顯倒果為因，實不足取。
（七）被告片面變更原招標文件之內容，實係受民代及其他廠商關切所致，顯非基於公共利益及採購機關所需之功能及效益：
1、查被告於96年3月21日舉行之「『第302廠委託民間經營案』96年度第1季履約協調會議」中，被告曾陳明契約修訂調整之評估因素包括：落實軍工廠國有民營之立法意旨及政策目標、行政院扶植中小企業之政策指導、立法委員問政所提建議及民間中小企業陳情心聲等，其中並詳列歷次民代關切及質詢事項，及陳情廠家之陳情意見及訴求等，足證被告係基於民代關切及其他廠商陳情之壓力，而修改原招標文件關於軍品之定義、廠區自製率及視同轉包等原招標文件約定，故被告變更原招標文件之原因顯非基於所謂符合公共利益以及政府採購效益之導正需求，而係基於其他考量。
2、次查，依被告提出之國防部96年7月12日昌明字第0960012956號令及國防部96年6月1日昭鏢字第0960003303號稿等影本內容可知，被告係迫於民代及其他廠商之壓力，始片面變更原招標文件條件，此徵國防部96年6月1日昭鏢字第0960003303號稿附件「『第302廠委託民間經營案』執行檢討及後續建議報告」（下稱檢討報告）「二、陳情及委員關切」中記載：「本案於89年1月7日奉行政院核定執行後，衍生員工爭取權益保障抗爭、軍服採購生態變動衝擊等，推動過程多位民代受託關切本案規劃、執行。決標後，部分中小企業亦透過相關管道提出陳情檢控『軍服未留國內產製』給予參與之商機，另『未得標商』亦積極蒐集相關本部可能違反『經營契約』之佐證資料，並透過多位立法委員關切及『行政訴訟』途徑，企求翻案，有關歷次民代陳情及民代關切事項及後續執行調整事項，檢討說明如后：（略）」。以上足證關於原招標文件條件之修改，如國內自製率等，實係因民代及其他廠商關切所致，與被告所稱變更原招標文件條件，係依公共利益及採購機關所需之功能及效益等完全無關，此自已違反政府採購法揭櫫之公平合理原則。
3、此外，檢討報告「肆、分析」中明確說明修約之原因：「現階段衍生爭議及各界（民代、民商）關切事項，多屬合約未律定執行細節或政策調整裁量領域，主因本案為本部軍工廠國有民營首例，並無相關實例經驗可供借鏡，原規劃係由302廠建廠任務出發，在原工廠職能基本上不變以及整體營運變動最小的前提下，為軍方保留執行彈性規劃；另因合約商經營策略及同業競爭檢控，造成本案社會觀感欠佳。究其關鍵在於現行合約並未完善，宜就前述外部關切、反映事項適當合宜者，納入合約規劃，以落實委託經營政策目標。」，足證被告變更原招標文件之內容，係完全依民代及其他廠商之關切事項而訂。
4、又被告內部曾自行評估以「修約續約」方式之缺點，即包括：「1.新約調整事項，影響合約商成本，預判將有爭議阻力。2.未得標廠商持續運作民代干擾。」（「第302廠委託民間經營」後續方案評估分析表），足證被告已知悉變更原招標文件之內容，將直接影響原告成本，仍執意為之。此外，被告亦已預見如由原告續約，其他未得標廠商仍會透過民代持續關切，因此被告乃以修約方式意圖使原告知難而退，此顯違反政府採購法第6條之公平合理原則。
5、被告主張原告一方面主張被告不得變更原招標文件，一方面又主張被告變更原招標文件之理由顯非基於公共利益，似認被告確得修訂變更原招標文件，僅變更原招標文件之原因有違法之嫌，遂認原告前後主張矛盾云云；惟查，原告主張並無矛盾之處，蓋原告係主張被告未依管理辦法第16條第2項之規定，依原招標文件辦理議價續約，且被告修改變更原招標文件之條件，亦非基於公共利益及採購機關所需之功能及效益，故被告主張全屬無據。
（八）被告主張變更原招標文件之理由，均非正當合理：
1、「本廠區產製」及自製率之要求：
（1）被告主張，國防工業委託經營之主辦機關在訂定招標文件時，為確保既有資產之有效利用，乃要求訂定「本廠區產製」及自製率之要求，乃係基於國防科技工業經營績效之要求，具有正當之理由，且為現行法律所明定云云；惟查，在原契約5年經營期間，原告經營績效一向良好，依被告為本標案舉行評定原告之經營績效時，原告已依被告之指示，說明委託經營期間營運績效，其中包括：1.生產管理、2.品質管理、3.資產使用管理及維護、4.研發能力、
5.公私關係維持、6.工安及環保、7.移轉員工權益保障、
8.財務管理、9.保密義務及10.促進相關產業發展等項目，並就市場評估、營運規劃及可行性評估綜合說明等提出評估報告。此外，依績效評定項目表可知，績效評定之項目包括：「顧客」、「內部流程」、「學習與成長」及「財務」等項目，其中「內部流程」尚包括：產能狀況、品質管理、移轉資產利用與管理、上下游供應鏈、採購合約管理制度、公私關係維持及法規與社會流程等項，經委員評定結果，原告已獲得80分，得續約3年，足證原告之經營績效已獲得評審委員肯定，是被告主張為確保其自身經營績效獲得提昇云云而修改原招標文件條件，顯無理由。被告於訂定經營契約草案前，從未向原告說明關於「本廠區產製」及自製率修正之合法性、正當性及必要性；況依被告所舉之管理辦法第2條及第11條之規定，並無關於「本廠區產製」及自製率之要求；反之，管理辦法第2條明定：「國防部依國防政策，得將有利於國防科技工業及配合促進相關產業發展之所屬科技工業機構及其使用財產設施全部或一部委託民間經營，以達成引進民間活力與企業化經營能力，充分有效運用資源，厚植國防科技工業於民間之目的。」；第11條第1款亦規定：「主辦機關辦理本辦法所定之委託經營時，應遵守下列規定：一、應結合民間資源，提升經營績效。」故關於「本廠區產製」及自製率之不合理限制，顯已違反前揭關於引進民間活力與企業化經營能力，及結合民間資源、提升經營績效之規定。甚者，管理辦法第35條第1項更明確規定：「主辦單位辦理委託民間經營時，應要求受託民間機構建立必要之研發、產製、維修或銷售等業務有關之衛星廠商分包體系，並定期將廠商名單送主辦機關備查。」，即經營管理辦法已明確要求民間廠商建立衛星工廠分包體系，是被告主張，實屬無稽。此外，依國防法第22條第3項：「國防部為發展國防科技工業及配合促進相關產業發展，得將所屬研發、生產、維修機構及其使用之財產設施，委託民間經營。」之規定，可知委託民間經營之目的，本即在於發展國防科技工業及配合促進相關產業發展。另管理辦法第2條明定：「國防部依國防政策，得將有利於國防科技工業及配合促進相關產業發展之所屬科技工業機構及其使用財產設施全部或一部委託民間經營，以達成引進民間活力與企業化經營能力，充分有效運用資源，厚植國防科技工業於民間之目的。」；第11條第1款亦規定：「主辦機關辦理本辦法所定之委託經營時，應遵守下列規定：一、應結合民間資源，提升經營績效。」故關於「本廠區產製」及自製率之不合理限制，顯已違反前揭關於引進民間活力與企業化經營能力，及結合民間資源、提升經營績效之規定，故被告主張因引進民間力量而造成國防部所屬國防科技工業研發、生產、維修機構及其使用之財產設施之排擠云云，顯與前揭規定矛盾，其主張自無可採。
（2）被告主張管理辦法第35條第1項關於建立衛星工廠分包體系之規定，非指國防部科技工業機構之功能應由其他廠商取代，亦非指非必要性之分包，否則可能減少國防部科技工業機構之營運機會，長期以來勢將造成弱化或排擠效應，並稱該條文並非以衛星廠取代科技工業機構之意云云；惟查，原告係依管理辦法第35條第1項之規定，建立衛星工廠分包體系，於法有據。被告並未具體說明何謂「非必要性之分包」，亦未說明原告於委託經營期間如何減少國防部科技工業機構之營運機會，僅泛稱將造成弱化或排擠效應云云，其主張自無可採。
（3）被告主張「本廠區產製」及自製率，係防止有心業者藉取得委託經營合約之機會，以其他廠商之供貨取代委託經營之國防部科技工業機構，於獲得報酬的同時，非但未協助提供國防部科技工業機構之績效，反變相掏空其經營能力及空間云云；惟查，被告並未具體說明原告於委託經營期間如何「變相掏空其經營能力及空間」云云，其空言指摘，顯無足取。
（4）被告主張由原告所舉之事例適可知，其著眼只在於財務之提供並換得對價以實現其自身營利之目的，卻罔顧國防科技工業研發、生產、維修機構及其使用之財產設施之充分、有效之運用，長期下來將使委託經營之機構反而成為變相架空之對象，非但績效未提升，反而被取代、稀釋、弱化，與原訂委託經營契約之目的相背道而馳云云；惟查，原告為一營利事業，本應對全體股東負責，自應考量公司之獲利，惟原告並未一味追求獲利而怠忽委託經營之職責，不僅已充分有效運用聯勤第302廠之財產設施，更戮力提高經營績效，被告空言原告「變相架空」云云，於事實完全不符。且若原告有所謂「變相架空」之情，何以評審委員仍評定原告經營績效良好？足證被告所言完全不實。
（5）被告主張何以原告如此高妥善率及利用率卻反而需另覓廠商代工？適足見原告未善盡受託經營提昇績效之契約義務，益足見被告為避免類此情形持續發生所修訂部分契約約文之必要性云云；惟查，原告為如期如質交付委製品項，須視訂單數量及材料獲得狀況等，靈活調整生產線或委外產製，以符合被告之需求，此完全未違反原招標文件之約定。故被告主張高妥善率及利用率即無須另覓廠商代工云云，顯有誤解。
（6）被告主張，若按原告之主張，不對其廠區自製率作一限制，則原告大可將其所有生產外包，而閒置所有移交之廠房機具，則國有民營之機制將形同具文云云；惟查，是否分包，本係屬於原告基於生產效率及成本等自行考量之因素，符合委託民間經營之目的、經營管理辦法第35條第1項及國防法第22條第3項之規定，被告以此為由要求於「本廠區產製」，反而限制原告之經營彈性，而與委託民間經營之初衷相悖。
2、物價調整條款：被告主張本購案續約期限僅為3年，而原招標文件律訂之單價調整機制需至第4年才有適用云云；惟查：
（1）系爭標案既為原案之後續擴充採購，故物價調整機制應自原契約簽訂之第一年即92年起即開始起算，而非自本標案簽約時始起算，始為公允。事實上，被告於97年5月16日亦以備採購辦字第0970004287號，亦主張「為保持契約架構之完整」，同意恢復原契約第3.3條關於物價調整之約定，詎第二次議價續約之招標文件中所附之經營契約草案，卻又刪除關於物價調整之約定，顯已違反政府採購法第
6條之公平合理原則。
（2）被告又主張原告仍得依情事變更原則訴請單價調整，不能以招標文件未將此條文明訂於契約中，即謂被告有違法之處云云；惟查，如有情事變更之事由，原告當然得依法主張有民法情事變更原則之適用，惟原招標文件既已明訂本標案有物價調整機制之適用，則被告自應依原招標文件條件議價續約，迺被告竟未說明理由，即擅自刪除此約定，其違法之處甚明。
（3）被告又主張原告所舉之工程會95年9月19日工程企字第09500361690號釋示，乃係針對工程採購契約而言，而系爭標案為委託民間經營案，二者在契約性質上顯不相同云云；惟查，隨物價波動之現況辦理調整單價，係工程會之原則，被告未依物價波動之現況配合辦理調整單價，已違反政府採購法第46條之規定。抑有進者，經營契約草案第3.
3條更刪除原經營契約書中關於按躉售物價指數之變動率同幅調整單價之約定，除已構成原招標文件條件之變更，而構成違反議價續約基礎之違法外，亦顯已違反一般採購原則關於物價指數調整之規定。
（九）原告並聲明：
1、申訴審議判斷、異議處理結果（97年5月21日備採購辦字第0970004454號函）均撤銷。
2、被告應依國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項之規定及原告與被告於民國92年7月28日簽訂之「聯勤第302廠委託民間經營契約書（編號：FH92402L001PE）」第2.3.1條之約定，以原契約條件為辦理議價續約招標之契約條件，與原告議價續約。
3、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
甲、程序部分
（一）撤銷訴訟：
1、本件非屬招標、審標、決標事項之爭議，從而原告提起本件行政訴訟，應非屬行政訴訟審判之權限。且政府採購法創設行政救濟管道僅在於保障廠商「公平競爭之機會」，本件原告「公平競爭之機會」未受侵害。且本件原告係主張被告機關違反契約條款，乃屬履約爭議，與政府採購法第75條之規定相背，自無提起行政訴訟之餘地。原告雖稱本件限制性招標除違反契約外亦違反政府採購法第6條、第22條及「管理辦法第16條」等語，惟經核其上開主張均係以「原合約第2.3.1條」為其基礎所引申之條文，核其事件之性質本質上仍為履約爭議，不因其形式上有引用政府採購法之條文即可改變其「事件之性質」。且於違反法令之採購行為設立救濟制度之旨在保障政府機關於招標過程中能夠賦予公平競爭之權利，而非欲使廠商對於政府機關之採購政策規劃之正當性、妥當性加以指摘。本件採購案因已採「限制性招標」，在公平競爭權利之保障來看，已經依法給予原告優先競爭之特權，僅因原告「拒絕投標」始流標，故原告「公平競爭之機會」並未受侵害，至於原告如欲主張原合約之「續約權利」應依民事訴訟之合約爭議處理之，而非提行政訴訟。
2、縱認本件為公法事件，原告之起訴仍欠缺訴之前提要件非不得予以駁回。
（1）本件未具有撤銷標的（即行政處分）：機關對於異議之處理結果，非屬行政處分，本件原告之起訴係不服被告97年
5月21日備採購辦字第0970004554號書函函覆原告之異議處理結果及公程會之採購申訴審議判斷書，原告起訴聲明亦僅係請求撤銷異議處理結果及採購申訴審議判斷書，異議處理結果既非屬行政處分性質，從而原告就無任何行政處分存在之事件提起撤銷訴訟即係於法未合，應屬欠缺訴之前提要件，是本件起訴尚難謂為合法。
（2）原告之訴欠缺爭訟實益，不具備實體裁判要件：憲法第16條固有保障人民訴訟權之規定，惟訴訟權之保障並非毫無節制，國家司法資源有限，因此人民只於有必要時才有動用司法資源之權利。職故，訴訟法上並不允許人民為無益之訴訟程序，「權利保護必要」資為行政訴訟之實體裁判要件，即認須有爭訟實益之案件，行政法院始有實體裁判之義務。行政訴訟中如原告提起之訴訟欠缺實體裁判要件時，法院依法無須就其實體上之法律主張有無理由去作判斷，而可直接駁回原告之訴。至於政府採購事件訴訟中關於實體裁判要件中「權利保護必要」之判斷，亦即原告是否具有爭訟實益。本件投標案由於原告並未參與投標，故縱標案進行過程有任何違法情節（惟被告仍否認本案有任何違法情節），原告亦不可能因提起行政爭訟而獲得「優先締約權」，原告縱使提起行政爭訟亦無法有效改善其法律上地位，其於本案中根本欠缺權利保護之必要，不具提起行政救濟程序之實益。且如採購案已另案決標予第三人，縱使法院判決撤銷原採購案之異議處理結果或廢標決定，就新開啟之採購案而言，亦已無從回復原告先前之法律上狀態，應認此情形只要一決標則撤銷之訴即屬無從回復，且無法以裁判補救而欠缺裁判之實益。查本件限制性招標既因原告未投標而流標，並已經另案公開招標（採購案號：JA97006L290）決標予南緯公司，目前已經簽約並在履約中，則本件已無再提撤銷訴訟之實益。
（二）給付訴訟：
1、本件變更追加給付訴訟非屬公法爭議，非為行政法院審究之範圍：
（1）按「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。二、向仲裁機構提付仲裁。」政府採購法第85條之1定有明文。
準此，政府採購行為之性質係屬私經濟行政中之行政輔助行為，機關及廠商因此契約權利義務履行上而生之爭議應屬民事訴訟事件。
（2）本件原告係依據原契約第2.3.1條之規定請求與被告辦理續約，然政府機關辦理採購係立於私法主體地位從事私經濟行為中之行政輔助行為，從而被告是否與原告續約核屬私法爭議，尚非屬行政法院之審理範圍，
2、本件並無原告所稱行政訴訟法第111條第3項第2款「請求之基礎不變」之情事：
（1）依行政訴訟法第111條第1項規定，訴狀送達後未經被告同意，原告應不得再為訴之變更或追加。本件爭議之標的於98年2月16日準備程序期日業經原告及被告確認係購案編號JA97002L272號之採購案（即系爭標案），被告與原告多次書狀往返均係就系爭標案為攻防，為被告之程序保障，自難同意原告為訴之變更及追加。
（2）原告確認係因其就被告案號「JA97002L272」之採購案認招標程序違法異議申訴被駁回，始提起本件訴訟。因此，本件法院審酌之範圍僅限於「JA97002L272」進行之限制性招標程序有無違法，原告所有之一切聲明均僅在於「JA97002L272」採購案以內始屬適法，詎原告於98年3月18日之追加變更狀內竟就「JA97002L272」購案號以外之「他案」且該他案係採購程序「已執行完畢」之另一採購案（FH92402L001PE）另提「一般給付訴訟」，訴訟標的完全不同，請求基礎也完全不同，為完全獨立的兩個程序，原告之請求明顯已溢出本件爭訟之範圍，並無原告所稱行政訴訟法第111條第3項第2款「請求之基礎不變」之情事，其追加之訴難謂合法。
乙、實體部分
（一）原告認為被告違反為國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項部分：
1、依政府採購法第75條第1項前段規定，廠商異議之事由需係主張機關違反法令始得提出。復按「（政府採購法第75條）所謂『違反法令』，應指『違反政府採購法相關法令』；至於機關基於契約一方當事人之地位與他方因履約所生民事法律關係涉及之法令，與本條規範意旨無關，其應屬『履約爭議調解』範疇」、「本法第75條所稱之『法令』，指係為維持政府採購秩序而規範機關採購行為有關之行政法令，從而所謂『違背法令』，當僅限於『違反政府採購法相關法令』。」分別為公程會採購申訴審議委員會決議意旨、採購申訴審議委員會訴91025號案件要旨所明揭，此為公程會採購申訴審議委員會通案見解，殆無疑義。準此，關於政府採購法75條所稱之「違背法令」，公程會採購申訴審議委員會係採「狹義說」，認為異議之目的既為導正機關採購行為符合政府採購法之規定，則所謂違反法令，僅指違反「政府採購相關法令」及公程會所發之函釋而言（工程會訴90222號審議判斷參照)。政府採購法第1條之立法本旨，既為建立政府採購制度，並使政府採購相關事務得有一遵循之依據，自應認政府採購法具有基準法之性質，則參照政府採購法第9、10條之規定，既以工程會為主管機關並掌管法令之研析、修正及解釋，政府採購法第75條所稱法令之訂定機關，自不可能任何機關自頒之任何行政規則都包含在內，否則即無法達成政府採購法統一中央主管機關之立法本旨。故原告所主張之「國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法」，非「政府採購相關法令」。
2、退步言之，縱認政府採購法第75條之違背法令非僅限於政府採購法及其相關法令，惟本件亦無悖於系爭管理辦法第16條第2項情事：
原告主張「系爭管理辦法第16條既係規定『議價續約』，則關於續約之內容，自應以原契約之內容或原契約之條件為限。否則應改稱議價議約，而不應稱為議價續約。」云云，惟查，系爭管理辦法第16條之規定係在規範辦購機關若欲於契約履行期間達二分之一時，與原受委託之民間機構議價續約，則需將此條款規定於原招標公告及招標文件當中，否則即不得為之。然此一規定既以「得」字規範、而非「應」字，顯見其非以此課以辦購機關任何義務，而辦購機關自非因此而有議價續約之義務為是。換言之，是項規範之目的在於命辦購機關若擬議價續約時，應事前將是項條款規定於原招標公告及招標文件中，否則即不得逕行議價續約。退步言之，縱令如原告所主張，認為系爭管理辦法第16條第2項係規定被告有義務與原告議價續約，惟政府採購法第22條第1項第7款及系爭管理辦法第16條第2項之規定，係在規定於符合何等條件時，得為限制性招標或與原受委託之民間機構議價續約。至於續約之內容及條件，應非政府採購法第22條第1項第7款及系爭管理辦法第16條第2項所欲規範之範圍為是。據此，系爭管理辦法第16條第2項並未限制招標機關於辦理議價續約時不得修改契約條件，原告所指之「續約之內容，應以原契約之內容或原契約之條件為限」之論述完全無法以系爭管理辦法第16條作為依據，則原告之此項主張實刻意區解了管理辦法第16條第2項，亦難謂為有理為是。抑有進者，若依原告之主張，則政府採購法第26條第1項賦予機關得依其所需要之功能及效益訂定招標文件，於限制性招標之類型中，即完全喪失，而與政府採購法第1條之立法目的有所違背有違，故尚難認原告之此項主張為有理由。
（二）就原告認被告違反政府採購法第6條第1項部分：
1、依政府採購法第6條第1項規定，辦理政府採購時，應秉持維護公共利益及公平合理原則，並不得為無正當理由之差別待遇。
2、政府採購法之立法目的，首在追求採購機關之利益，在該範圍內，應對前來投標之廠商公平對待，然若公平對待有失採購利益時，原應以機關採購利益為優先。原告主張被告違背上開政府採購法第6條第1項部份，查被告就以如何之條件委託民間經營，本有基於法律規定及考量公共利益、現有資源分配等因素自主決定之裁量權限，是故，原告應無從僅以被告未依原契約之條件與其續約，即謂非以原契約所載之條件與原告續約，即論定非「公平合理」為是。退步言之，縱令如原告所主張，系爭草案增加許多系爭契約契約所無之限制，或被告表明將變更契約條件而使原告放棄議價等，即為對原告不公平合理之對待云云確實存在，惟衡諸上開實務見解，政府採購法之立法目的首重採購機關之利益，若對廠商之公平合理之對待將造成採購利益之損害時，應以採購利益為優先，被告基於公共利益等考量，縱使對原告未為公平合理之對待，亦應認與政府採購法第6條第1項無違。且政府採購法第6條之公平合理原則非如私法僅著重於雙方利益之平衡，公共利益之考量於政府辦理採購之目的中尤為重要。從而被告依政府採購法第26條，本有考量採購效益訂定招標文件之權責，被告基於達成推動國有民營案的固有目的，為糾正合約商過去在履約過程中的缺失，並提昇第302廠廠區能量製作比例之公共利益，而在新的契約中將原來以原則性文字規定的內容加以量化具體規定，實無違反採購之公平性可言，甚且合於公共利益之維護及政府辦理本件採購之目的，並經過市場機制之檢驗與印證，與政府採購法第6條公平合理原則應無違背。否則，對於明明已清楚認知與採購目的不符的情形，竟然在全新的契約中仍無法綜合過去的經驗檢討改進，被告豈非荒怠採購法第26條賦予的職守？
3、再查，本件係採「限制性招標」，本即給予原告獨家議價、排除其他人競爭的機會，對於原告，若有「差別待遇」，則是「優於其他競爭廠商的差別待遇」、並無損及原告權益之不利對待可言。在被告以限制性招標方式通知原告辦理議價續約之後，原告未遵期投標，而致流標，被告不得已始另行公開招標。被告於另案辦理公開招標標案時，並未限制原告不得參與投標，倘如原告所指稱，公開招標標案之經營契約草案之契約條件更為優渥，原告自得參與本件公開招標標案與其他廠商共同競標，原告既自行放棄限制性招標之投標機會，復未參與公開性招標之投標機會，遽然指摘被告修正契約內容即存有差別待遇，顯屬謬誤。
（三）就原告主張被告違反政府採購法第22條第1項第7款規定之部分：
1、依政府採購法第22條第1項第7款規定，若屬原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件中敘明擴充之期間者，得採限制性招標。
2、原告主張「政府採購法第22條第1項第7款已明確規定，關於後續擴充之採購，應以原招標公告及招標文件敘明為限。」云云，衡諸上開說明，政府採購法第22條第1項第
7款係規定後續擴充之採購若有規定於原招標公告及招標文件，則得為限制性招標，從而原告之此項主張，似有誤會。觀諸系爭判斷書有謂：「亦姑不論本法第22條第1項第7款僅揭櫫得採限制性招標之情形，非關訂定招標文件之要求」，亦可得知。
3、且按政府採購法第18條第4項關於限制性招標之定義雖僅明定「議價」之文字，然觀諸公程會88年12月16日（88）工程企字第8821112號函及88年12月9日（88）工程企字第8820203號函，可知該條項規定之「議價」內涵實已包含議約，從而原告主張系爭標案之經營契約書草案內容有所變更即屬違反法令，容有誤解。
（四）被告於系爭標案（標號：JA97002L272）提出之「國防部軍備局生產製造中心第302廠委託民間經營契約書草案暨相關文件」所製作之契約條件，依政府採購法第1條及第26條第1項前段規定，政府採購法之立法目的重在採購機關之利益，採購機關本得依所需要之功能及效益訂定招標文件，故洵無任何違法之處。
（五）本件給付訴訟部分，原告應無公法上之請求權：
1、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」、「本院按行政訴訟法第八條第一項規定：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』是則提起一般給付訴訟，以具備因公法上原因發生之給付請求權，為其要件，且在具體訴訟事件中，依法應具有權利義務主體之地位，始屬適格之當事人。」分別為行政訴訟法第8條第1項及最高行政法院93年判字第216號判決所明揭。準此，提起一般給付訴訟以具有公法上原因發生之給付請求權為前提要件。
2、查原告主張其依原契約第2.3.1條、管理辦法第16第2項之規定，倘原告經評定績效良好者，得與被告依原契約條件議價續約乙次云云。惟查系爭管理辦法第16條第2項規範之目的僅在於若於契約履行期間達二分之一時，招標機關得與原受委託之民間機構議價續約，但須原招標公告及招標文件有將此等內容訂明於內方得為之，並無賦予原告任何公法上得請求與答辯機關議價續約之權利，揆諸上開最高行政法院之旨，誠難認原告得據此變更或追加一般給付訴訟為是。
（六）不論本件原告追加之給付請求是否為行政法院審酌的範圍，被告並無與原告議價續約之義務，從而其請求應屬無據：
1、原契約第2.3.1條雖明定：「本契約經營期間為正式營運日起五年。自正式營運日起滿兩年六個月後，乙方如有意續約時，應依甲方要求之格式提出評估報告、績效說明及工作計劃書等甲方要求之文件，向甲方申請，經甲方評定績效良好後，得依本契約條件議價續約乙次。續約期間為三年至五年，續約採購金額以柒拾億元為上限，甲方應於辦理議價前通知乙方。」，然對於續約時之內容及條件，既未見明確之約定及限制，則本於「明示其一，排除其他」之法理，仍應回歸政府採購法第26條之規定，由機關依功能及效益訂定之為是。且此一規定既以「得」字規範，顯見其非以此課以被告任何義務，而被告自非因此而有議價續約之義務。
2、縱令如原告所主張，認為系爭管理辦法第16條第2項係規定被告有義務與原告議價續約，然系爭管理辦法第16條第
2項並未限制招標機關於辦理議價續約時不得修改契約條件，從而應亦非如原告所指之「續約之內容，應以原契約之內容或原契約之條件為限」，則原告之此項主張亦難謂為有理。
3、準此，原告實無實體上之依據請求被告依原契約條件辦理議價續約。
（七）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、經查，原告與國防部軍備局前於92年7月28日簽訂「聯勤第
302廠委託民間經營契約」，原契約期間至97年10月26日屆滿，因該契約約定如原告有意續約，得申請被告評定，經評定績效良好，得依原契約條件議價續約一次，續約期間為3年至5年，故原告即依約申請為續約之評定，經被告召開評定委員會評定原告績效良好，分數為80分等情，有原經營契約書（本院卷一第202-239頁）、原告95年4月27日向企（國）字第09504003號申請續約函（本院卷一第240頁）、國防部軍備局生產製造中心97年3月14日評定結果通知函（本院卷一第271頁）在卷可稽。嗣被告辦理限制性招標，通知原告訂於97年5月8日辦理「國防部軍備局第302廠委託民間經營案（JA97002L272）」議價事宜（嗣經原告異議後延展至97月5日22日），要求原告遞送投標文件，經原告以該限制性招標案招標文件中之契約書草案，有諸多規定與原契約條件不同，而拒絕參加，該次限制性招標即因無廠商投標而流標，亦有國防部軍備局採購中心97年5月1日備採購辦字第0970003702號通知函（本院卷一第272頁）、97年5月22日議價流標紀錄在卷可憑（被告答辯卷被證四），且為兩造所不爭執，故此部分之事實，堪以認定。
六、按「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令）致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……」政府採購法第75條第1項定有明文。而違背政府採購法及其子法固屬違反法令，然此所稱法令應包括為維持政府採購秩序而規範採購行為有關之行政法令。而提出異議及申訴之廠商，就採購機關違反之法令，自應具體指明。本件原告經異議申訴程序，循序提起行政訴訟，主張被告辦理系爭採購之招標程序及招標文件，違反系爭管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第1項第7款規定、及同法第6條第1項之公平合理原則，有違反法令致損害原告權利或利益情事，而聲明撤銷申訴審議判斷及異議處理結果，被告則否認有違法情事，並以前開情詞據為主張，經查：
（一）原告主張系爭招標文件及招標程序違反「國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法」第16條第2項部分：
１、依前開管理辦法第16條規定：「主辦機構辦理本節所定委託經營，其委託經營契約期限至少3年，至多5年。前項契約履行期間達二分之一時，得與原受委託之民間機構議價續約一次，但以原招標公告及招標文件敘明者為限。」是依法條之文義，系爭規定乃於規範主辦機構於委託經營之情形，得與原受委託之民間機構議價續約之要件，即主辦機構須將得議價續約之旨，敘明於原招標公告及招標文件，且就得議價續約之時期（於原契約履行期間達二分之一時）及次數（得議價續約1次）均予明定，此乃因議價續約實質上發生排除其他廠商參與採購案之效果，故應有符合特殊採購需求或提升採購效率之行政目的及合理程序，是以前開辦法乃將適用範圍要件予以明定。
２、本件係屬委託民間經營之採購，依兩造原契約第2.3.1條規定：「經甲方評定績效良好者，得依本契約條件議價續約乙次。」，已敘明經評定績效良好者得議價續約之條款，而委託經營期間自92年7月28日至97年10月26日，故被告97年3月14日通知原告績效評定合格，並於97年5月22日進行議價續約程序，核與前開管理辦法就得議價續約之要件、期間、次數等規定，均無違背。是以被告辦理系爭限制性招標與原告議價續約之程序，並未違反前開管理辦法第16條之規定，應堪認定。
３、原告認被告違反法令，無非以招標文件之契約條款內容，與原契約條款多有不同為論據，然查前開管理辦法所處理規範之內容，係「議價續約」之要件、時期及次數，並無任何關於「依原契約條件議價續約」之指示，無論被告招標文件是否符合原契約條件，均非有無違反前開管理辦法第16條之問題，故原告主張被告招標程序及招標文件違反系爭管理辦法第16條規定，而有違反法令情事，洵非可採。
（二）原告主張系爭招標文件及招標程序違反政府採購法第22條第1項第7款規定部分：
１、按「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價」、「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：……七、原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者。」政府採購法第18條第4項、第22條第1項第7款定有明文。因限制性招標程序在於不經公告程序即可進行招標，於其他廠商利益影響極大，且運用時易生流弊，故政府採購法特別於第22條列舉可以採行限制性招標程序之各種情形，且該條項第7款所稱原有採購之後續擴充，於解釋上除指財物採購之後續擴充外，亦應及於工程、勞務（服務）之後續採購情形，是以本件委託經營契約如符合前款規定，自亦得進行限制性招標。
２、依兩造原契約第2.3.1條約定：「本契約經營期間為正式營運日起五年。自正式營運日起滿兩年六個月後，乙方如有意續約時，應依甲方要求之格式提出評估報告、績效說明及工作計畫書等甲方要求之文件，向甲方申請，經甲方評定績效良好後，得依本契約條件議價續約乙次。續約期間為三年至五年，續約採購金額以柒拾億元為上限，甲方應於辦理議價前通知乙方。」，對此委託經營契約之續約，應屬專業服務採購之後續擴充一節，為兩造所不爭執，且原契約中就續約期間、金額亦已敘明，故應符合政府採購法第22條第1項第7款得採限制性招標之採購。故被告於97年5月22日就「國防部軍備局第302廠委託民間經營案」辦理限制性招標，僅通知原告單獨議價之程序，核與政府採購法第18條第4項、第22條第1項第7款之規定，並無違背。
３、原告雖主張被告辦理標案時應依原契約條件及原招標文件辦理後續採購，惟查，前開政府採購法之規定，係規範得辦理限制性招標採購之要件及限制性招標之辦理程序，其要件中之限制事項，即在於原招標公告及招標文件須敘明之後續擴充採購之期間、金額或數量，本件被告辦理之限制性招標，依「國防部軍備局生產製造中心第三０二廠委託民間經營契約書草案暨相關文件」第2.3.1條所定，契約經營期間為3年，採購金額以18億6372萬1933元為上限，均未逾原契約同條所敘明之續約期間3年至5年，及採購金額以70億元為上限等事項，是被告並無違反政府採購法第22條第1項第7款之情事，至於原告主張被告前開契約書草案條款多處內容，已變更原契約條款云云，惟查前開政府採購法第22條第1項第7款，並未就後續擴充採購，除期間、金額或數量以外之事項有所規範，被告續約時是否應以原契約條件為前提，係兩造原契約第2.3.1條約定之解釋問題，故兩造就契約書草案條款與原契約條款是否同一縱有不同意見，其性質亦屬契約義務問題，尚難認係違反政府採購法第22條第1項第7款之規定，是原告此部分之主張，亦難憑採。
（三）原告主張系爭招標文件及招標程序違反政府採購法第6條公平合理原則之規定部分：
１、按「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」政府採購法第6條第1項固有明文。是依前開法條意旨以觀，政府採購除應秉持公平合理之原則，然亦應兼顧公共利益。
２、本件原告主張被告違反前開法條所定公平合理原則，且無正當理由對原告差別待遇，無非以被告招標文件之契約書草案內容，因大幅度修改原契約條款，已違反原契約第2.
3.1條依原契約條件議價續約之精神，然依原告主張之依據以觀，被告應依原契約條件作成招標文件，並非基於法令之規定，而係關於原契約條款所生義務，且兩造就此義務之範圍尚有不同解釋，而經政府採購決標而成立契約後，有關雙方之權利義務關係，原應依照民法有關契約履行之相關規定處理，如有爭議，尚得循民事爭訟程序尋求救濟，是以違反契約義務之行為，得否逕認屬違反法令之行為，顯非可一概而論。政府採購契約實際上或可能因有特定行政目的，而將法令規範以契約條款形式納入約定，然如非屬此類命令或強制形式之規定，則契約之締結，仍係在契約自由原則下所創設之相對性義務，違反契約義務，自難與違反抽象法令之效果同視。本件兩造就續約條款內容之爭議，係就契約書草案內容，是否符合原契約條件之解釋與判斷，故應屬原契約條款之解釋爭議，如有違反亦屬違約事項，原告執此逕認招標文件違反政府採購法第6條公平合理原則，尚有未合，洵非可採。
（四）綜上，原告主張被告系爭採購之招標程序及招標文件違反國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第1項第7款、第6條第1項等法令，尚難憑採。
七、另原告主張其有請求被告依原契約條件與之議價續約之公法上請求權，因而提起給付訴訟請求部分，經查：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。是以提起一般給付訴訟，其訴訟上請求須為行政處分以外之其他給付，且原告必須指明其權利或請求權之依據。
（二）本件原告主張被告應以原契約條件為辦理議價續約招標之契約條件，與原告議價續約，然並未敘明其可得據以主張之公法上請求權基礎。關於議價續約之限制性招標程序，政府採購法除規定無庸進行公告程序外，並未有特殊方式之規範，故實際進行具體採購時，採購機關得以彈性之方式，與廠商洽談協商契約事項，並以議價方式決定契約價格。故依原告主張，被告有以原契約條件內容與原告議價續約之義務，顯非政府採購相關法令之規定，而係基於前述原契約第2.3.1條之約定，惟無論此契約條款之解釋適用範圍為何，仍屬兩造因契約而生之權利義務，尚非屬公法上之請求權基礎甚明。
（三）又按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」「採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。」政府採購法第85條第1項、第
2項定有明文。故可知申訴審議判斷主要功能，即在於指明有無違法情事，故申訴審議判斷因視同訴願而得提起撤銷訴訟，主要仍在於使法院進行合法性之審查，惟尚不因異議人或申訴人依法經過申訴審議判斷程序，而在公法上取得請求招標機關為特定處置之請求權，綜上，原告主張其具有公法上之請求權，得請求被告以原契約條件為辦理議價續約招標之契約條件，與原告議價續約，亦無理由。
八、綜上所述，原告主張被告辦理採購，其採購程序及採購文件違反國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項、政府採購法第22條第1項第7款、第6條第1項，致損害其權利或利益，尚非可採，被告異議處理結果及申訴審議判斷，經核並無違誤，原告訴請撤銷，為無理由；另原告以給付訴訟請求被告應依國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法第16條第2項之規定及原告與被告於民國92年7月28日簽訂之「聯勤第302廠委託民間經營契約書（編號：FH92402L001PE）」第2.3.1條之約定，以原契約條件為辦理議價續約招標之契約條件，與原告議價續約，亦因其請求並無公法上之請求權基礎，而無理由，均應駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月10日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官蕭忠仁法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年9月11日
書記官林苑珍