裁判字號：臺灣桃園地方法院96年交聲字第719號刑事裁定
裁判日期：民國104年12月30日
裁判案由：違反道路交通管理處罰條例聲明異議
臺灣桃園地方法院交通事件裁定96年度交聲字第719號原處分機關交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站異議人 黃運莒 桃園市○鎮區○○路○○○號上列異議人即受處分人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路總局新竹區監理所中壢監理站民國96年9月21日壢監裁字第裁00－000000000號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：新竹區監理所中壢監理站壢監檢字第000000000號）聲明異議，本院裁定如下：
主文原處分撤銷。
黃運莒不罰。
理由
壹、程序部分
一、關於聲請違憲審查經司法院大法官決議不受理之說明
（一）按汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰。民國一０四年一月七日修正施行前道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第九條之一定有明文（一０四年一月七日修正為：汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理車輛過戶、停駛、復駛、繳交牌照、註銷牌照、換發牌照或駕駛執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰）。
（二）本院認為修正前本條文至少有如下違憲之情，曾經聲請大法官解釋，茲簡述聲請理由如下：（因大法官對於不受理案件從不公布聲請書以利外界檢驗是否濫行不受理，詳細理由參見本院卷第八十二至九十七頁）
1.違不當聯結禁止原則：修正前條文將「汽車檢驗」（驗車）與「繳清罰鍰」兩組不相干的規範目的綁在一起，惟關於汽車須定期接受檢驗，其目的在於確保汽車處於最佳狀況，進而保障行車安全，易質言之，汽車定期檢驗之規範重點在於汽車之客觀狀況，與汽車所有人之駕駛能力並無必然關聯。而交通罰鍰主要係針對駕駛人違規行為之制裁，屬「行政秩序罰」之一種，而就罰鍰義務之履行與否，涉及行政強制執行的問題，此與汽車定期檢驗所側重汽車之客觀狀態間，欠缺「正當關聯性」，本條規定以後者作為前者的前提要件，有違不當聯結禁止原則。
2.架空行政執行法的執行手段與程序規定：修正前本條無非係欲藉由汽車因無法檢驗而限制使用或另有罰鍰，甚至吊扣（銷）處分之直接強制方法，進而「逼迫」義務人履行原尚未繳清之罰鍰義務，惟本條卻「迴避」告戒程序，更遑論實務上多有（包括聲請人自己）前往驗車時，始知尚有罰鍰未繳之前案，在不明究理及限期驗車之時間壓力下，往往祇能先選擇「屈服」而繳清罰鍰，至於如本件異議人，明明不服其遭裁決之罰鍰處分，也合法聲明異議，卻須受本條之拘束，非先繳清罰鍰不可。至此本院也終恍然大悟，本來行政處分執行不停止為原則，惟交通實務慣例何以敢勇於就聲明異議繫屬法院之案件，依職權不執行；又何以本條例第第六十五條第一項第三款規定：「罰鍰不繳納者，依法移送強制執行」，監理實務送行政執行署強制執行之實例亦不多，原來因為本條之限制，監理機關「總有一天等到你」，祇要人民還想要使用該汽車，就祇能乖乖就範。
3.違反憲法第二十三條的比例原則：以本案而言，異議人就是對於原罰鍰處分的適法性有所不服而聲明異議，惟迫於法律現實考量，於驗車時祇能繳清罰鍰。換言之，人民激清罰鍰係為免於逾期驗車之不利益，並非出於違反交通規則所為之反省，對於交通秩序之維護並無助益。甚或令人啟疑，要求人民驗車必須先激清罰鍰，是否僅為確保國家財政之收入無虞？按交通法規之執行，目的在於維持交通秩序，並維護遵守交通規則者之信賴，而不是基於財政收入之目的，否則即易淪於「以維持交通秩序之名，行充盈國庫之實」。至必要性原則之檢驗，當行政機關有多種相同可達目的之手段執行時，應以侵害人民權利程度最小者為之。參照基本法行政執行法之規定，及本條例第六十五條第一項第三款，移送強制執行之規定，應先以間接強制之怠金或代履行手段仍無效果，始得以直接強制之方法，系爭條文逕行「跳過」各種行政執行之基本原則，選擇「不准或限制使用汽車」之最強烈侵害手段，祇為遂行罰鍰之執行，其違反侵害最小原則甚明。更遑論難以通過狹義比例原則之檢驗，此原則要求國家行為之目的，與人民因此受損之私益間不得顯失均衡。定期驗車係為掌握汽車客觀狀態，以確保行車安全之公益，國家為維護罰鍰秩序高權之完整性，反迫使人民無法驗車，其不僅對於人民財產權、人格自由發展權及行動自由產生重大侵害，對於職業駕駛人因而無法駕車之職業自由之侵害，更係嚴重。
4.違反憲法第七條的平等原則修正前本條無非係藉由行政秩序罰促使駕駛人遵守交通規則，進而達到維持交通秩序之目的。然而本條僅自國家（行政機關）之立場，明定「尚未結案之罰鍰」；卻未從人民之立場，區分人民是否已經信服該罰鍰處分，或已用盡救濟途徑而確定裁罰，抑或因不服處分而提起救濟，經上級機關或法院審查中，而尚未終局確定之處分。以交通實務而言，即「裁決或法院裁定確定」之案件，及「聲明異議中」之案件而有不同。蓋前者處分已確定，駕駛人確有繳納罰鍰之義務，惟後者情形，受處分人因聲明異議法院尚未裁定，不論執行不停止原則，至少交通實務是暫時停止執行的。本條未作如上區別，除突顯仍以國家行政效能角度思考，不顧及人民權利之立法思維外，仍應進一步檢驗其間有無合理性。已經甘服或用盡訴訟途徑而確定，卻仍不繳清罰鍰之案件，與尚於訴訟計救濟中而未確定之罰鍰處分案件，行為人所以不繳納罰鍰之動機及理由不同，無視二者的差別，而將訴訟中案件與已確定案件同視，顯已悖於權利救濟原則，有違法治國家之權利保護，對於人民訴訟權（訴願權）之侵害，顯不合理。此外，基於法律規定之一致性，如例外規定過多，是否難以達到立法目的之考量，將「聲明異議」訴訟中而未確定之案件例外排除，無礙行政效能之維持，且對人民權利保護亦較周延，日後法院裁定異議不合法或理由確定者，人民仍有繳納罰鍰之義務，無害對於整體交通秩序之維持。據此，本條例第九條之一並未設有例外規定，實屬立法疏漏，又無從填補，如係立法者有意的遺漏，則已流於恣意而不合理，有違憲法第七條之平等原則而違憲。
（三）本院於九十六年十月二十二日受理本案，認為本案適用有重要關聯之上述規定，有如上違憲之具體理由，而於九十九年六月聲請大法官解釋，復於同年十二月再提出補充理由書一件。惟司法院大法官拖延至一０四年五月一日，將近五年後，始於第一四三０次會議決議不受理，理由認本院就該條規定如何因不當聯結或違反比例原則、平等原則而侵害人民基本權利，尚難謂已提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由。核與釋字第三七一號、第五七二號及第五九０號解釋所定聲請解釋要件不符，而為不受理決定。有司法院一０四年五月六日院台大二字第0000000000號函及所附當次會議議事錄節本在卷可查。本件既經大法官決議不受理，本院祇得依法審判，合先敘明。
二、本件不適用修正行政訴訟法審理之說明：前又按修正行政訴訟法施行前，已繫屬於地方法院之違反道路交通管理處罰條例聲明異議事件，於修正行政訴訟法施行後尚未終結者，仍由原法官依中華民國一００年十一月四日修正前之道路交通管理處罰條例規定審理。一０一年九月六日修正施行之行政訴訟法施行法第十條第一項定有明文。查本件係於行政訴訟法施行法修正施行前繫屬於本院，於一０一年九月六日行政訴訟新制修正施行時尚未終結，參諸上述規定，仍應由本院交通法庭，準用刑事訴訟法審結，併先敘明。
貳、實體部分
一、聲明異議意旨（略以）：在九十六年六月二十日驗車前曾開車至中壢市普中器車驗車場驗車，卻因為有一張尚在法院聲明異議的罰單未結清而無法驗車，即使在驗車場先繳直接驗車亦無法辦理。因為以為要等到聲明異議結案方可驗車，於是就靜待法院裁決。經友人建議於九十六年七月三日至監理站詢問，因為提起聲明異議的罰單不能在驗車場繳罰鍰，必須在監理所繳，當日繳納後，至驗車場驗車，電腦顯示必須再繳納本件逾期驗車的罰鍰，方能驗車。上述過程導因於監理所設定的程式瑕疵，致用車芢不辜被罰，甚不合理而提出異議等語。
二、查原處分機關移送意旨（略以）：道路交通安全規則第三十六條：「汽車檢驗應按指定日期將車輛駛往公路監理機關檢驗場所或指定地點接受檢驗」；第四十四條第一項：「領有牌照之汽車，其出廠年份，自用小客車未滿五年者免予定期檢驗，五年以上未滿十年者，每年至少檢驗一次，十年以上者每年至少檢驗二次．．．汽車所有人應於指定日期前後一個月內持行車執照、新領牌照登記書向公路監理機關申請檢驗。但自用小型車申請檢驗，免持新領牌照登記書」。道路交通管理處罰條例第十七條第一項：「汽車不依限期參加定期檢驗或臨時檢驗者，處汽車所有人新臺幣九百元以上一千
八百元以下罰鍰；逾期一個月以上者並吊扣其牌照，至檢驗合格後發還，逾期六個月以上者，註銷其牌照」。又聲明異議無停止執行之效力，同條例第九條之一規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰」。異議人所有MII-9013號汽車指定檢驗日期為九十六年五月二十日，異議人因另有第AY0000000號（如異議人所提示七月三日繳納罰鍰收據）違反同條例第五十六條違規，向法院聲明異議。該罰鍰未繳清，致無法於指定檢驗日期前後一個月內（即九十六年四月二十日至同年六月十九日）參加定期檢驗。惟即使聲營異議亦應依上述規定，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰，於限期內參加定期檢驗。異議人所有汽車未於期限內參加定期檢驗，違反本條例第四十四條規定甚明，依同條例第十七條第一項規定製單舉發並開立本件裁決書，處「罰鍰新臺幣（以下同）九百元整，限於九十六年十月二十一日前繳納，另請繳送牌照至檢驗合格後發還，九十六年十二月十九日前仍未檢驗者，並自九十六年十二月二十日起註銷牌照」，於法無不合。
三、經本院審酌異議意旨，受處分人黃運莒於九十六年四月一日因駕駛登記於其名下車號00-0000號之自用小客車違規停車經警舉發，新竹區監理所中壢監理站裁決違反道路交通管理處罰條例第五十六條第一項第一款，處罰鍰新臺幣（以下同）九百元。黃運莒爭執無此違規事實而向法院聲明異議，有本院依職權查明之本院九十六年度交聲字第三一五號裁定附卷可查（參見本院卷第十一頁）。於法院尚未裁定期間，上述汽車已屆定期檢驗期限，黃運莒因而駕車至指定驗車場檢驗汽車，驗車場要求繳清上述罰鍰九百元始得驗車。黃運莒堅持應待法院裁定確定其是否應處罰，不願先繳罰鍰而無法驗車。雖後至監理所繳納上述罰鍰，惟已逾定期檢驗日期前後一個月期限，而收到中壢監理站另紙裁決書，依道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第十七條第一項：「汽車不依限期參加定期檢驗或臨時檢驗者，處汽車所有人新台幣九百元以上一千八百元以下罰鍰；逾期一個月以上者並吊扣其牌照，至檢驗合格後發還，逾期六個月以上者，註銷其牌照」，處罰鍰九百元及限期檢驗汽車之處分（即原處分）。正如本院上述聲請大法官違憲審查意旨，本件爭點厥為：本條例第九條之一規定是否合憲合理？既經大法官不受理（不代表合憲），又異議人至少係對驗車前的該違規停車罰鍰聲明異議而為本院交通法庭審理中，異議人既質疑該紙罰鍰違法，法令卻又強制要求異議人先繳納該筆訴訟中的罰鍰，如此豈非國家合法的「擄車勒贖」？本件是否有其他合憲解釋法律之可能性？
四、殊不論本條例第九條之一於一０四年一月七日業經修正為：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理車輛過戶、停駛、復駛、繳交牌照、註銷牌照、換發牌照或駕駛執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰」。相較於修正前即本件事實適用的規定為「辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前」，已刪除「辦理汽車檢驗、各項登記」之前提，而改為「辦理車輛過戶、停駛、復駛、繳交牌照、註銷牌照」，就有利異議人的立場觀之，可謂「辦理汽車檢驗」前已無需先繳清尚未結案之罰鍰。惟行政罰法第五條卻明定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」。本條以行政機關「裁處時」為分界，學者雖謂採從新從輕原則，惟實則不論以訴願或行政訴訟程序而論，毋寧係採「從舊從輕原則」。惟本院於交通裁決訴訟改採行政訴訟程序審理的新制前，亦即刑事庭所設交通法庭審理時期，曾基於如下之理由，將行政罰法第五條之「裁處時」，以最有利於行為人之解釋，採目的性擴張之方法，使之包括「訴願決定及行政訴訟判決」時，始符立法者要求之「從優原則，且如此解釋，不論係「程序從新」或「程序從新，實體從舊」，均有從優原則之適用，且為最有利於行為人之解釋，不限於行政處分作成時之法律，尚包括提起行政救濟及司法救濟時之法律。如此，既修正後本條例第九條之一已刪除「辦理汽車檢驗」必須繳清未結案罰鍰的前提，本件自應採有利於異議人之解釋，適用修正後本條，裁定不罰：
（一）依「程序從新原則」，行政機關於行政處理程序進行中，因制定新法規，或應適用之法規修正，此時尚在進行中之行政程序，即應適用新公布之法規範處理。亦即法規公布生效後，即應適用新生效之法規範處理後續之行政程序，此即學說上所稱「法規範的立即效力」。惟須留意者，因為程序從新原則，係將新法適用於過去已發生，但未終結之程序法律關係，因此可能發生所謂「法規不真正溯及既往」之問題，此時不論立法者制定新法規，或行政機關適用新法規，均仍受公法上信賴保護原則的限制（類推適用司法院大法官議決釋字第五二五號及第五二九號解釋意旨參見）。至於程序雖依據新法，惟實體法律關係仍應依「行為時」之法規，亦即「程序從新，實體從舊原則」仍係適用法規範的基本原則，附此敘明。
（二）正如上述，因行政機關適用修正後新法，可能發生類似不利溯及之法律效果，所以立法者早在中央法規標準法第十八條即宣示所謂「從新從優原則」之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。惟依本條規定，其適用之前提要件有二：1.對於人民申請許可之案件，且已經提出申請者；2.行政機關在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，亦即在行政機關作出行政行為等措施之前，本來據以准許之法規已有變更。至本條所謂「處理程序」，實務上向來認為係指（行政）主管機關處理事件之程序而言，並不包括「行政救濟」之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。換言之，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理之（最高行政法院六十二年判字第五０七號判例、七十二年判字第一六五一號判例參見）。亦即於行政救濟之司法程序，雖程序從新，惟實體仍從舊。
（三）行政罰法係規範處罰人民，即對人民為限制或不利益處分之基本法，與上述中央法規標準法第十八條係規範人民聲請許可之案件，本質上為授益處分性質者，仍有不同。毋寧稅捐稽徵法第四十八條之三所規定：「納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律」，與行政罰法第五條之規定及性質較為相符（修正前刑法第二條第一項亦規定所謂「從新從輕」原則）。本院以為，前述中央法規標準法第十八條所宣示的「從新從優」原則，已屬一般法律適用原則，本亦應適用於行政罰之裁罰案件，至上述行政法院兩則判例，解釋中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」，限於行政機關處理事件之程序，而不包括「行政救濟程序」之見解，應認為係對於人民主動聲請之案件（即授益處分），尚不能及於人民被動處罰之案件（即不利益處分），蓋處罰人民之（實體）法律嗣後如有變更，而較有利於人民，基於「從優原則」，自仍應適用修正後有利於人民之法律，此項原則，即使於行政救濟（訴願程序）及司法救濟（行政訴訟程序），亦同有適用，參諸上述稅捐稽徵法第四十八條之三之修正理由，亦指明所謂「裁處」包括「訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決」在內，更足證之。最高行政法院八十九年九月十三日八十九年度九月份第一次庭長法官聯席會議決議，解釋捐稽徵法第四十八條之三之「裁處時」，亦同此見解。
五、即使不採上述以「行政訴訟判決時」為從優受處分人的分界標準，而仍應適用修正前本條例第九條之一規定。本院認為，基於平等原則，亦即合理的差別待遇，本條第九條之一規定的驗車須繳清罰鍰，亦應限縮於行為人未就罰鍰提起行政爭訟，或業經行政爭訟確定終結，而確定已有繳納義務者，至於行為人提起行政爭訟而仍於審理中，尚未確定是否必須繳納者，即使原罰鍰處分具有存續力，但基於交通異議監理實務，當提起行政爭訟者，即以註記暫不執行為原則，此時即不應以驗車為由，要求受處分人先繳納該筆訴訟中停止執行之罰鍰：
（一）平等原則為所有基本權的基礎；國家對人民行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不得有不合理的差別待遇。平等原則要求的為實質平等，大法官在歷來的解釋中不斷闡釋其中意旨謂：平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等（參見釋字第二一一號、第三四一號、第四一二號）；釋字第四八五號解釋更是開宗明義即宣示：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待」。
（二）修正前本條例第九條之一的規定，無非藉由行政秩序罰促使駕駛人遵守交通規則，進而達到維持交通秩序之目的。然而本條僅自行政機關之立場，明定「尚未結案之罰鍰」，卻未自人民之立場，區分人民是否已經信服該罰鍰處分或已用盡救濟途徑而確定裁罰，抑或因不服處分而提起救濟，經上級機關或法院審查中，而尚未終局確定之處分，以交通實務而言，即「裁決或法院裁定確定」之案件，及「聲明異議中」之案件而有不同。蓋前者處分已確定，駕駛人確有繳納罰鍰之義務，惟後者情形，受處分人因聲明異議法院尚未裁定，不論執行不停止原則，至少交通實務是暫時停止執行的。本條未作如上區別，除突顯仍以國家行政效能角度思考，不顧及人民權利之立法思維外，仍應進一步檢驗其間有無合理性。已經甘服或用盡訴訟途徑而確定，卻仍不繳清罰鍰之案件，與尚於訴訟計救濟中而未確定之罰鍰處分案件，行為人所以不繳納罰鍰之動機及理由不同，無視二者的差別，而將訴訟中案件與已確定案件同視，顯已悖於權利救濟原則，有違法治國家之權利保護，對於人民訴訟權（訴願權）之侵害，顯不合理。此外，基於法律規定之一致性，如例外規定過多，是否難以達到立法目的之考量，聲請人以為，將「聲明異議」訴訟中而未確定之案件例外排除，無礙行政效能之維持，且對人民權利保護亦較周延，日後法院裁定異議不合法或理由確定者，人民仍有繳納罰鍰之義務，無害對於整體交通秩序之維持。
（三）據此，本條例第九條之一雖未設有例外規定，固屬立法疏漏，為填補立法者此處遺漏，使不致流於恣意而不合理，違反憲法第七條平等原則，本院認為應採目的性限縮方式，解釋此類訴訟中的罰鍰，不適用本條規定，於驗車前應先予繳納，而應該於司法判決確定後，始能適用本條。經查異議人驗車的最後期限為九十六年六月十九日，而其對該罰鍰所提起的聲明異議訴訟，經本院審理後於同年八月二十九日始裁定（參見本院卷附九十六年度交聲字第三一五號裁定，本院卷第十一、十二頁），而於驗車期限後，是不能認為違反本條例第九條之一，自不能依同條例第十七條第一項處罰。
六、綜上所述，原處分不論基於本院以目的性限縮的從新從優原則，或同以目的性限縮解釋本條例第九條之一，而有如上適用法律違誤之情，原處分既違法不當之處，本件異議有理由，自應由本院將原處分撤銷，另諭知適法之不罰處分，如主文第二項所示，以資適法。
七、爰依修正前道路交通管理處罰條例第八十七條第二項，廢止前道路交通案件處理辦法第二十條前段，裁定如主文。
中華民國104年12月30日
臺灣桃園地方法院交通法庭法官錢建榮以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後5日內向本院提出抗告狀。
中華民國104年12月31日
書記官邱美嫆