裁判字號：最高行政法院91年判字第1453號判決
裁判日期：民國91年08月12日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決九十一年度判字第一四五三號
上訴人聯宏房屋仲介股份有限公司代表人甲○○被上訴人行政院公平交易委員會代表人乙○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十年五月三日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一五五六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於原審起訴主張：本件訴外人 卜美文 於民國（下同）八十八年十月三十一日至上訴人設於新竹縣新豐鄉之分公司，因欲購買新竹縣○○鄉○○○街一四七之三號四樓房屋，遂與上訴人簽訂「委託議價契約書」並交付協調金本票，卜美文事後以上訴人未告知得選擇採用內政部版之「要約書」，指稱上訴人刻意隱瞞為由，向被上訴人提出檢舉。經被上訴人認定上訴人於提出斡旋金要求時，未同時告知購屋人得採用內政部所訂定之「要約書」，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條之規定。惟查卜美文與上訴人簽訂委託議價契約書，同意交付上訴人委託議價協調金二十萬元之本票一張，該紙協議金本票之目的，於委託議價契約書上記明於議價未成功時，無息退還買方，於議價成功，則轉作訂金，卜美文於本行之文字下捺指印，足見卜美文就協調金（斡旋金）之目的至為明瞭。又委託議價契約書備註欄第一條即記載本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇，此係具體之文字記載，並非抽象之記載，而卜美文並在此項文字記載閱覽後捺指印於其上，則上訴人實無違背告知之義務，尤難有欺罔之行為。又被上訴人於八十六年二月十九日第二七七次委員會議議決及八十八年三月十日三八三次委員會議決議並非法律之規定，難認有法律之效力，況查該第二七七次委員會議之議決，僅係要求仲介業者告知消費者有此要約書可供選擇即可，非必須提出此要約書供消費者。至三八三次委員會決議，亦僅係「告知」消費者為已足，並未要求仲介業者提出此內政部訂立之要約書供消費者選擇。被上訴人擴張其會議決議而為解釋，並概認因此即屬欺罔消費者之行為，難謂符合情理，亦未有法律之明文規定。另被上訴人審理本案並未傳上訴人及檢舉人卜美文當面對質，僅憑檢舉人一份檢舉函就逕行裁定處分上訴人違反公平交易法，實有過於輕率及違誤，綜上所陳，被上訴人就本案所為之處分及訴願決定，認事用法，均有違誤，上訴人難以甘服，請求判決如訴之聲明等語。
二、被上訴人在原審答辯時則以：查本案上訴人於八十九年三月廿七日派員到會陳述時自承：「本案 卜君 自始自終均未要求本公司提供內政部版要約書，因此本公司尚無機會告知該要約書之具體內容．．．」，上訴人顯未主動告知購屋人內政部所訂定「要約書」之具體內容，使購屋人得以明瞭「斡旋金」及「要約書」之替代關係及其選擇權，且上訴人既未於提出斡旋金要求時，同時告知消費者得採用內政部所訂定之要約書，且其於備註欄單純之文字記載確實無法令消費者知悉其中之內涵，更遑論使交易資訊原即處於明顯不對稱地位之消費者得以充分了解「斡旋金」與「內政部版要約書」間二者之差異及替代關係，而其陳述亦與檢舉人來函內容相一致，可信上訴人確係利用其交易資訊上不對等之地位，隱匿重要交易資訊，屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定，殆無疑義。本案之調查，被上訴人除請上訴人提出書面說明外，於八十九年三月廿七日另請上訴人派員到會陳述，到會人員備有上訴人出具之委任狀，復為該公司法務人員，具有相當之法律專業知識，陳述紀錄均本於陳述人自由之陳述，並經陳述人閱覽簽蓋確認無誤，上訴人指摘本會調查程序有所瑕疵，殊無足採。另被上訴人多次舉辦說明及宣導活動，以上訴人設址營業之桃園縣而言，被上訴人曾於八十八年五月二十五日假桃園縣政府舉辦宣導活動，於同年五月十三日函知桃、竹、苗地區房屋仲介商業同業公會轉知會員，桃園縣政府亦經本會通知轉知轄內業者參加，事證綦詳，非上訴人任意諉稱不知所能卸責。況按「行業導正」，乃被上訴人本於公平交易法主管機關之職權，遇產業有普遍違反公平交易法之行為，予以導正，其內容或有敍明被上訴人對特定行為類型之法律見解，係供事業審酌其行為適法性，以及被告處理相關案件之參考。惟個案仍係依據公平交易法各該條文，審酌具體事證而為適法之決定，並非直援引「行業導正」為處分之依據，於法並無不合，上訴人訴稱違法，自無足採。綜上所述，上訴人的主張無理由，請判決如被上訴人之聲明。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本案檢舉人卜美文指稱上訴人未事先告知或提供要約書或斡旋金之選擇機會，即要求其簽訂「委託議價契約書」，並支付二十萬元本票之斡旋金等情，有檢舉書附原處分卷可稽，並經卜美文於本院準備程序到庭結稱：「我接洽時，上訴人公司的人沒有拿出內政部版要約書，也沒有提到有要約書，簽約時也沒有指出備註欄註明事項，是我回去後看委託議價契約書才發現備註欄註明有要約書可以選擇」等語在卷；參以本案上訴人於八十九年三月廿七日委任其公司法務人員 徐培麟 向被上訴人陳稱：「本案卜君自始自終均未要求本會提供內政部版要約書，因此本公司尚無機會告知該要約書之具體內容」等語，可見上訴人顯未主動告知購屋人內政部所訂定「要約書」之具體內容，使購屋人得以明瞭「斡旋金」及「要約書」之替代關係及其選擇權。上訴人雖辯稱該公司於委託議價契約書中之備註欄第一款中即已載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，而檢舉人卜美文除曾就前揭記載事項簽名確認外，亦從未要求原告提供內政部版之要約書云云。惟在房屋仲介交易過程，買方較仲介業者在相關資訊方面，乃處於明顯不對稱地位。是就交易之公平性而言，仲介業者自應主動向買方充分揭露具體之交易資訊內容，始屬公允。又上訴人於本院準備程序辯稱不知被上訴人相關決議及導正方案內容云云，經查上訴人公司法務人員徐培麟於八十九年三月廿七日到被上訴人機關說明時，被上訴人詢問：「貴公司是否知悉本會第三八三次委員會議決議，要求仲介公司須以另份書面告知購買人有關內政部版要約書之主要內容？」徐培麟答稱：「本公司知道貴會之相關決議，並願意自即日起立即通知並加強要求各分公司確實遵循貴會指示辦理」，而徐培麟於本院調查時對於上開問答內容，亦不否認其真正；參以被上訴人曾多次舉辦說明會及宣導活動，以上訴人設址營業之桃園縣而言，被上訴人曾於八十八年五月二十五日假桃園縣政府舉辦宣導活動，於同年五月十三日函知桃、竹、苗地區房屋仲介商業同業公會轉知會員，桃園縣政府亦經被上訴人通知轉知轄內業者參加，有被上訴人所提三份開會通知函影本可稽，上訴人諉稱不知云云，乃事後卸責之詞，不足採信。況上訴人既然於自行印製之「委託議價契約書」中之備註欄第一款載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，益見上訴人知悉被上訴人前開規定與行業導正內容，卻不於交易相對人簽訂「委託議價契約書」時主動以口頭告知或提供要約書予交易相對人使其有選擇機會，而直接以其自備之「委託議價契約書」與交易相對人簽約，並僅於備註欄中以較小之字體簡要記載「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，亦未就「要約書」之具體內容加以說明，遑論有以另份書面文件供消費者簽署，使消費者得以充分了解「斡旋金」與「內政部版要約書」間之差異及替代關係。核就交易資訊原即處於明顯不對稱地位之買方而言，本無從藉由上訴人於「委託議價契約書」備註欄簡單、抽象式之記載，而得悉斡旋金與內政部版要約書之差異及替代關係，自無從行使其選擇權，何況檢舉人卜美文雖有於「委託議價契約書」備註欄以外的地方簽名或捺指印，但備註欄內未見有卜美文所留任何之筆跡或署押，自無從證明其已知悉該備註事項。足見上訴人於向消費者提出斡旋金要求時，未同時明確告知或提示消費者得採用內政部所訂定之「要約書」及其具體內容，揆諸前開說明，上訴人之行為難謂已善盡仲介業者之告知義務，已構成隱瞞重大交易資訊，而使交易相對人與之交易之欺罔行為，並達足以影響交易秩序之程度，核已違反公平交易法第二十四條之規定。至上訴人另主張伊公司確實依法提供要約書供卜美文選擇乙節，查上訴人委任之代理人徐培麟於八十九年三月二十七日到被告機關陳述時曾表示，檢舉人自始至終均未要求上訴人提供內政部版要約書，因此上訴人尚無機會告知該要約書之具體內容，惟上訴人於委託議價契約書之備註一、載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，並由檢舉人簽名確認，倘檢舉人主動要求進一步審視內政部版要約書，上訴人當樂意提供，並加以解說云云。有陳述記錄附原處分卷可稽。由上開陳述，得知上訴人實際上並未提供要約書予檢舉人卜美文閱覽及選擇，其原因為檢舉人並未要求，故上訴人所主張顯與事實不符。末按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰」，公平交易法第四十一條前段定有明文。如前所述，本案上訴人未於提出斡旋金要求時，明確告知購屋人得選用內政部版之「要約書」，構成足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條規定。被上訴人斟酌該違法行為類型曾經被上訴人導正，而上訴人仍未落實遵行，及上訴人之行為動機、目的、預期利益、其行為對交易秩序之危害程度、其營業規模、狀況、市場地位，以及本案調查期間上訴人之配合與悛悔等情，依同法第四十一條前段規定量處上訴人新臺幣二十五萬元罰鍰，同時命上訴人於處分書送達之次日起，應立即停止前揭違法行為。經核其認事用法，均無違誤，裁量權之行使亦無逾越或濫用之情事，訴願決定予以維持，並無不合，上訴人起訴意旨，仍執陳詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
四、上訴人復於上訴意旨略謂：卜美文於八十八年十月三十一日至上訴人設在新竹縣新豐鄉分公司表示願委託上訴人購買房屋，與上訴人簽訂委託議價契約書，同意交付上訴人委託議價協調金二十萬元之本票一張，該紙協議金本票之目的，於委託議價契約書上記明於議價未成功時，無息退還買方，於議價成功，則轉作訂金，卜美文於本行之文字下捺指印，足見卜美文就協調金（斡旋金）之目的至為明瞭。又委託議價契約書備註欄第一條即記載本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇，此係具體之文字記載，並非抽象之記載，而卜美文並在此項文字記載閱覽後捺指印於其上，則上訴人實無違背告知之義務，尤難謂有欺罔之行為。另被上訴人第二七七次委員會議議決及三八三次委員會議決議並非法律之規定，難認有法律之效力，況查該第二七七次委員會議之議決，僅要求仲介業者告知消費者有此要約書可供選擇即可，非必須提出此要約書供消費者。至三八三次委員會決議，亦僅係「告知」消費者為已足，亦末要求仲介業者提出此內政部訂立之要約晝供消費者選擇。原判決採被上訴人之辯解，仲介業者尚必須提出此要約書供消費者選擇，始符告知之義務云云，此顯係擴張其會議決議而為解釋，並概認因此即屬欺罔消費者之行為，難謂符合情理，亦未有法律之明文規定，依罪刑法定之原則，原判決為判決不備理由，依行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款規定，原判決不備理由，為違背法令。又上訴人與卜美文所簽訂之「委託議價契約書」，交付予卜美文閱覽後在契約書文末捺指印，並在契約書上備註欄記載「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」之文句下，再由卜美文捺指印，雖然此備註欄字體較小，但是上訴人特別請求卜美文於此文字下捺指印，即不能謂卜美文末見該文字記載之內容。尤且，上訴人既請求卜美文在本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇之文句下捺印文，上訴人係要求卜美文注意此項文字記載之內容之用意，至為明顯，上訴人更無隱瞞欺罔不告知卜美文之情事可言。另查契約書備註欄上就「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」之文字記載已有卜美文所捺指印於其上，有契約書可以查證，原判決竟稱末見卜美文所留任何署押以證明卜美文知悉該備註欄事項云云，原判決顯然末憑證據，有違行政訴訟法第一百八十九條第一項規定，依行政訴訟法第二百四十三條第一項規定為判決違背法令。又查卜美文與上訴人所簽立之委託議價契約書，僅係委託上訴人出面代理與出賣人就買賣進行議價，買賣雙方就買賣之內容及方式仍須協商，則就買賣雙方就買賣契約之內容及方式尚未進一步協商簽訂之前，何以能推定日後所簽訂之買賣契約必然係對買受人會有顯失公平之處。又內政部版之要約書之內容係如何，原判決並未調查，則又何以能證明上訴人公司所備之「委託議價契約書」及日後買賣雙方所訂立之不動產買賣契約書係較內政部版之要約書對消費者顯失公平。綜上所陳，原判決顯有違背法令，上訴人難以心服，謹依法提起上訴，判決如訴之聲明。
五、被上訴人於本院答辯意旨略謂：按「行業導正」乃本會本於公平交易法主管機關之職權，於產業有普遍違反公平交易法之行為時，予以導正，其內容係敘明本會對特定行為之法律見解，供事業審酌其行為適法性，以及本會處理相關案件之參考。惟個案仍係依據公平交易法各該條文，審酌具體事證而為適法之決定，並非直接援引「行業導正」為處分之依據，於法並無不合，上訴人訴稱違法，自無足採。次查本會房屋仲介業導正原則訂定之緣由，即在於房屋仲介交易過程中，買方較仲介業者在相關資訊方面，係處於明顯不對等地住，且依房屋仲介交易習慣，仲介業者向均以收取斡旋金為主，一般民眾並不易知悉得以要約書替代斡旋金之資訊，是以本會乃於第二七七次委員會議決議，認仲介業者未揭露消費者得選擇採用內政部版要約書之資訊，將涉有違反公平交易法之虞，惟實施之後，房屋仲介斡旋金糾紛仍不斷，本會遂於第三八三次委員會議決議建議仲介業者宜以另份書面文件供消費者簽署，以充分揭露消費者關於「斡旋金」及「要約書」之替代關係及其選擇權。如業者以口頭或其他方式告知，只要能使購屋人確實瞭解其選擇權，自無不許之理，故房屋仲介業者是否有盡其告知之義務，依本會第三八三次委員會議決議之精神，在於以房屋仲介業者是否盡其充分揭露資訊之義務作判斷，而論其是否違反公平交易法第二十四條之規定。本案上訴人雖於「委託議價契約書」之備註欄內為「本公司有內政部頒佈之要約書可供選擇」文字之記載，惟單憑文字之記載確實無法令購屋人知悉其中之內函，乃上訴人於到會陳述時亦陳明，因購屋人未要求提供內政部版要約書，致渠尚無機會告知要約書之具體內容，上訴人顯未主動充分揭露內政部版要約書內容，使購屋人得以明瞭斡旋金契約與要約書之替代關系及其選擇權，核就交易資訊原即處於明顯不對等地位之買方而言，本無從藉由上訴人「委託議價契約書」備註欄簡單抽象之記載，而知悉斡旋金與內政部版要約書之差異及替代關係，亦自無行使其選擇權之可言。是以，上訴人利用資訊不對等之優勢地位，隱匿重要交易資訊，使交易相對人與之交易，為足以影響交易秩序之欺罔行為，業已違反公平交易法第二十四條規定。職是，本會並非逕依上訴人違反前揭導正原則而予以處分，乃係依個案事證，論處上訴人違反公平交易法第二十四條規定，於法律之適用上，並無違誤。另按仲介業者向有收取斡旋金代為議價之交易特色，但囿於斡旋金制度係業者自創，並無明確定義，且無相關法令足資規範，以致爭議不斷。為釐清斡旋金之性質及業者收取該費用之適法與否，本會前曾於八十五年間兩度邀集消保會、內政部、學者、消費者代表之團體、業者召開「房屋仲介業者收取斡旋金之合理性及合法性公聽會」，與會代表咸認其屬民事契約性質，且多數未反對其存在，僅係認應將雙方之權利義務及交易條件明確約定。又內政部「房屋委託銷售等相關契約範本專案小組」會議，針對斡旋金制度，曾進行多次討論，並為防堵斡旋金之弊害，惟另設計「要約書」，期能取代目前收取斡旋金之交易習慣，買方如有意承購房屋，但購買條件與買方有所差距時，可填具「要約書」載明所欲承購之價金及其他條件，交由仲介公司進行斡旋，買方不須支付仲介業斡旋金，在要約條件尚未經賣方承諾之前，無須支付其他任何款項。故基於維護交易秩序及保護消費者之立場，本會爰於第二七七、三八三次委員會議決議房屋仲介業者如提出斡旋金要求時，應同時告知購屋人「斡旋金」契約及內政部版「要約書」之替代關係及其選擇權，本案本會認上訴人於從事房屋仲介交易，提出斡旋金要求時，未同時告知購屋人得採用內政部所訂定之「要約書」之具體內容，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法第二十四條之規定，爰處分之，而非上訴人所稱其公司所備之「委託議價契約書」及日後買賣雙方所訂立之不動產買賣契約書係較內政部版之要約書對消費者顯失公平。綜上論結，原處分、訴願決定及原判決，並無違誤，本件上訴人上訴並無理由，敬請判決如被上訴人之聲明。
六、本院經查：㈠、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」；又按「公平公易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰」公平交易法第二十四條、第四十一條前段分別定有明文。
㈡、被上訴人於八十六年二月十九日第二七七次委員會會議決議進行「行業導正」，導正期限至八十六年八月三十一日止；亦即自八十六年九月一日起，房屋仲介業者如提出斡旋金要求，應同時告知消費者亦可選擇內政部所訂之「要約書」，如消費者選擇約定交付斡旋金，則仲介業者應以書面明定交付斡旋金之目的，明確告知消費者之權利義務，否則被上訴人將認定其違反公平交易法第二十四條之規定。被上訴人又於八十八年三月十日第三八三次委員會議決議進一步要求房屋仲介業者應盡告知義務，並建議其宜以另份書面文件供消費者簽署，以告知消費者「斡旋金」及「要約書」之替代關條及其選擇權，並自八十八年九月一日起全面實施。被上訴人曾於八十八年五月二十五日假桃園縣政府舉辦宣導活動，於同年五月十三日函知桃、竹、苗地區房屋仲介商業同業公會轉知會員，桃園縣政府亦經被上訴人通知轉知轄內業者參加，有被上訴人所提三份開會通知函影本可稽。㈢、上訴人既於自行印製之「委託議價契約書」中之備註欄第一款載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，益見上訴人知悉被上訴人前開規定與行業導正內容，上訴人所稱不知被上訴人相關決議及導正方案內容之詞，與事實有違，尚不足採。㈣、上訴人既知悉被上訴人前開會議決議與行業導正內容，卻不於交易相對人簽訂「委託議價契約書」時主動以口頭告知或提供要約書予交易相對人使其有選擇機會，而直接以其自備之「委託議價契約書」與交易相對人簽約，並僅於備註欄中以較小之字體簡要記載「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，亦未就「要約書」之具體內容加以說明，遑論有以另份書面文件供消費者簽署，使消費者得以充分了解「斡旋金」與「內政部版要約書」間之差異及替代關係。核就交易資訊原即處於明顯不對稱地位之買方而言，本無從藉由上訴人於「委託議價契約書」備註欄簡單、抽象式之記載，而得悉斡旋金與內政部版要約書之差異及替代關係，自無從行使其選擇權，何況檢舉人卜美文雖有於「委託議價契約書」備註欄以外的地方簽名或捺指印，但備註欄內未見有卜美文所留任何之筆跡或署押，自無從證明其已知悉該備註事項，足見上訴人於向消費者提出斡旋金要求時，未同時明確告知或提示消費者得採用內政部所訂定之「要約書」及其具體內容。㈤、上訴人另主張伊公司確實依法提供要約書供卜美文選擇乙節，經查上訴人委任之代理人徐培麟於八十九年三月二十七日到被上訴人機關陳述時曾表示，檢舉人自始至終均未要求上訴人提供內政部版要約書，因此上訴人尚無機會告知該要約書之具體內容，惟上訴人於委託議價契約書之備註
一、載明「本公司備有內政部頒訂之要約書可供台端選擇」，並由檢舉人簽名確認，倘檢舉人主動要求進一步審視內政部版要約書，上訴人當樂意提供，並加以解說云云。有陳述記錄附原處分卷可稽。由上開陳述，得知上訴人實際上並未提供要約書予檢舉人卜美文閱覽及選擇，其原因為檢舉人並未要求，故上訴人所稱確實依法提供要約書供卜美文選擇之詞，核與事實不符，尚不足採。㈥揆諸前開說明，上訴人之行為難謂已善盡仲介業者之告知義務，已構成隱瞞重大交易資訊，而使交易相對人與之交易之欺罔行為，並達足以影響交易秩序之程度，已違反公平交易法第二十四條規定，被上訴人依同法第四十一條前段裁處罰鍰二十五萬元並命上訴人於處分書送達之次日起，應立即停止前揭違法行為，於法尚無不合。原判決將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤，上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年八月八日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官林清祥法官劉鑫楨法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十一年八月十二日