裁判字號：最高行政法院95年判字第419號判決
裁判日期：民國95年03月30日
裁判案由：公地放領
最高行政法院判決
95年度判字第00419號上訴人己○○
丁○○壬○○
庚○
丙○
辛○
戊○乙○○被上訴人基隆市政府代表人甲○○上列當事人間因公地放領事件，上訴人不服中華民國93年9月15日臺北高等行政法院93年度訴更一字第7號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人於民國（下同）90年7月12日向被上訴人陳情，坐落基隆市○○區○○段十四坑小段309地號（下稱系爭土地）公地放領錯誤，應撤銷公地放領，並確認渠等為合法承領權利人。被上訴人以90年7月20日基府地權字第062118號函復：「本件前經本府89年12月26日（89）基府地權字第113945號函復在案。」查被上訴人89年12月26日（89）基府地權字第113945號函復上訴人89年10月26日之陳情案略以：「
三、．．． 蘇天生 君依法提出申請．．．繳清地價，於70年8月19日依法取得所有權，完成放領法定程序。四、．．．
台端所陳事由仍請循司法途徑解決為宜。」上訴人不服該函覆，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。經原審法院90年度訴字第6812號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，經本院判決發回原審法院更為審理。
二、上訴人於原審起訴主張：系爭土地尚由上訴人占有使用中，作為耕地，被上訴人於53年5月15日公告放領該地時，未確實查定及審定現耕人係 蘇天男 ，而違反「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」（下稱放領公有耕地實施辦法）第6條第1款規定。詎經多次請求，被上訴人均拒絕撤銷且更改放領人，於90年7月20日以基府地權字第062118號函復，以事涉私權，應循民事訴訟程序解決而拒不撤銷。按行政訴訟法第5條第1項規定，被上訴人拒絕撤銷要不能謂非一種經申請作為而不作為之消極行政處分。本件爭議係存在於被上訴人與實際之放領人蘇天生之間，上訴人非契約之當事人，而是以受害人身份，請求被上訴人即賣方代理人依法撤銷該放領契約，故本件行政訴訟之標的係行政訴訟法第5條之怠為處分之訴，而非契約之撤銷或解除所涉及私權契約之爭執，自非司法院釋字第89號解釋所指應由普通法院審理之範疇。
何況，依司法院釋字第115號解釋、最高法院56年台上字第2110號判決意旨，亦認放領係基於公權力之行為，如對放領錯誤而受害即係利害關係人，得依訴願及行政訴訟藉資救濟。按行政程序法第131條規定，係指行政機關對人民之請求權，與本件係人民對行政機關之違法行政處分，請求撤銷及撤銷後依法另為適法處分之請求權，迥不相同，故本件無該條之適用。而本件請求撤銷之標的，係上訴人在90年7月12日請求被上訴人將前放領撤銷，為被上訴人所拒，依行政訴訟法第5條第1項而訴請撤銷不作為之行政處分，故無時效消滅之問題，且上訴人之被繼承人蘇天男在接獲被上訴人79年9月20日79基府建農字第61671號函時，即於79年10月4日以汐止郵局303號存證信函質問被上訴人，此後亦屢次到被上訴人機關詢問，並無怠於行使權利。而從情況證據而言，茍蘇天男知悉系爭土地其有優先受放領權，不可能不申請承領，尤其不可能知悉放領給他人，自己尚願意繳交簽訂繳租（即造林利益分收率）給被上訴人之租約，而在79年尚列該地為承租之標的。再者，系爭土地既係上訴人之被繼承人所承租，被上訴人之內部即有該租約，其將放領清冊或查註清冊誤繕為蘇天生，且未通知蘇天男，蘇天男何從知悉？故到79年才會依舊例系爭土地在換租申請書上，由此事實可證被上訴人並未到現場查定蘇天男本人，亦未核對市府內即存在之租約，當然亦未通知蘇天男繳交「第一期地價」，被上訴人謂蘇天男不為申請，顯係倒果為因，其所為之放領即有錯誤，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應撤銷其對蘇天生有關系爭土地之放領，改放領與上訴人。其地價依原放領條件即13,511公斤甘藷，或以給付日前1日市價折算之金額等語。
三、被上訴人則以：放領公地案件屬私法上之買賣契約，按法務部90年3月22日法90令字第008617號令意旨，本件放領時間距今已近30年之久，已逾15年消滅時效，且行政法時效制度係採權利消滅原則，上訴人之公法上請求權應已消滅。而由放領公有耕地實施辦法第10條規定內容足證，放領公地之行為，係國家與人民訂定私法上之買賣契約，放領機關並無強制民眾必須放領之規定，符合放領資格者，公告放領期間不申請，即不具備日後再提出要求放領之權利，故放領公有耕地公告後仍需經過申請程序，符合規定並繳交第一期地價後，才能取得放領人資格，因此放領權利之行使與否，是由符合放領資格者自由決定，放領公地必須經過公告申請繳交第1期地價，才能符合放領之要件，且上訴人所提出台東縣政府案例，明顯與本件不同。查本案係依被上訴人53年5日15日基府地權字第18440號公告，蘇天生依法申請承領，並經被上訴人放領公地扶植自耕農促進委員會第7次會議審查完竣在案，依據「本市七堵區放領公有耕地農戶清冊」，記載公告申請承領及現耕人均為蘇天生，與上訴人所述放領公有耕地實施辦法第15條第1款規定似有出入。其次，如由被上訴人撤銷系爭土地之放領，顯然已嚴重違反土地法第43條規定，復依內政部75年5月3日台內字第406287號函釋，則放領機關如對已取得所有權之私有土地，未經司法程序，即可撤銷其承領權收回土地，並登記為國有，人民之所有權將毫無保障，放領公地屬私法上之買賣契約，站在保護承領人立場，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應按司法院釋字第89號意旨，由普通法院管轄較為妥適等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依放領公有耕地實施辦法第4條規定，被上訴人僅為執行機關，並非本件放領事件之主管機關，被上訴人對上訴人之陳情所為之函復，僅屬單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，不生准駁之法律效果，按訴願法第3條規定，本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例、90年度裁字第747號判決意旨，自非行政處分，上訴人不得對之提起行政爭訟；至其請求被上訴人重為放領部分，因被上訴人非為主管機關，亦為當事人不適格。查本案之訴訟類型為課予義務訴訟，上訴人要求撤銷系爭土地之第1次放領處分，而要求改為第2次之放領處分，均係主張其等因繼承蘇天男之權利而享有請求放領承租公有耕地之公法上請求權，而此等公法上請求權係源自放領公有耕地實施辦法行政規則上，但該辦法早於87年12月2日即已廢止，而上訴人等人至少也是延至89年10月26日才行使上開公法上請求權，當時此等公法上權利早已因法規廢止而歸於消滅，上訴人已無法再依行政訴訟法第5條第2項規定據以主張。次查，系爭土地雖為依法完成總登記之臺灣省政府所有土地，但系爭土地地目為「旱」，其使用編定為「山坡地保育區暫未編定用地」；依非都市土地使用管制規則第7條規定，系爭土地並非屬經編定為「農牧用地」者，亦不得依國有耕地放領實施辦法第3條規定辦理放領，上訴人亦失其請求放領之依據。再查，耕者有其田條例係將私人所有之土地放領予承租人，而放領公有耕地實施辦法則係將公有土地放領與合於資格之人，二者適用對象不同，上訴人將其混為一談，自無可採。再者，依放領公有耕地實施辦法第14條之規定，放領公有耕地公告後仍須經過申請程序才能取得放領人身分，本件縱依上訴人主張係就原放領對象之認定有錯誤，惟其並未與被上訴人成立放領契約，其請求撤銷非屬司法院釋字第89號解釋範圍，而係公法行為，然查上訴人在放領公告時，縱為承租人而為符合資格之人，但上訴人在放領公告所定之15日申請期間內，並未提出申請放領，為上訴人所自承，則就此放領事件，上訴人並非參與放領之競爭者，就該土地放領與他人（蘇天生）並無「請求作成撤銷原放領處分」之公權利存在，而其79年間之陳情，亦僅屬以利害關係人之地位，促使被上訴人發動調查之職權而已，難謂上訴人有「撤銷原放領處分」之請求權存在。何況，固然上訴人之被繼承人蘇天男曾在79年間向被上訴人申請包括系爭土地在內之土地辦理續租時，於經被上訴人函復系爭土地已放領予蘇天生後，即以79年10月24日存證信函向被上訴人機關質問為何放領系爭農地予蘇天生等情。但其作為僅止於此，並未進而要求「撤銷原第1次放領處分，並作成第2次放領之新處分」，則難謂在此時點，蘇天男曾行使其權利。不論上訴人所主張之撤銷第1次放領有無理由，但被上訴人已主張時效抗辯，而關於本件放領，其請求權於53年5月15日放領公告時，上訴人即可以行使，而上訴人等人至少也是延至89年10月26日才行使上開公法上請求權，早已逾15年之請求權時效，依司法院釋字第474號解釋、法務部90年3月22日法90令字第008617號令意旨，已罹於時效而消滅，上訴人之請求，亦為無理由。末查，系爭土地既已於62年9月20日放領予蘇天生，雖被上訴人因檔案未保存而未能查得是否已註銷蘇天男之系爭土地部分之租約，惟系爭土地業已於70年8月15日辦理所有權移轉登記與蘇天生完畢，被上訴人與蘇天男間之租約，已因被上訴人不再為管理權人而成為無權處分，該租約非經所有權人之承認，對於所有權人依法不生效力，則上訴人主張其可繼承蘇天男之租賃權，進而為本件之放領請求，亦無理由。至於上訴人另引91年8月31日台灣日報剪報之案情如何，與本件無涉，且縱屬實，亦無拘束本件之效力，並無斟酌必要。又上訴人請求傳訊證人 蘇黃換 ，亦無傳訊證人必要等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：上訴人之陳情書用語或有爭議，但文中清楚請求被上訴人撤銷原來之放領改放領予上訴人，則甚清楚，故不論被上訴人拒絕撤銷或逾越權限或濫用權利，要不能謂非一種經申請作為而不作為之消極行政處分，符合行政訴訟法第5條第1項、第4條第2項規定，原審應撤銷該行政處分，其先則稱該函復不屬行政處分，復稱非主管機關，非為矛盾抑且見解錯誤。次查，省政府民政廳係省政府之下級單位，非獨立之公法人，反之，依自治法規，被上訴人具公法人資格，故管理機關非必是行政訴訟適格之對象，原審將二者混淆似有不當。被上訴人在本件程序中，或受理上訴人之陳情（請求）亦皆不曾對上訴人表示「對象錯誤」，原審未查明被上訴人是否權限之代行，或其性質如何？即認被上訴人不能受理上訴人之請求，其適用法律尚非妥適。按放領公有耕地實施辦法，雖因省府虛級化而廢止，但非謂我國已終止實施耕者有其田之政策，而全面凍結耕地放領，依中央法規標準法第18條規定，如原省有土地於省府虛級化後歸中央管理，則內政部另有國有耕地放領實施辦法可資適用，原審就此亦未查明，遽行判決即有未當。次按，上訴人另於原審所引91年8月31日台灣日報剪報之報導，及另引報載「弄錯地址，補償費遲到15年」之案例，與本案有情節相同之處，茍相同事例行政機關業有處理原則，被上訴人未比照辦理，即有違法或有違反平等原則，原審豈能武斷認為無關。再查，系爭土地至今皆作農用，原審所引非都市土地使用管制規則第7條，並未排除作為農牧使用，更非排除適用國有耕地放領實施辦法辦理放領，原審未經查明，遽行判決亦屬違誤。其次，原審稱耕者有其田條例，係將私人土地放領予承租人，與本件係放領公地不同，惟縱使原來屬私人所有，必經徵收程序納為公有，始可再行放領，原審見解有誤。且本件係在查定時即出錯，被上訴人一方面出租系爭土地與蘇天男，卻將系爭土地放領與蘇天生，致蘇天男雖占有使用系爭土地迄今，卻直到79年換租約時才知道在62年時竟誤放領與蘇天生，原審猶以放領除審定公告外，尚須符合資格者申請作駁，亦有違誤。又按行政程序法第131條規定，指行政機關對人民之請求權，與本件係人民對行政機關之違法行政處分，請求撤銷及撤銷後依法另為適法處分之請求權，迥不相同，故本件無該條之適用。而本件請求撤銷之標的，係上訴人在90年7月12日請求被上訴人將前放領撤銷，為被上訴人所拒，依行政訴訟法第5條第1項而訴請撤銷不作為之行政處分，故無時效消滅之問題，且上訴人之被繼承人蘇天男在接獲被上訴人79年9月20日79基府建農字第61671號函時，即於79年10月4日以汐止郵局303號存證信函質問被上訴人，此後亦屢次到被上訴人機關詢問，並無怠於行使權利，原審竟稱上訴人長期不行使，自與事實不符。再者，從情況證據而言，茍蘇天男知悉系爭土地其有優先受放領權，不可能不申請承領，尤其不可能知悉放領給他人，自己尚願意繳交簽訂繳租（即造林利益分收率）給被上訴人之租約，且在79年尚列該地為承租之標的。此外，被上訴人有關系爭土地之查定顯有不實，其提報放領公地扶植自耕農促進委員會之審定亦顯不實，原審不詳查其情，竟違背法律不溯既往原則，類推適用88年始施行之行政程序法第131條第2項，認上訴人之請求權罹於時效，違反程序及實體正義甚為明顯，其判決當然違背法令等語。
六、本院按訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第1款定有明文。次按「行政官署依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公有耕地放領於人民，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應由普通法院管轄」司法院釋字第89號解釋明確。解釋理由書更指明「其放領行為屬於代表國家與承領人訂定私法上之買賣契約」，殊非公權力之行為。又司法院所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號解釋在案，復於司法院釋字第405號解釋理由書重申其旨。本件上訴人己○○、丁○○、壬○○（嗣經本院判決發回原審後，追加已故蘇天男之其餘繼承人庚○、丙○、辛○、戊○、乙○○等5人為上訴人）於90年7月12日向被上訴人陳情系爭公地放領錯誤，應撤銷公地放領，並確認渠等為合法承領權利人。被上訴人以90年7月20日基府地權字第062118號函復：「本案前經本府89年12月26日（89）基府地權字第113945號函復在案。
」查被上訴人89年12月26日（89）基府地權字第113945號函復上訴人89年10月26日之陳情案略以：「三、．．．蘇天生君依法提出申請．．．繳清地價，於70年8月19日依法取得所有權，完成放領法定程序。四、．．．台端所陳事由仍請循司法途徑解決為宜。」上訴人己○○等不服前開被上訴人90年函覆，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向原審法院提起行政訴訟。原審以90年度訴字第6812號判決駁回，上訴人提起上訴，經本院發回更為審理，上訴人求為判決如前所述聲明等情，為原審所確定之事實。是則，本件乃被上訴人依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將系爭公有耕地放領，並將所有權登記予訴外人蘇天生，上訴人該項因放領之撤銷所生之爭執，揆諸上開司法院解釋，應由普通法院管轄，不得提起行政爭訟，即非屬行政法院之權限。況被上訴人所為系爭90年函覆，僅告知前經89年函覆在案，純屬欠缺法效性之觀念通知，要無行政訴訟法第5條之適用。上訴人向原審法院提起撤銷及課予義務之行政訴訟，於法不合，自應依行政訴訟法第107條第1項第1款以裁定駁回之。至於實施耕者有其田條例及國有耕地放領實施辦法，均非系爭土地放領之依據，上訴人該部分主張自毋庸審酌。另司法院釋字第115號解釋，係對於依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領事件所作闡示，與本件情節不同，尚難比附援引，本件原判決逕為實體審理，固欠允當，惟其駁回上訴人之起訴，其結果並無不同，仍應予以維持。上訴論旨猶執前詞，求為廢棄原判決，為無理由。茲原審既以判決為之，本院即應以判決駁回上訴人之上訴。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月30日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年3月30日
書記官張雅琴