裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第460號判決
裁判日期：民國104年07月16日
裁判案由：返還公法上不當得利
臺中高等行政法院判決
103年度訴字第460號104年7月2日辯論終結原告 李志欽
李志恒 被告苗栗縣政府代表人 徐耀昌 訴訟代理人 饒斯棋 律師複代理人 張馨月 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由 劉政鴻 變更為徐耀昌，並經變更後之代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣坐落苗栗縣苗栗市○○段○○○○○號、1379地號等2筆土地（下稱系爭土地）為原告所有，系爭土地部分遭被告於民國98年6月間辦理「苗栗市○○里○鄰道路排水溝工程」（下稱系爭工程）施設排水暗溝及鋪設柏油路面，原告乃以被告未取得其同意書，亦未經徵收程序，無償占用系爭土地，向臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）提起回復原狀等訴訟，經該院以103年度苗簡字第142號案件審理，嗣因兩造爭執系爭土地是否存有公用地役關係，事涉公法上法律關係，乃撤回上開民事訴訟，並提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告二人於100年7月13日共同繼承母親遺留之系爭土地，經
申請苗栗地政事務所鑑界，並經臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）103年4月24日苗院民詳103苗簡142字第11952號函請複丈，確認系爭土地於98年6月23日遭被告施設排水暗溝及鋪設柏油路面，然被告未經合法徵收程序，且未取得地主之使用同意書，卻無償使用系爭土地。由空照圖可見自65年至80幾年初，系爭土地並無任何道路，且該土地之地價稅迄今為止，均由原告按時繳納，經原告向被告請求國家賠償，原告於103年11月10日收到被告拒絕之回函，造成原告重大損失。
惟依證人 古鎮維 於上揭民事訴訟程序證稱「應該要看有沒有列入計畫，如果有就依據徵收要件辦理，通常施作前都會請陳情人提出土地使用同意書供公眾使用。」及被告承辦人 曾瓊慧 證稱「我會勘之後，才確認地點，因為是既成道路，所以我們就沒有通知原所有人。……所以沒有地主使用同意書。」 黃仁霖 科長於本院亦證實系爭土地施工未取得土地所有權人同意書，足證被告對既成道路之認定全憑承辦人員之心證，便宜行事，且未取得土地所有權人之同意即占用系爭土地。
㈡被告稱空照圖上系爭道路為樹林所遮蔽，惟查系爭土地為旱
地，即缺水農地，斷無樹木叢生遮路道理。且由上揭空照圖可知66年至103年，育民街及右方中正路自始至終即存在，為系爭土地週圍居民出入必經兩條大道，即使系爭土地沒有道路存在，亦不妨礙當地居民進出，是系爭土地上之道路自始即為當地居民為土木施作或圖出入方便，日久人車碾壓出來之私設道路。被告雖稱系爭道路施設暗溝時原告母親並未阻止，然原告母親並不居住於當地，道路修築時亦未通知，原告母親在不知情下，如何阻止？爰依司法院釋字第400號、第440號、國家賠償法第2條第2項、民法第179條、土地法第97條規定，請求過去5年租金不當得利1,151,575元，每年租金係根據系爭二筆土地面積的公告地價16,000元按十分之一計算【(79㎡+65㎡)×16,000×0.1÷365＝631元；631元×365天＝230,315元；230,315元×5年＝1,151,575元】，及年息5%之利息，並依行政訴訟法第6條、第7條請求「確認公用地役關係」不存在，附帶賠償1,151,575元加計年息5%之利息，往後每年租金230,315元或直接以公告地價徵收系爭土地。被告所提之賠償計算方式不符比例原則。
㈢原告提出苗栗縣議會第16屆第5次定期會提案（編號4-20）
，縣議會提案理由欄載明需要有地主的土地同意書，被告才可鋪設道路，但系爭土地遭被告鋪設道路時，並未取得原告母親之同意。又依苗栗縣建築管理自治條例第2條規定：「建築基地面臨計畫道路……或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定（示）建築線。」第3條規定：「申請指定（示）建築線應填具申請書，並附下列文件：一、地籍套繪圖……二、基地位置圖……三、現況圖……四、基地位置及道路現況相片。」第13條規定：「申請雜項執照除依本法規定外，並應檢附下列文件：一、土地權利證明文件：㈠土地登記謄本。㈡地籍圖謄本。㈢土地使用同意書。二、工程圖樣：位置圖、配置圖、平面圖、立面圖及剖面詳細圖。三、建築線指定（示）圖。」本件被告如何勘驗認定系爭土地上為既成道路，被告每次提供之圖都不一樣，原告懷疑系爭土地原先沒有既成道路，公務機關未依圖施工，造成多一條道路在系爭土地上。被告認定系爭土地上存在既成道路，有認定事實不憑證據之違法，系爭土地不存在公用地役關係。㈣聲請調查證據：
1.請調閱苗栗地院103年度苗簡字第142號卷宗。
2.請傳本案施工當時里長（現任苗栗市市民代表） 王封台 。
3.請向被告調閱97年7月11日工務局簽關於系爭工程案相關文件及工程圖樣（地籍套繪圖、基地位置圖、現況測量成果圖、基地位置及道路現況相片、地籍圖謄本、土地使用同意書、配置圖、平面圖、建築線指示圖、竣工相片圖、竣工測量成果圖）等情，並聲明求為判決：⑴確認系爭土地公用地役關係不存在。⑵被告應給付原告1,151,575元及自起訴狀繕本送達翌日起百分之五計算之利息。⑶被告應自起訴狀繕本翌日起，每年給付原告租金230,315元。
四、被告則以：㈠本件系爭土地為既成道路，業已成立公用地役關係，被告並無任何受有利益而有該當公法上不當得利之情事：
1.按「司法院釋字第400號解釋意旨，所謂既成道路公用地役關係之成立，須具備：①不特定之公眾通行所必要。②於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止。③經歷之年代久遠未曾中斷等要件，亦即具備上開要件，即可認定已形成『既成道路公用地役關係』，並不以該道路業經鋪設柏油路面或設置排水溝為必要。」、「而所謂『年代久遠』，係認既成道路之使用，不須能精確認定使用起始之時間，但仍須有一般人大概所認識開始使用之時間，且其期間已屬時間長久之事實，其意旨並無如能明確認定既成道路之使用始期，即不成立公用地役關係之意思。」最高行政法院102年度判字第421號、103年度判字第412號判決意旨參照。
2.復按「被告使用系爭土地作為道路排水設施之改善行為，難謂無法律上之原因。……抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告甚明。從而原告本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被告應給付相當於租金之補償金，難謂妥適。其次，公法上不當得利返還請求權乃公法上固有之法理，與司法院釋字第400號及釋字第440號等解釋意旨無關。原告主張依上開釋字二號解釋，享有公法上不當得利返還請求權一節，要屬誤會。」、「系爭土地既已成為具有公用地役權之公共用物，原告之所有權之行使自應受限制，不得違反公眾通行之目的，換言之，公眾通行系爭土地已因公用地役權之成立而屬有權使用，並非無權占有，從而被告亦非無法律上原因而受利益，自不成立公法上不當得利之法律關係。」臺北高等行政法院89年度訴字第1761號、鈞院92年度訴更一字第1號判決參照。
3.原告所有系爭土地之部分於被告97年6月17日進行現勘之現況即為柏油路面，該路存在及修築時間已不可考，復經附近不特定居民通行使用多年而未間斷，且於供公眾通行之初，原所有權人即原告之母亦無阻止之情事，該等不特定住戶之親友、執行公務人員、郵差、送報生、水電抄錶員及其他經濟生活上所必須聯絡之人員，自有通行系爭土地之利益，是系爭土地迄今對附近居民及其他經濟生活上所須聯絡之不特定人尚有通行利益無疑，自符合「既成道路」之認定標準而具公用地役關係。從而，被告因系爭土地路面年久失修，及地方陳情因該區段無排水溝常致水漫流路面恐造成公眾通行之危險，乃辦理系爭工程，於系爭既成道路上施設柏油路及排水溝，並於98年6月23日竣工完成，上開工程係屬改善、養護及重修道路之工程，所有權人自負有容忍之義務，且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告，揆諸前開判決要旨，原告請求被告返還公法上不當得利於法無據，
4.司法院釋字第400號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給付補償。惟觀該解釋內亦明確載示「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，意指應先經依法徵收，再給付補償，亦即應依前揭實定法之規定辦理徵收後再給予補償之謂，而非謂「國家應依本解釋直接辦理補償」，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可以據此作為向國家請求財產給付之公法上原因。況系爭土地迄今尚未經依法徵收，自即不發生適用前揭解釋而請求國家為財產上給付之餘地。是原告逕依該號解釋訴請被告返還公法上不當得利，即屬欠缺請求權基礎。
5.另參以第三人 謝寶龍 於苗栗地院103年度苗簡字第142號案件103年4月18日言詞辯論中之證述略以：「(問：是否是住在這路附近？)第一張照片門口貼紅紙的就是我家。」、「(問：住在那邊多久？)67、68年房子興建完成就一直居住到現在。」、「(問：旁邊那條路從以前就有，路開闢多久是否知道？)這條路是我興建房子的時候就已經有了。」、「(問：所以這條路附近的人都可以通行，是否有被任何人阻止所不可以通行？)所有人都可以走，沒有被阻止過。」、「(這條路鋪設柏油的歷史是否有很久了？)很久了，原來是石頭路，鋪設柏油有二、三十年了。」另位證人 李舜英 之證述略以：「(問：住在那邊多久？)65年就住在那裡了。」、「(問：旁邊那條路是否從以前就有，如是，則路開闢多久是否知道？)路本來在我搬過去那邊住的時候就有了，我以前都騎機車上下班。」、「(問：所以這條路附近的人都可以通行，是否有被任何人阻止所不可以通行？)沒有被人阻止。」、「(問：這條路鋪設柏油的歷史是否有很久了？)印象中快二十年了。在鋪設柏油之前是石頭路。」堪認，系爭土地至少自65年起迄今對附近居民及不特定人有通行之利益無疑，且通行之初未經原所有權人之阻止，經歷年代久遠未曾中斷，是系爭土地自符合「既成道路」之成立要件而具公用地役關係。
6.被告曾於103年4月8日向苗栗地院上開民事訴訟陳報林務局農林航空測量所80、85、90、95及100年之航空圖5幀，依上開航空圖所示，系爭土地確實已供公眾通行達20幾年以上無誤。
㈡被告基於公共利益之目的，依法於系爭土地施設柏油及排水溝，係屬合法之行為：
1.按「行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，是私人所有之土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之既成巷道後，其所有權雖不因而消滅，但其所有權之行使應受限制，即不得違反供公眾通行之目的。」最高行政法院100年度判字第433號判決闡釋甚明。
2.被告因系爭土地路面年久失修，及地方陳情因該區段無排水溝常致水漫流路面恐造成公眾通行之危險，乃辦理系爭工程，揆諸前開判決要旨，係屬改善、養護及重修既成道路之工程，系爭土地之所有權人自負有容忍之義務。
㈢原告請求之金額於法無據，應無理由：
1.按土地法第105條規定：「第97條、第99條及第101條之規定，於租用基地建築房屋均準用之。」第97條第1項規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限。」
2.退步言，若鈞院認系爭土地非既成道路，則依一般通念，對於使用他人土地之補償，係依上開土地法規定計算土地之租金，是原告得請求被告給付之租金應依其申報地價年息百分之十核計。又依苗栗地政事務所103年6月9日就系爭土地之複丈成果圖所示，被告使用系爭土地之面積總計為45平方公尺。從而，使用原告土地之租金應依系爭土地之申報地價2,400元，依使用之面積以年息百分之十計算，其一年之租金係10,800元，則5年之租金總計應係54,000元(2,400×45×
10%=10,800，10,800×5=54,000)。是原告請求被告每年給付租金230,315元，並請求5年相當於租金之不當得利1,151,575元，於法無據。
㈣依土地徵收條例提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部
，縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關。原告起訴逕行請求被告徵收系爭土地及給付徵收補償費或價購系爭土地，於法尚有未合：
1.按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號解釋意旨參照）。因此公用徵收僅有國家為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」。此另由該號解釋文亦敘明「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可逕作為向國家請求財產上給付之公法上原因；又按土地徵收條例第14條、第17條、第18條規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，則本件上訴人逕行請求被上訴人徵收系爭土地及給付徵收補償費或價購系爭土地，於法尚有未合，最高行政法院92年度判字第828號判決要旨闡釋甚明。
2.依土地徵收條例上揭規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部，縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，本件原告起訴逕行請求被告徵收系爭土地及給付徵收補償費或價購系爭土地，於法尚有未合。
㈤又被告並無認定「既成道路」之權限，既成道路之判斷仍應
由法院依司法院釋字400號所定之客觀事實證據予以認定之。系爭土地係因時效完成而有公用地役關係之存在，此與依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路並不相同。從而，「苗栗縣建築管理自治條例」第5條所稱「現有巷道」僅係建築法針對作為「指定建築線」之判斷標準之一。另依原告提出之被告工務處（工程科）簽稿會核單，係被告承辦單位即工務處為查明系爭土地及其周邊土地是否為前開條例所指之現有巷道，及依該條例規定該等土地於申請建築執照時有關指定建築線之指示等事項會該權責單位予以確認，然該會核行為並非係為審認既成道路，或謂系爭工程需依前開條例申請建築執照或雜項執照始能進行。
㈥系爭土地既已形成公用地役關係供不特定之人車通行使用，
故受益者為不特定之公眾而非被告，況系爭土地既已形成公用地役關係，即非屬無法律上之原因而受有利益，被告自不構成不當得利，原告提起本件訴訟實無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：系爭土地是否具有公用地役關係存在？原告請求被告給付相當於租金之不當得利或損害賠償，是否有理？
六、經查：㈠按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關
係……久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。……又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。……」司法院釋字第400號解釋理由書可資參照。因此所謂「既成道路公用地役關係」之成立，須具備：「一、不特定之公眾通行所必要。二、於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止。三、經歷之年代久遠未曾中斷。」等要件。具備上開要件，即可認定形成「既成道路公用地役關係」，並不以該道路業經鋪設柏油路面或設置排水溝為必要。復按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。既成道路公用地役關係存在與否，攸關原告對系爭土地之所有權能範圍之利害關係，兩造就系爭土地之公用地役關係既有爭議，原告本件訴之聲明第1項，應有即受確認判決之法律上利益。
㈡本件原告所有系爭土地位於被告98年5月辦理系爭工程設施
柏油路及排水溝工程之範圍內，該工程範圍土地因無設置排水溝，每逢下雨即致地勢低窪之住家淹水，經居民陳情後，被告乃於97年6月17日現場會勘後，於98年5月14日發包工程施設排水暗溝及鋪設柏油路面，並於98年6月23日竣工完成，此為被告所不爭執，亦有被告102年12月6日府工程字第1020249760號函附卷可稽（本院卷第143頁）。又系爭工程施作僅占系爭土地之部分，即苗栗縣地政事務所複丈成果圖所示1327-A、1327-B、1379-A等部分，有該成果圖附卷可稽（本院卷第23頁）。原告主張系爭土地不具公用地役關係，被告未取得土地所有權人之同意，亦未經辦理徵收手續，即於系爭土地上設置排水溝及鋪設柏油路面，顯有公法上不當得利等情。惟查：
1.系爭土地於被告辦理系爭工程前，已供公眾通行多年未曾中斷，且公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，此有系爭道路旁之居民謝寶龍、李舜英於苗栗地院103年度苗簡字第142號民事案件審理時所為證述可稽。謝寶龍於103年4月18日言詞辯論時證稱：「（住在那邊多久？）67、68年房子興建完成就一直居住到現在。（旁邊那條路從以前就有，路開闢多久是否知道？）這條路是我興建房子的時候就已經有了。（所以這條路附近的人都可以通行，是否有被任何人阻止說不可以通行？）這條路所有人都可以走，沒有被阻止過。（這條路鋪設柏油的歷史是否很久了？）很久了，原來是石頭路，鋪設柏油有二、三十年了。」李舜英於同日言詞辯論時證稱：「（住在那邊多久？）65年就住在那裡了。（旁邊那條路是否從以前就有，如是，則路開闢多久是否知道？）路本來在我搬過去那邊住的時候就有了。（所以這條路附近的人都可以通行，是否有被任何人阻止說不可以通行？）沒有被人阻止。原告的母親曾經在一、二十年前有問附近的居民有沒有人要買這塊土地，但是路太大了，沒有人買。（這條路鋪設柏油的歷史是否有很久了？）印象中快二十年了，在鋪設柏油之前是石頭路。」（苗栗地院103年度苗簡字第142號，103年4月18日言詞辯論筆錄，見本院卷第112-117頁）此與被告辦理系爭工程之當時承辦人曾瓊慧於上開民事案件103年10月21日言詞辯論時證稱：「這塊用地在被告還沒有去鋪設柏油之前就已經有AC柏油路面，民國97年我去現場會勘的時候，柏油道路本來就有了，供公眾通行，至於是何人鋪設我不清楚。……因為我去看的時候，已經是既成道路，有公用地役權，所以就沒有徵收的手續。」相符。又於當地擔任兩任里長（83年至91年、95年至99年）之證人王封台，於本院準備程序時亦證稱「（你擔任兩任里長期間，系爭土地上都一直有道路存在？）是，上面有路，我常常騎機車上去查看。（原告說系爭土地上沒有道路，是被苗栗縣政府占用？）我記憶中是有道路的。」等語。謝寶龍、李舜英及王封台等均為世居系爭土地之住民，對系爭土地提供道路使用之情形最為熟悉，彼等就系爭土地早經公眾通行之供述互核均屬一致，足認系爭土地存有公用地役關係，應堪認定。原告雖曾提出多張系爭土地之航照圖，藉此證明系爭土地並非長期供公眾通行之事實。然查上述各項航照圖之解析度尚難清楚辨認系爭土地有無提供公眾通行之事實，尤其系爭土地周圍均有濃密樹叢，因此縱使無法於航照圖明確辨認道路存在，亦不得遽然斷言系爭土地於航照圖拍攝當時確無提供通行之事實。況且早期臺灣社會之經濟型態係以農業活動為主，故其道路通行需求亦以農業用途為主，自不得以工業時代、資訊時代之道路需求，回溯認定66年至77年間之道路實況。
2.按私有土地形成供不特定公眾通行之道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，則所有權之行使應受限制。而所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有權在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內，負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面對其所有物之使用，負有公法上公用地役關係範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔（最高行政法院98年度判字第1138號判決參照）。本件系爭土地在被告辦理系爭工程前，已存在公用地役關係存在，則土地所有權人一方面對其所有物之使用，負有公法上公用地役關係範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物修繕、管理與維護之義務，而應由被告承擔。系爭土地因無設置排水溝，每逢下雨即致地勢低窪之住家淹水，亦影響交通安全，經居民陳情後，被告於98年6月間辦理系爭工程，設置排水暗溝及鋪設柏油，應屬就系爭道路為管理與維護行為，無庸另行取得土地所有權人之同意。是原告主張被告未取得土地所有權人同意書，不得鋪設道路，自無足採。次查，系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告所占有，是被告縱有管理道路權限，然並未受有利益。又道路為國民日常生活所必須，健全之規劃、修建、養護，有利交通安全並增進公共福利，因此原告之系爭土地既為道路，基於公共通行之公益目的，即應容認公眾通行私人系爭土地。被告本於主管機關權限，使用管理系爭土地之行為，具有法律上之正當理由。從而，原告主張本件被告構成公法上不當得利云云，即非可採。
3.原告雖提出被告所屬工務處（工程科）簽稿會核單、苗栗縣議會第16屆第5次定期會提案單及被告97年7月11日簽核文（詳本院卷第174、177、178頁），惟查，上揭簽稿會核單主要係被告所屬工程科為辦理系爭工程施作之需，會請工商發展處建築管理及國宅科提供「苗栗市○○段1381、1327、1379地號土地及其周邊1329、1330、1324、1325、1326、1383、1446、1288-7、1288-6、1378等地號土地，是否屬『苗栗縣建築管理自治條例』第5條所稱之現有巷道，或有涉指定建築線指示等情形，及旨揭土地申請建築執照時，其所通行道路有無供公眾通行之證明」，經工商業發展處建築管理及國宅科會核意見：「本案苗栗市○○段1381、1327、1379地號等3筆土地，經查本府建管地籍套繪圖，旨揭地號土地其周邊1324、1325、1326、1330、1329等5筆地號土地部分已認定為現有巷道，1288-7、1288-6地號土地係面臨計畫道路；另1446、1378、1383地號等3筆地號土地並無套繪圖資料。」可見，會核意見雖無認定原告系爭土地為現有巷道，而其會核意見係依「建管地籍套繪圖」資料所為，然既成道路之公用地役關係既因公眾長期使用累積形成，並非以行政機關之地籍圖資作為唯一憑據，因此自難僅以上述會核意見，即認系爭土地並非既成道路。尤依系爭土地周邊之5筆土地均屬現有巷道之事實，益證上開證人證述系爭土地係屬既成巷道，供公眾通行數十年等語非虛，否則週邊土地既為現有巷道，若不經由系爭土地之道路對外聯絡，勢必無法對外聯通而喪失現有巷道之功能。從而上述會核意見，尚不足為有利於原告之認定。至於提案單理由欄雖載「目前已取得地主同意書」等語，原告堅稱被告並未取得原告母親之同意書，然而如前所述，系爭土地業已存在公用地役關係，被告辦理系爭工程係就系爭道路所為管理及維護，無庸另行取得土地所有權人之同意，該項記載並不影響系爭土地公用地役權之認定。另被告97年7月11日簽核文係工程科依據苗栗縣議會上揭提案，所辦理系爭工程之經費及委託工程顧問公司設計及監造工作案所為之簽核，亦無從為有利於原告之認定。又原告請求向被告調閱97年7月11日簽於工務局辦理系爭工程案相關文件及工程圖樣（地籍套繪圖、基地位置圖、現況測量成果圖、基地位置及道路現況相片、地籍圖謄本、土地使用同意書、配置圖、平面圖、建築線指示圖、竣工相片圖、竣工測量成果圖），惟被告辦理系爭工程是否具有上揭文件及工程圖樣，並不影響系爭土地已存在公用地役關係之認定，自無調查之必要。
㈢復按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還
其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。又按公法上不當得利，目前雖無實定法之規範，然其意義應類推民法不當得利之規定。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：（一）須為公法關係之爭議；（二）須有一方受利益，他方受損害。（三）受利益與受損害之間須有直接因果關係；（四）受利益係無法律上原因。再「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」（最高行法院45年判字第8號判例參照）。故既成道路於經政府依法徵收前，如因公眾通行之需要，為必要之改善與維護，自為法之所許，並非無法律上之原因。經查，原告所有系爭土地，具有公用地役關係之事實，已如前述，上開土地之所有權現雖屬原告所有，但其使用及收益均受有限制，被告於系爭土地設置排水溝及鋪設柏油之管理行為既係本於公用地役關係所為，即無成立公法上不當得利之餘地。況且，使用系爭道路而受有利益者，概為通行系爭既成道路之公眾，並非被告，是被告亦非因此受有利益，原告主張依公法上不當得利之法律關係，請求被告返還所受相當於租金之不當得利，即無理由。
㈣參諸司法院釋字第400號、第440號解釋意旨所稱：「既成道
路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」係認民眾之特別犧牲國家應予補償，並且揭示「立法」之原則，但上述解釋並未賦予人民據此逕向國家請求「司法」給付。故原告依據上揭解釋為其請求權基礎，亦難准許。末查，被告於既成道路上上鋪設柏油及施作排水溝等公用設施，係為公眾通行必要之道路維護，自與國家賠償法第2條所稱「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者」之要件不符，原告主張依據國家賠償法第2條規定請求被告給付損害賠償，自無理由。㈤綜上所述，原告所述均無足採，應予判決駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年7月16日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官莊金昌法官張升星以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年7月16日
書記官林昱妏