裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第554號判決
裁判日期：民國92年12月05日
裁判案由：政府採購法
高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第五五四號
原告甲○
保證責任雲林縣土木建築勞動合作社右一人代表人乙○○被告中國石油股份有限公司煉製研究所代表人 林正雄 所長訴訟代理人 劉榮村 律師右當事人間因政府採購法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告保證責任雲林縣土木建築勞動合作社（下稱勞動合作社）於民國（下同）九十一年十一月十二日參加被告「服務性及環境清潔勞務工作」工程（工作案號ＥＨＡ0000000）之投標，經原告勞動合作社決標後，被告依其投標須知第二十條規定，於九十一年十一月十四日通知原告勞動合作社依期限前來辦理訂約手續，為原告勞動合作社所拒，並於同年月十九日向被告提出異議書，要求改採同業廠商連保方式履約准予免繳現金保證金，被告嗣於同年月二十二日以煉研行政發字第○九一○○○二二五九號函通知原告勞動合作社，指原告勞動合作社要求不符政府採購法規定，無法接受，並請於文到二日內前來繳交保證金，逾期將依政府採購法第一百零一條第一項第七款規定辦理，該函以雙掛號寄送，經郵局定期招領因逾期未具領而遭退件，被告遂於同年十二月三日以煉研行政發字第○九一○○○二三五五號函通知原告勞動合作社，說明原告勞動合作社有政府採購法第一百零一條第一項第七款情形，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向被告提出異議，如未提出異議，依政府採購法第一百零二條第三項規定將原告勞動合作社名稱及相關情形刊登政府採購公報，該函經被告交付郵政機關發送，因未獲會晤原告勞動合作社代表人而經郵局定期招領，逾期原告勞動合作社仍未具領，而被郵局退件，嗣被告於九十二年一月八日再以公示送達方式，將前開函件公告於政府採購公告系統，並刊登於政府採購公報，因原告勞動合作社未於規定期限內提出異議，故於同年一月二十九日函請行政院公共工程委員會，於九十二年三月四日公告停權一年，而原告勞動合作社主張其於九十二年四月二十三日始知悉被停權之事，於九十二年五月六日去函請求確認停權處分無效，經被告拒絕，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：原告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序時或具狀陳稱：確認停權處分一年無效。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：原告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序時或具狀陳稱：
（一）被告之送達程序並不合法，依據政府採購法第一百零一條規定第一項規定，機關必須通知。被告在於審標、決標係屬行政處分，亦即我們與招標機關根本沒有契約存在。上開通知據原告瞭解有五種，一般都是交付或者郵務送達，普通都是郵務送達，不能郵務送達時，則採用補充送達或其他送達方法，也就是留置送達、寄存送達等方式。被告沒有履行上開送達方式，而留置必須留置於村里長或派出所，被告並沒有這麼做，直接刊登於政府採購公報，而刊登採購公報的目的係為了不良廠商讓其他機關都能知悉；且公示送達應該刊登於一般報章媒體而非政府採購公報。換言之，被告送達的方式不合法，應該採取寄存送達。
（二）原告勞動合作社到目前為止，均無收到被告的通知，係上網瀏覽查詢政府採購公告系統時發現拒絕廠商有原告勞動合作社的名單，該公告係由被告三月四日登載於網路上，原告勞動合作社四月中才知悉。根據政府採購法第一百零一條第一項規定，被告應該通知與附記給廠商，這樣原告勞動合作社才會知道這件事。原告勞動合作社認為尚未簽訂契約之前，為使廠商與機關間權益明確，應該回歸行政處分的看法。
（三）被告並沒有依據政府採購法第一百零一條第一項規定，通知原告勞動合作社並附記相關救濟程序。此種情形，應該回歸行政程序法第九十八條第三項規定處理。並沒有超過法定期間的問題。申訴視同訴願，故訴願不必繳費，如今政府採購法申訴繳費，核與憲法人民有訴訟權利有牴觸。次查政府採購法第一百零一條第一項明文規定應通知，但招標機關未遵照送達程序辦理，即民事訴訟法公示送達之方式，故停權處分一年不生效力。
（四）於未簽約時，未生任何關係，故屬行政處分，屬行政程序法第七十四條規定為寄存送達，至於被告寄存於郵局招領，因無法踐行上開程序，於應受送達人未領取前不發生送達效力，依據行政程序法第七十八條第一項第一款規定，被告未向有關機關或戶政機關查明，草率以公示送達，顯然其送達不合法。
二、被告主張之理由：
（一）本件原告請求確認停權處分一年無效之訴，係指其確認之對象為行政處分之無效而言。惟查被告雖係公營事業機關，但在法律上乃係依公司法成立之私法人，除受政府委任授權執行公權力之外，並非行政機關可言。且其所作停權通知，尚無法發生停權之法律效果，因此，被告既非行政處分之公法機關，原告不以該停權處分之政府機關，即行政院公共工程委員會為被告，而列本件被告為被告，即屬欠缺被告當事人之適格，其訴顯無保護之必要。其次，被告雖依政府採購法之規定函請行政院公共工程委員會公告原告停權一年，詳言之，被告對原告因有政府採購法第一百零一條第一項第七款之事由，而依同法第一百零二條之規定所作之通知，亦不過係一種事實行為而已，並非行政處分可比，依行政訴訟法第二條之規定，原告提起行政訴訟，自非適法，合先陳明。
（二）原告勞動合作社於九十一年十一月十二日參加被告「服務性及環境清潔勞務工作」（工作案號ＥＨＡ0000000）之投標，結果以新台幣（下同）七百十五萬元決標，與底價相差達七十三元萬之多（底價為七百八十八萬元），有廠商報價單可證。依被告投標須知第二十條第一款規定：得標廠商須於接獲本所通知七日內辦理訂約（須繳交保證金者應於訂約前繳納）；又第二十一條規定：廠商有採購法第一百零一條所列情形之一，本所將其事實及理由通知投標廠商，並附記不訂約者（本條規定與政府採購法第一百零一條第一項第七款規定相同）。
（三）茲將原告勞動合作社違約經過分述如左：１、被告於投標當日即由承辦人員以電話通知，旋又於九十一年十一月十四日以函件通知原告勞動合作社依期限前來辦理訂約手續，並經收訖。２、原告勞動合作社負責人雖於九十一年十一月十八日前來被告主辦單位，但拒絕依投標須知第二十條第二款之規定繳納應繳履約保證金，並於九十一年十一月十九日向被告提出異議書，要求採取同業廠商連保方式履約准予免繳現金保證金。３、被告於九十一年十一月二十二日復函指其要求不符政府採購法之規定，無法接受，並請於文到二日內前來繳交保證金，逾期將依政府採購法第一百零一條第一項第七款規定辦理，該函以雙掛號寄送，但原告勞動合作社不收該函，經郵局定期招領逾期仍不具領，而遭退件，復經被告以電話聯絡，均無法聯絡。４、被告不得已於九十一年十二月三日以原告勞動合作社屢經通知拒不簽約，而有政府採購法第一百零一條第一項第七款之情形，茲依規定通知，並附記同法第一百零二條第一項規定原告勞動合作社如認違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起二十日內以書面向本機關提出異議，及第三項規定將原告勞動合作社公司名稱及相關情形刊登政府採購公報，該函亦以雙掛號寄送，原告勞動合作社又不收函，經郵局發單招領，逾期仍不具領退回。５、被告於九十二年一月八日再以公示送達方式，將前開函件公告於政府採購公告系統，並刊登於政府採購公報，因原告勞動合作社未於規定期限內提出異議，故於同年一月二十九日函請行政院公共工程委員會，於九十二年三月四日公告停權一年。
（四）由上陳述，被告所為完全依照政府採購法相關之規定辦理，上述函文由雙掛號郵件寄送，原告勞動合作社經郵局送達兩次不在，但經郵局「發單招領」，乃不前往具領。經查郵局招領期間共二十日，且由郵局先後發明信片通知兩次，手續相當周延，此項送達手續在郵政機關未受理行政機關之文書準用民事訴訟法施行法第三條所定郵政機關送達文書實施辦法之前，應屬十分周延，而有送達之效力，否則現時郵政機關並未受理普通行政機關文書送達得比照民事訴訟文書送達之辦理而為辦理，被告又如何依行政程序法第六十八條第三項之規定而為送達。查被告在原告勞動合作社得標後，於九十一年十一月十五日以同樣之雙掛號通知原告勞動合作社前來訂約，原告勞動合作社收到該函，並於九十一年十一月十八日前來，並表示異議要求准免繳現金保證金，否則拒絕訂約，可見原告勞動合作社由其所留地址可輕易送達，且原告勞動合作社早已明示無履約之意思，故其故不前往郵局具領前述二函，即違背誠信原則，應認業已合法送達。原告勞動合作社可能因投標底價過低無利可圖，而故意不簽約，至為灼然。嗣被告為慎重起見，再發函公共委員會請示，據該會覆函表示：如需公示送達，可利用本會政府採購資訊系統中之「公示送達」網頁辦理。被告復於九十二年一月六日辦理公示送達，公告於採購公報，原告勞動合作社期限內未提異議，卒於九十二年一月二十九日報請該會於九十二年三月四日公告停權一年。在實體上被告所為均無違法不當之行為，原告所訴毫無理由，如任令其無理騷擾，各機關將窮於應付。
（五）退步言之，原告勞動合作社得標後表示不願訂約，並且關門關機行蹤不明，經被告以雙掛號二次送達均無法送達，復經郵局依規定二十日內二次招領均置之不理，客觀上可認其已變更處所致送達處所不明之情形，故被告依據行政程序法第七十八條以下公示送達之規定辦理公示送達，自屬合法。原告所指摘就整個事件之經過予以評估，其所為實有違誠信原則，應屬一種脫法行為，自不受法律之保護，被告報請主管機關予以停權一年之處分，自屬正當合法。
理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段規定，依被告之聲請由其一造辯論而為判決。
二、按自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體有當事人能力，行政訴訟法第二十二條定有明文。本件被告係隸屬中國石油股份有限公司之一級單位，依據該公司組織規程第十條規定係自行訂定其組織規程，原告並有印信及主管職章，其預算則涵蓋在全公司之預算內編製，此有中國石油股份有限公司九十二年十月二十三日油人發字第○九二○○○八三九八號函，中國石油股份有限公司煉製研究所組織規程、中國石油股份有限公司發出公文授權實施要點等附卷足稽。又「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定，．．．」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：‧‧‧七、得標後無正當理由而不訂約者。」、「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次知之次日起二十日內，以書面向該機關提出異議。」政府採購法第三條、第一百零一條第七款、第一百零二條亦分別定有明文；查本件被告雖係隸屬於中國石油股份有限公司之一級單位，惟具有獨立之組織規程及印信，並能單獨對外行文、並發包工程（本件系爭工程即係由被告單獨公開發包），應屬政府採購法第三條所規定之「機關」，其依該法第一百零一條第七款對原告所為不良廠商認定之通知，所為行政處分，係屬受託行使公權力性質（行政程序法第十六條第一項及 陳敏 著行政法總論第三版第九四五頁以下參照），則被告於此範圍內即得視同行政機關，並具有訴訟當事人能力；被告以其係公司法成立之私法人，並非行政機關，所作停權通知並不生停權效果，而非行政處分，原告列其為被告即屬欠缺當事人適格云云，即有誤解，合先敘明。
三、次按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人．．．」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之相利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」為行政程序法第一百條第一項、第一百十條第一項所明定；可知行政處分應為送達或通知，惟此所謂之「送達」，僅為書面行政處分之「通知」，並非作成「送達證書」之通知，蓋行政處分係行政機關所為之有相對人之意思表示，必須為相對人了解或使其居於可了解之狀態，始能對其發生效力；因此所謂行政處分之「通知」者，即作成行政處分之機關，使相對人了解行政處分之內容，或使其居於可了解狀態之行為。是行政處分如已依法律所規定之方式為通知，但違反法律所規定之通知程序時，於當事人知悉有該行政處分時完成通知（參 陳敏著 著行政法總論第三版第三五七以下參照）。另政程序法第一百十一條則規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵。」又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢止或撤銷前，依然有效，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效。
四、本件原告勞動合作社於九十一年十一月十二日參加被告「服務性及環境清潔勞務工作」工程（工作案號ＥＨＡ0000000）之投標，經原告勞動合作社決標後，被告依其投標須知第二十條規定，於九十一年十一月十四日通知原告勞動合作社依期限前來辦理訂約手續，為原告勞動合作社所拒，並於同年月十九日向被告提出異議書，要求改採同業廠商連保方式履約准予免繳現金保證金，被告嗣於同年月二十二日以煉研行政發字第○九一○○○二二五九號函通知原告勞動合作社，指原告勞動合作社要求不符政府採購法規定，無法接受，並請於文到二日內前來繳交保證金，逾期將依政府採購法第一百零一條第一項第七款規定辦理，該函以雙掛號寄送，經郵局定期招領因逾期未具領而遭退件，被告遂於同年十二月三日以煉研行政發字第○九一○○○二三五五號函通知原告勞動合作社，說明原告勞動合作社有政府採購法第一百零一條第一項第七款情形，得於接獲通知之次日起二十日內，以書面向被告提出異議，如未提出異議，依政府採購法第一百零二條第三項規定將原告勞動合作社名稱及相關情形刊登政府採購公報，該函經被告交付郵政機關發送，因未獲會晤原告勞動合作社代表人而經郵局定期招領，逾期原告勞動合作社仍未具領，而被郵局退件，嗣被告於九十二年一月八日再以公示送達方式，將前開函件公告於政府採購公告系統，並刊登於政府採購公報，因原告勞動合作社未於規定期限內提出異議，故於同年一月二十九日函請行政院公共工程委員會，於九十二年三月四日公告停權一年，而原告勞動合作社主張其於九十二年四月二十三日始知悉被停權之事，於九十二年五月六日去函請求確認停權處分無效，經被告拒絕之事實，為兩造分別陳明在卷，復有被告九十年十一月二十二日煉研行政發字第○九一○○○二二五九號函、同年十二月三日煉研行政發字第○九一○○○二三五五號函影本附卷可稽，足堪信實。原告提起本件行政訴訟，無非以：依據政府採購法第一百零一條規定第一項規定，機關必須通知，一般都是交付或者郵務送達，不能郵務送達時，則採用補充送達或其他送達方法，也就是留置送達、寄存送達等方式。被告並沒有履行上開送達方式，而留置必須留置於村里長或派出所，被告並沒有這麼做，直接刊登於政府採購公報，而刊登採購公報的目的係為了不良廠商讓其他機關都能知悉；且公示送達應該刊登於一般報章媒體而非政府採購公報。被告送達的方式不合法，應不生送達之效力云云，資為依據。
五、經查，本件被告於九十年十二月三日以煉研行政發字第○九一○○○二三五五號函通知原告勞動合作社，認定原告勞動合作社有政府採購法第一百零一條第一項第七款情形，該函經被告交付郵政機關以掛號郵件向原告勞動合作社事務所為送達，因未會晤原告勞動合作社代表人，乃由郵政機關限期招領，逾期原告勞動合作社未具領而遭退件，嗣被告於九十二年一月八日改以公示送達方式，將前開函件公告於政府採購公告系統，並刊登於政府採購公報，業如前述，而原告勞動合作社則於同年四月中旬從網路上知悉該事實等情，業經原告陳明在卷所（見本院九十二年九月二十四日準備程序筆錄），是則本件被告就系爭認定原告勞動合作社為有政府採購法第一百零一條第七款之情形，所為原告勞動合作社停權處分之通知函，其送達方式縱有瑕疵，惟原告勞動合作社既經由被告以公示送達之方式知悉其處分內容，揆諸前開說明，應視為已完成通知，自不構成行政程序法第一百十一條之無效之原因。是原告主張本件被告之停權處分通知未經合法送達不生效力，自不足採。
六、又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」為行政訴訟法第六條第一項前段所明定。是提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之法律上利益，始得為之。而所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。查本件原告甲○與本案沒有直接關係，僅是提供房子出租予原告勞動合作社，因原告勞動合作社被停權，無法承攬工程，致無法給付租金，此為原告勞動合作社於準備程序陳明（參本院九十二年九月二十四日準備程序筆錄），從而本件原告甲○就本件系爭停權之處分，並無何法律上之利害關係甚明，即無受確認判決之法律上利益，其併為提起本件確認訴訟，即無理由。
七、綜上所述，本件原告勞動合作社之主張並不可採，另原告甲○與本件系爭行政處分並無何法律上之利害關係，無即受確認判決之法律上利益，從而原告訴請確認停權處分一年無效，均無理由，應予駁回。
八、又本件依原告所主張之原因事實，並非應提起撤銷訴訟而誤為提起確認行政處分無效之訴訟者，且原告亦曾就本件之爭議向行政院公共工程委員會提出申訴，經遭審議判斷不受理後，另向本院提起撤銷訴訟在案，此有審議判斷書及起訴書影本附卷可稽，是本件並無行政訴訟法第六條第四項關於依職權移送訴願機機關規定之適用，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月五日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官楊惠欽法官李協明法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年十二月五日
法院書記官周良駿