裁判字號：臺中高等行政法院98年訴字第425號判決
裁判日期：民國98年12月09日
裁判案由：追繳俸給
臺中高等行政法院判決
98年度訴字第425號98年12月2日辯論終結原告甲○○被告經濟部水利署代表人乙○○訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因追繳俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年6月23日98公審決字第0166號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由 陳伸賢 變更為乙○○，並經變更後之代表人乙○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告現職為被告一般行政職系科長，前於民國93年1月30日至95年12月3日任職被告水利行政組薦任第8職等法制職系秘書期間，按公務人員專業加給表㈤規定支領專業加給。嗣被告審認原告任職秘書期間不符專業加給表㈤規定，乃以98年1月10日經水人字第09810000280號函撤銷原支領之專業加給，改依專業加給表㈠支領，並檢附原告應繳回金額及按月分攤明細表，追繳其自93年1月30日至95年12月3日溢領之專業加給共計新台幣（下同）270,826元，扣除同時補發之工程獎金117,527元，應繳回153,299元。原告不服，提起復審遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：復審決定及原處分關於原告之部分均撤銷。
⒉備位聲明：被告應給付原告153,299元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：㈠先位聲明部分：
⒈原告援引復審決定書中所載不同意見書之理由為本件起訴理由之一，合先陳明。
⒉按公務人員俸給法授權由考試院會同行政院訂定公務人員加
給給與辦法，惟該辦法卻另行授權行政院自行訂定公務人員專業加給表（下稱專業加給表），顯已違反釋字第524號解釋所揭示之再授權禁止原則。又專業加給表攸關公務人員加給之核給，係屬影響公務人員薪資重要條件，其卻以行政規則，而非以法規命令方式為之，亦難謂無違反法律保留原則。況縱以行政規則規定，亦屬「專業加給給與之認定條件」之解釋性行政規則，應依行政程序法第160條規定以發布令並刊登行政院公報方式發布之，其未依上開程序發布，效力誠有爭議（法務部89年3月31日法89律字第010258號函參照）。行政院非但未以上開方式發布，亦未在行政院或其所屬人事行政局相關網站或公告其資訊放置之位置，一貫以內部黑箱作業處理攸關全國公務人員專業加給之核給之規定，甚至以「密件」方式下達各類加給表，亦不符政府資訊公開法第7條規定法規命令、行政規則應予主動公開之規定。另同為該加給表㈤立法院法制局、各縣市消保官事項以及加給表㈥稅務人員加給表中，並無以組織法規為限制加給領取之規定，亦即該等人員所服務機關之組織法規不論是以辦事細則抑或組織規程方式為之，只要該專業人員歸屬相當職系，即得支領相關專業加給，此與同屬專業加給規定之一般法制人員加給顯有不同之規定，人事單位對於一般法制人員不以人事編制職系方式決定其加給之給付，而於該等人員加給表中以「組織法規」是否以「規程」或「細則」訂定而異其加給之核給，顯違反平等原則。
⒊依公務人員俸給法第2條第5款及第18條第1項規定，公務人
員所任職務之特殊性得支領專業加給，係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。其授權訂之公務人員加給辦法即僅對何種職務、工作性質、特殊服務地區之人員應給予何種加給為規定，至於與職務、工作性質、服務地區無關者，不應列為加給核給之考量因素，否則應屬違反公務人員俸給法之授權意旨。又「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」為中央法規標準法第3條所明定。「本署辦事細則，由本署擬訂，報請經濟部核定之。」復為經濟部水利署組織條例第14條所明定。經濟部水利署辦事細則係屬經濟部水利署組織條例授權訂定有關組織性質之法規，應屬明確。經濟部水利署除其組織條例為組織法規外，其就該署各組室職掌事項更為明確、細部分工予以規範，爰於組織條例中授權訂定辦事細則，即以此辦事細則更清楚且詳細的分工，更有利於外界了解機關內部不同組室分工情形，及各組室工作內容有諸如法制、政風、水利工程、經建行政、一般行政等各種不同之業務，該辦事細則與他機關依組織法授權訂定之「組織規程」除名稱不同外，實質意義並無二致，均應屬組織法所授權訂定之組織法規。按公務人員俸給法所授權予公務人員加給辦法者，僅就「職務種類、性質與服務地區之不同」，並未就組織法規之內涵予以限縮之授權，其逕以機關依其組織法律所授權規定之組織性法規以何名稱為之，作為加給給予之要件（即將辦事細則排除予組織法規之外），明顯違反公務人員俸給法之授權範圍。更遑論中央行政機關組織基準法並未排除辦事細則亦屬組織法規之一種，且如水利署之組織法規應以「組織規程」之名稱為之者，亦屬人事人員於水利署組織條例中應修正其授權子法之名稱，並由水利署依法訂定「組織規程」，而非單以法規名稱作為限縮公務人員加給給與辦法中適用之組織法規之內涵，並據此作為具法制專長且擔任法制業務之人員不得領取法制加給之理由。
⒋按經濟部水利署組織條例第2條明定「水利與自來水政策、
法規之擬訂及執行事項」為水利署職掌事項，其授權訂定之辦事細則第10條更明定「水利相關法規命令、行政規則與解釋之審訂及發布等相關事項及水利相關訴願、國家賠償與契約相關案件之協助及彙辦。」均為水利署水利行政組之業務，加以經濟部內部並無「司」層級之組織，故有關水利相關政策及法制作業均由水利署人員負責。水利署水利行政組第一科所負責之業務均屬法制業務，此等業務與縣市政府法制單位（機關）人員所從事者，除無主辦訴願業務外，並無二致。其工作甚較部會僅單純承辦訴願業務，而無法制、契約審議、國家賠償等繁雜法制工作之訴願會法制編制人員所從事之法制工作質、量均更為繁重。水利署水利行政組第一科所處理之業務係屬法制業務，此為原處分機關所不否認者，該科應符合加給表㈤⑴所稱之法制單位，原告任職於該科法制秘書期間，自應符合法制加給之請領條件。退萬步言，縱認水利署水利行政組第一科非屬法制單位，被告為利其法制業務之辦理，特於92年間將組織內1名秘書及1名視察，由一般行政職系改列為法制職系，即認需由法制專業人員擔任該等工作，該名秘書與視察之職務亦應屬加給表㈤⑸所稱辦理法制業務之職務。原告自79年中興大學法律系畢業，於93年1月31日自前台中市政府法制室（現為台中市政府法制局）調至經濟部水利署，在95年12月4日升任該署科長職位前，所從事之秘書乙職已屬法制職系，所從事之業務亦均為法制工作（即令現在擔任之科長，所負責者仍為該署之法制業務），對此被告機關及復審決定機關對此事實均不否認，則對於一個具有法制專業，依組織法規從事法制工作之公務人員，自應得領取法制加給。被告要求原告返還任職秘書期間之法制加給，顯違反公務人員俸給法之規定。
㈡備位聲明部分：縱認被告有重大公益存在，而需維持原處分
，依行政程序法第117條、第119條及第120條第1項規定，亦應予原告信賴保護之補償。按復審決定肯定原告無信賴不值得保護之情事，僅因公益大於所保護之私益，而謂該授益處分應予撤銷。惟公益何嘗非具體私益的累積？又對於影響個人工作選擇之重要因素是否必然低於政府人事加給支給之不利益？原告原任職台中市政府法制室，原支領之8職等法制加給為29,400元，而支領9職等一般行政加給則為24,280元，工程獎金3,030元。亦即倘原告明知被告92年所徵選之法制人員不得支領法制加給，縱使加計工程獎金，每月仍將短少2,090元，更遑論工程獎金係屬獎金制度，非屬穩定支給，且有逐年逐月遞減之事實，如不加計工程獎金，每月將短少5,120元。被告要求原告提供法制專業服務，並於商調後5年後始告知原告先前之工作付出不應核給法制加給，豈非誘騙原告商調原具領法制加給之工作至被告擔任秘書之工作之嫌？又其詐取原告於相關法制業務之努力，苛扣應領取之法制加給，豈即被告及復審決定機關所謂之「公益」？按薪資（包括加給給與）係屬任何公務人員選擇所調任職務之條件之一，全國法制編制人員從事法制工作有法制加給係屬常態，依被告所認知無法制加給者，誠屬例外情形。對於應徵人員涉及工作選擇之重大事項，被告於徵人之始應有告知之義務。惟被告自93年1月原告應徵該法制秘書工作時未曾主動告知，且自原告任職該機關時起即「自動」給與法制加給，顯見被告於98年1月以前並不認為原告有何不應支領法制加給之情事。被告倘於徵人之伊始，即明白告知其所徵之職務雖係法制職系，從事法制工作，但無法制加給之支給者，原告自不會選擇此一工作。被告於98年1月始率斷原告無法制加給之核給條件，其行為顯違行政程序法第8條所揭示之誠信原則。
五、被告答辯略以：㈠依給與辦法第1條、第3條第2款及專業加給表㈤規定，各機
關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按公務人員專業加給表㈤規定支領法制專業加給。又行政院人事行政局94年4月6日局給字第0940008390號函釋行政院農業委員會水土保持局監測管理組之法制專員，以該局分層負責明細表及職務說明書所列工作事項，尚不合依專業加給表㈤支領法制專業加給之規定。且參酌公務人員保障暨培訓委員會另案95年8月1日95公審決字第0243號、97年5月13日97公審決字第0183號有關不符公務人員專業加給表㈤、復審決定書，均有駁回之案例。另洽詢經濟部所屬之商業司、投資業務處、國際貿易局、中小企業處、加工出口區管理處等機關（單位），均因非屬機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，皆未核給法制職系人員專業加給。衡諸現行專業加給表㈤，係一體適用於全國各行政機關，具一致性原則，被告尚無自由裁量之權限。
㈡經審酌被告組織法規（經濟部水利署組織條例）並未設置法
制機構或單位，組織法規也未明定辦理法制業務之職務。法制業務職掌及工作項目僅係規範於辦事細則及職務說明書。且被告水利行政組（業務單位）法制職系秘書（原告所占職務）亦非屬組織法規明定辦理法制業務之職務，原核給法制專業加給，與規定未符。被告爰停止原告依專業加給表㈤支領之法制專業加給，而改按專業加給表㈠核發，並依俸給法第19條、行政程序法第117條及第127條規定，追繳原告自93年1月30日至95年12月3日止之期間溢領專業加給差額。
㈢原告雖主張專業加給表㈤適法性有疑義以及應有信賴保護原
則之適用等語，惟公務人員加給給與辦法第3條第2款規定，所稱之組織法規，係指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例。上開規定採列舉方式；復查本署組織法規為經濟部水利署組織條例，惟本署法制業務職掌規範於辦事細則；秘書職務之工作項目規範於職務說明書，尚非前開加給給與辦法所列舉及「組織法規明定辦理法制業務之職務」之範疇，基於依法行政原則尚不宜擴張解釋。至原告訴稱公務人員專業加給表㈤適法性有疑義乙節，按公務人員保障暨培訓委員會98年第8次委員會議紀錄，業作成附帶決議，建議檢討修正公務人員加給給與辦法及公務人員專業加給表㈤相關規定，以杜爭議。另為強化被告法制作業能力，行政院以98年7月22日院授人力字第0980063444號函請被告研議修正相關組織法規及增設法制單位，被告已於98年8月12日召開相關研商事宜。惟在被告完成法制單位設置及現行公務人員加給給與辦法及公務人員專業加給表㈤適用對象尚未修正之前，被告仍須依現行法令辦理，以符合依法行政精神。又依行政程序法第117條第2款規定，原告之信賴利益必須顯然大於撤銷所欲維護之公益始得不撤銷，其立法意旨顯然強調公益，以原告溢領之專業加給差額，經與公務人員支領專業加給之平等性、貫徹依法行政原則及國庫財政等公益衡酌，原告主張之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，應與信賴保護原則無違。另原告主張行政院及所屬人事行政局一貫以內部黑箱作業處理攸關全國公務人員專業加給之核給規定乙節，關於軍公教員工待遇調整案，行政院發布後即解密並函轉所屬機關及相關單位。被告收到經濟部函轉之行政院函，業皆連同附件函轉各所屬機關暨各組室在案，行政院發布軍公教員工待遇案並無以「密件」方式下達各類加給表之情事。
六、本件兩造之爭點為：㈠公務人員專業加給表㈤之訂定是否有違法律保留原則？該加給表㈤得適用於本件，則原告是否為該表之適用對象？㈡倘被告以原處分撤銷原告原支領之專業加給係合法，則原告得否主張信賴保護原則，而依行政程序法第120條規定請求被告給予信賴保護之補償？
七、按公務人員俸給法第19條第1項明定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」是本件被告以原告(現職為被告一般行政職系科長)，前於93年1月30日至95年12月3日任職被告水利行政組薦任第8職等法制職系秘書期間，原按公務人員專業加給表㈤規定支領專業加給。嗣被告以原告任職秘書期間未符專業加給表㈤規定，乃以98年1月10日經水人字第09810000280號函撤銷原支領之專業加給，改依專業加給表㈠支領，並檢附原告應繳回金額及按月分攤明細表，追繳其自93年1月30日至95年12月3日溢領之專業加給共計270,826元，被告以原告有上開事由，依前述規定對原告追繳未依規定項目數額之支給(本院卷115頁)，為對原告發生公法上法律效果之行政處分，原告不服被告該處分，自得依法循序提起本件行政訴訟，合先敘明。
八、另按公務人員之加給，依公務人員俸給法第5條規定，分為職務加給（對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之）、技術或專業加給（對技術或專業人員加給之）及地域加給（對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之）3種。其中技術或專業加給又涉及各種不同之技術及專業，所需之專業程度、資格條件各有不同，有涉及極細節性、技術性之事項者，無法鉅細靡遺皆於法律中訂定，故法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。同法第18條第1項規定：
「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」而考試院會同行政院依該法授權訂定之公務人員加給給與辦法第5條第1項規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」，同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」，又按考試院及行政院依憲法規定各司其職權，地位平等，並無上下隸屬關係，該條規定有關公務人員加給給與辦法各種加給之給與、條件、類別、適用對象、支給數額等，依行政院所訂各種加給表辦理，由其文義解釋，並無由考試院授權予行政院訂定各種加給表辦理之規定，而係由行政院訂定各種加給表後，2院同意依該表辦理，該表成為公務人員加給給與辦法之一部分，並適用於全國公務人員，此既經法律授權考試院及行政院會同訂定辦理，自無違反行政法上之法律保留原則，原告所稱公務人員專業加給表㈤之訂定有違大法官釋字第524號解釋所揭示之「再授權禁止原則」，與法律保留原則有違，亦無可採。且原告既稱該專業加給表之訂定有違法律保留原則，又於備位聲明部分依公務人員專業加給表（表㈠與表㈤）規定之數額為據，計算被告應依行政程序法第120條第1項規定給予加給差額之補償，亦有矛盾之處。
九、再按「以下列機關或單位內人員，同時符合：⑴職務歸列『法制職系』；⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格；及⑶辦理法制、訴願、調解業務等三項要件者為限：⑴依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。．．．⑸雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。」為公務人員專業加給表㈤之適用對象欄所明定（同卷65頁)。該專業加給表㈤為規定法制人員專業加給，其訂定旨在於延攬學有專精之法制人才，促使機關與人民間行政上及司法上權益之保障，並為法制人員專業專職之要求，對於申請支領該項加給之資格條件予以明文規定，核與公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之規定並無牴觸，亦符合比例原則之要求，自得予以援用。另一般人均得以網路（如經由奇摩網站搜尋系統）查得該表之內容，行政院已經由適當方式公布於社會大眾，原告指稱行政院非依行政程序法第160條之規定發布，亦未在行政院或其所屬人事行政局相關網站或公告其資訊放置之位置，亦不符政府資訊公開法第7條規定法規命令、行政規則應予主動公開之規定，尚非事實。準此，依公務人員加給給與辦法第1條、第3條第2款及公務人員專業加給表㈤規定，各機關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按公務人員專業加給表㈤規定支領法制專業加給。原告稱專業加給表㈤第5款並非以「法制專責單位」為前提，而係以「專任法制職務」作為發給法制加給之要件，專任法制職務並不排除其他業務單位之人員得辦理法制業務，僅需該專任職務人員必須專門辦理法制業務，而不兼辦其他業務即可領取該加給，自屬無據。
十、經查，依被告組織法規即經濟部水利署組織條例，並未有設置法制機構或單位之規定，亦未有明定辦理法制業務之職務(同卷75-76頁)，該條例第14條規定：「本署辦事細則，由本署擬訂，報請經濟部核定之。」被告依該規定所訂定之其機關辦事細則即經濟部水利署辦事細則第10條第1、2款規定「水利行政組職掌如下：法規、行政規則與解釋之審訂及發布等相關事項。訴願、國家賠償及契約相關案件之協助與彙辦。」雖屬法制業務，惟同條第3款至第7款另規定「水權管理制度、規範與計畫之擬訂推動及督導。鑿井業管理。、水利建造物建造、改造及拆除之辦理。海堤與排水管理制度、規範與計畫之擬訂、推動及督導。河川管理制度、規範與計畫之擬訂、推動及督導。」則屬業務性質，是被告水利行政組並非該條規定之法制機構或單位，僅係兼辦法制業務之單位，原告雖係年中興大學法律系畢業，於93年1月31日自前台中市政府法制室（現為台中市政府法制局）調至被告服務，於95年12月4日升任被告科長職位前，所從事之秘書乙職縱屬法制職系及業務為法制工作，惟被告辦事細則亦未有該辦理法制業務之「祕書」職務之規定，原告尚不符合公務人員專業加給表㈤之規定，而得支領法制專業加給。
、又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條及第119條分別定有明文。然行政程序法上所規定之信賴利益，係指人民信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，如主管機關核發人民申請之建造執照，人民基於此信賴基礎而建造建物，人民對於已建造之建物，自有信賴利益存在等情形，而信賴利益並非現存之利益，政府機關給付人民之津貼或公務人員之薪俸，係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為，是被告以系爭專業加給有誤發之原因，予以撤銷並向原告追繳溢領之法制人員專業加給，與信賴保護原則並無違背。
、從而，被告於97年11月間因行政院人事行政局為配合調查全國法制單位及法制人員配置情形，被告將其法制人員配置情形函復經濟部後，該部人事處電告被告並無「法制單位」，乃作成本件撤銷原告前於93年1月30日至95年12月3日任職被告水利行政組薦任第8職等法制職系秘書期間，該段期間法制人員專業加給之給付，改依專業加給表㈠支領，並檢附原告應繳回金額及按月分攤明細表，追繳其自93年1月30日至95年12月3日溢領之專業加給共計270,826元，依上開規定及說明，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告先位聲明請求撤銷復審決定及原處分關於原告之部分，為無理由；另原告備位聲明請求被告應給付原告153,299元之部分，因本件被告原處分與行政程序法規定之信賴保護原則，並無違背，有如上述，則原告備位聲明部分，依行政程序法第117條、第119條及第120條第1項規定，請求被告補償其所受信賴保護之損失原告153,299元，亦為無理由，均應予駁回。
又本件事證已明，兩造其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不加以論述，併予敘明。
、據上論結，本件原告之先位及備位聲明均為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年12月9日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官王德麟法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年12月16日
書記官莊啟明