高雄高等行政法院96年度訴字第981號判決

裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第981號判決

裁判日期：民國97年03月20日

裁判案由：優惠存款

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第981號原告甲○○被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年10月5日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告原係高雄縣鳳山市中正國民小學教師，於民國94年8月1日退休並領取公保養老給付金額新台幣(下同)1,643,900元，全數存入台灣銀行股份有限公司鳳山分公司（下稱台銀鳳山分公司），嗣被告依教育部95年1月27日發布修正並自0年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，由於原告原領取並存入台銀鳳山分公司之公保養老給付總額1,643,900元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額999,400元，被告遂以96年7月30日府人三字第0960176611號函通知原告於上開要點第3點之l施行後，優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額999,400元辦理。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
(一)本件被告系爭處分，已然違反信賴保護原則甚明：
1、按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第119條、第120條及第126條參照)，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規(如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規(包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則)之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時(如稅捐稽徵法第48條之3等)，基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：1、經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者；2、相關法規(如各種解釋性、裁量性之函釋)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；3、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用者，受規範對象之信賴利益應受憲法之保障，乃屬當然。」司法院釋字第525號解釋已釋明在案。又「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨，業經本院釋字第525號解釋在案。人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」司法院釋字第529號解釋亦有明示。
2、查「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。」「‧‧‧，亦即第3屆監察委員就任時，依信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」最高行政法院88年度判字第3846號判決及司法院釋字第589號解釋文與解釋理由書復釋在案。
3、惟本件原告於被告為本件處分前已信賴既存之舊要點而安排或處置財產，被告自不能因本件公保優存要點嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害，加之原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴保護原則要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。迺被告無視上揭信賴保護原則之適用，更堅守法治國之憲法基本原則，逕予片面修正，任令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害殆盡，故系爭處分實已不足維持。況原告於上開司法院釋字第589號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。
(二)第查「人民之財產權應予保障。憲法第15條定有明文。又各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使。」司法院釋字第172號已釋明在案。本件公保優存要點在教育部擅斷修正下，致使原告之優存給付利息發生鉅額減少，故被告對於系爭要點之修正已侵害原告在憲法上所享有之公法上財產基本權利之情事，未予審酌，卻資為系爭處分之依據，衡諸上揭司法院釋字解釋意旨所示，自有撤銷訴願決定及原處分之必要，以臻適法。
(三)本件系爭處分援引之要點，已違反不溯及既往原則：
1、又按「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即法令經修正或新訂時，祇得適用於法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。乃被告竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分之依據，已然違法，要無疑義。
2、另按「按就法律安定及信賴保護原則而言，除非法規明文規定溯及既往，且適用信賴保護原則，否則法規應僅適用於生效後之事件，亦即不得就過去已完成之事件，依嗣後另判定之規定予以規範處罰或設定負擔，此為法律不溯既往原則。」「按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於判定法律之際，因衡量公益之維護與利益保護之結果，明定行政法規得例外溯及既往(如中央法規標準法第18條)外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。」「按所謂法律不溯及既往之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，此與法律規範之標的物何時存在無涉，又此一原則代表法律維持秩序作用，無論就公私法均適用此基本原則。」最高行政法院89年度判字第189號判決、92年度判字第1322號判決及台北高等行政法院90年度訴字第6943號判決均有明釋。
3、第查本件原告均係在本次公保優存要點修正前任職，並適用修正前之要點，依上開不溯及既往原則衡之，本件要點之修正自應向後發生，而非得溯及適用於原告，迺被告明知此一法律原則，竟視而不見，仍執意為本件處分，衡諸前開所示，當即違反法律不溯及既往原則，實有撤銷之必要。
(四)本件被告依據修正之公保優存要點計算審定之基準已然有誤：
1、另按學校教職員退休條例第5條第3項前段(原告誤植為第1項第2款)規定：「月退休金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基數，每任職1年，照基數百分之2給與，最高35年，給與百分之70為限。」另第8條第3項前段亦規定：「第1項共同撥繳費用，按教職員本薪加1倍百分之8至百分之12之費率，政府撥繳百分之65，教職員繳付百分之35。」由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1倍：做為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量教育程度、專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。
2、惟被告對於教育部95年1月27日台人(三)字第0000000000B號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及公保優存要點第3點之1，以現職教育人員薪資所得(本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數)做為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤。被告對此明顯重大之錯誤未予究明，率予作為本件計算審定之基準，處分當然違法。
(五)被告對於考試院於94年11月10日第10屆第15次會議決議略謂：「(二)公務人員退休所得替代率，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告等之公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日宣布施行，而被告明知行政程序法第126條業已規定「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」迺被告竟無視補償規定及司法院釋字第525號解釋之存在，逕自剝奪原告財產權利，自應予以撤銷，以符法制。
(六)又依公教人員保險法第3條規定：「本保險包括殘廢、養老、死亡及眷屬喪葬4項。」同法第10條第1項規定，被保險人應自付之保險費，由各該服務機關學校於每月發薪時代扣。另按優惠存款金額之來源乃來自公教人員每月薪資代扣之「公保費」，因此優惠存款依公教人員保險法第10條規定，應視為是退休保險制度，在退休新制實施後持續扣繳，可見非被告所稱之福利制度，而是養老保險，應受憲法之信賴保護原則保護。況且養老保險在民間保險公司亦有辦理，其退休保險利率由保險公司自訂之，在繳交一定年限後可以選擇1次領回或每年領取養老金，則政府開辦公教人員保險在先，現卻反過來責怪公教人員領太多，實不合理。又依教育人員退休所得合理化方案第4條第1款第2項規定，將主管職務加給放入計算之分母形成「領越多扣越少」之不合理現象，同為教育退休人員離開職務崗位已無所謂校長、主任職務，卻將主管職務加給放入計算之分母，不但違反平等原則亦形成「惡法修舊法」的怪異現象！新修正之公保優存要點第3點之1，該規定本身爭議頗多，且不公平、又極為粗糙，倉卒定案漏洞百出。
(七)教師與國家之間，在法律上具有「公法上之職務關係」，因此教師對國家負有應盡之義務，但亦相對享有應有之權利，上述權利包括經濟受益權，即支給俸給、退休給與等權利。因此，可辦理優利存款是以領取1次退休金及月退休教育人員為限。政府貼補利率係依據85年12月23日行政院台85人政給字第43299號函修正核定公保優存要點，故優惠存款是學校退休教職人員與政府間的關係並無時限約定，基本上除非退休人員死亡或將優惠存款帳戶內金額領出，否則其「額度」是不變的，退休教師不能再加存金額，政府也不得減少金額；因此優惠存款是有持續性，且不受時間之影響。又「簽1年、2年契約係屬存戶與台灣銀行間之定期存款契約；台灣銀行付息係以存戶存於銀行之存款金額為計息基礎，雙方締結存款契約主要基於辦理優惠存款之儲存，內容為民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，屬於私法關係；兩者之間是兩回事，不可混為一談。」（台北高等行政法院96年度訴字第211號判決參照）
(八)政府所稱18％屬「恩給制」，係因早年政府因國內多項公共建設而財政困頓，因此在公教人員之薪資計算以其學識、人力素質衡量均較當時私人企業為低，固有不少師範體系畢業之學生在畢業後並未投入教職而到私人企業工作。甚至當時社會亦對公教人員有「吃不飽餓不死」之評語，因此所謂「恩給制」其實是教職人員在「未來」領取「當年」之薪資，乃公教人員共體國家時艱施予國家之恩惠，而非國家給予公教人員恩惠！且退撫基金會所付退休金和公保養老給付金額均為公教人員在職時，由其個人每月薪資中代扣，實為個人所預繳之退休金，換言之，有繳款者方可領；未繳者則無。又85年以前退休之公教人員無論是領全額退休金或是領月退休金，均無退撫基金會所支付之退休金，政府豈可將這兩筆含自付額全部計算在退休所得上限百分比內？
(九)95年1月17日銓敘部退一字第0952585550號函略以「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」增訂第3點之1，明定「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比」，及「每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」原告在職時全年所得為88,989元（月薪，註：含公保補助3,265元、健保補助4,277元、保險補助7,542元）×12＋106,785元（年終獎金）＋138,380元（考績獎金）﹦1,313,033元，原領退休金全年所得為238,470元×2（退休金）＋115,076元×2（退撫基金）＋24,659元×12（優利）＋65,075元（年終慰問金）＝1,068,075元，改為新制後退休金所得為238,470元×2（退休金）＋115,076元×2（退撫基金）＋65,075元（年終慰問金）＋14,991元×12（優利）＝952,059元，舊制退休金差額1,313,033－1,068,075＝244,958元，新制退休金差額1,313,033－952,059＝360,974元。事實上，原告原領月退休金已經比在職時所得每年要減少244,958元。
顯然與「每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」不符。故「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」增訂之第3點之1規定，顯然並不適用於原告。
二、被告答辯之理由：
(一)按行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1，自00年0月00日生效，同日以台人㈢字第0000000000C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時所核定等級並依95年度待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於台銀辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制，合先敘明。
(二)教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布「公保優存要點」，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本(年功)薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支(兼)領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，經研議結果，認宜對於支(兼)領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人㈢字第0000000000B號令修正增訂發布「公保優存要點」第3點之1，自00年0月00日生效，同日以台人㈢字第0000000000C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1及發布令各1份予台北市政府教育局、高雄市政府教育局、各縣市政府及部屬國立機關學校。
(三)被告對於退休案件所作成之退休核定函，亦僅敘明「退休人員新制施行前之公保年資所計給之養老給付得依規定辦理優惠存款」，因此，該退休核定函亦不構成信賴之基礎。且優惠存款之儲存訂有1年期與2年期，對於已辦理優惠存款之公教人員，於優存要點修正前已領取之優惠存款利息，均無須繳回；而公保優存要點修正生效時，優惠存款之期限尚未屆滿者，亦不受新修正之規定限制，並未改變其原有契約上之法律關係；僅對於公保優存要點修正後，契約期滿繼續辦理續存時，始適用新修正之規定。因此，該要點之修正並無違反「誠信」或有「溯及既往」之問題，亦與信賴保護原則無違，並無補償原告之必要。
(四)至優惠存款係一種特別給與，其與教育人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校教職員退休條例並無明定應支給教育人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之1次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非教育人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與教育人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點(位階可為命令或行政規則)訂其規範亦即可明定教育人員須達成某一條件時，始得予補助。且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定限制。是以教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項於95年1月27日台人㈢字第0000000000B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1之行政規則，尚非法所不容許，被告依前揭規定於96年7月30日府人三字第0960176611號函核定原告優惠存款金額，係為合法之行政處分，並無違反憲法第15條保障人民財產權；又本要點計算審定基準為教育部依其權限審酌相關因素後所訂標準，難謂有明顯重大之錯誤，亦無需補償原告。理由
一、按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5，以增至百分之97.5為限。．．．前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。兼領月退休金之退休教育人員，其依第2點、第3點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。．．．第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：１、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。２、公保養老給付每月優惠存款利息。３、按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：１、按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。２、中小學教師依擔任導師一年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2千元計列；滿1點以上未達20點者，以新台幣1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3千元計列，高中職以新台幣4千元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1千5百元計列，高中職以新台幣2千元計列。．．．４、按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1之金額。」分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項第1款、第2項至第4項及第6項所明定。
二、本件原告原係高雄縣鳳山市中正國民小學教師，於94年8月1日退休並領取公保養老給付金額1,643,900元，全數存入台銀鳳山分公司，嗣被告依教育部95年1月27日發布修正並自0年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，由於原告原領取並存入台銀鳳山分公司之公保養老給付總額1,643,900元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額999,400元，被告遂以96年7月30日府人三字第0960176611號函通知原告於上開要點第3點之l施行後，優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額999,400元辦理等情，業經兩造 陳明 在卷，並有被告96年7月30日府人三字第0960176611號函附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：原告信賴修正前之公保優存要點而安排退休生活，卻因被告依教育部違法修正之公保優存要點，減少原告之優惠存款金額，致原告能領取之優存利息遽降，造成原告無法依照退休時之財產規劃繼續生活，則被告所為侵害原告公法上財產上權利，顯然違反信賴保護原則，亦應給予原告合理之補償。原告係在公保優存要點修正前任職及退休，然被告將不利之公保優存要點溯及適用於原告，違反法律不溯及既往原則。又依學校教職員退休條例第5條第3項前段及第8條第3項教育人員之規定，可知教育人員之退休制，無論係退撫基金之提撥或月退休金之給付，均以本薪加1倍為計算基準，然公保優存要點第3點之1，以現職人員薪資所得（含本薪、學術研究費、主管職務加給及12分之1年終工作獎金）作為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，違反平等原則等語，資為爭執。
三、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點第6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書可資參照；依此解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。是優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校及教職員退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之所有不同，且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。是行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優存要點第3點之1，並自同年0月00日生效。依上所述，上揭公保優存要點，本院自得予以適用，合先敘明。
四、再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資，核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），而受相同之規範。本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無悖於法律不溯及既往之原則。經查，原告係於94年8月1日退休生效，兼領2分之1之一次退休金，並領取公保養老給付，合計1,643,900元，全數存入台銀鳳山分公司，已如前所認定，是上揭教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1，於原告在台銀鳳山分公司所辦理之定期優惠存款，期滿須辦理續存時，亦有適用。經查，原告經被告核定退休年資為35年5個月，依公保優存要點第3點之1規定可知，原告退休所得上限百分比為95%，每月退休所得之最高金額為79,338元，扣除月退休金58,924元及12分之1之年終慰問金5,423元，其每月得領取之優惠存款利息為14,991元，又準用學校退休教職員1次退休金優惠存款辦法第3條規定之優惠利率年息18%核計，原告得辦理優惠存款之最高金額為999,400元，此亦有依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單附本院卷可稽。而原告在台銀鳳山分公司辦理優惠存款之金額為1,643,900元，顯高於上揭合計公保養老給付及一次退休金得辦理優惠存款之最高金額，是被告函請原告於公保優存要點第3點之1施行後，其於台銀鳳山分公司優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額999,400元辦理，自無違誤。
五、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。‧‧‧。」司法院釋字第525號解釋在案。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合（1）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3）、信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，惟在原告退休後，公保優存要點卻增訂第3點之1，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「‧‧‧優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止。」準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況‧‧‧亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度‧‧‧。」從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。原告主張其因信賴修正前公保優存要點而辦理退休，卻因法令之修正遭到財產上損害，被告處分違反信賴保護原則，應補償原告等語，並不可採。
六、末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條固有明文。本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院釋字第211號、第412號、第485號、第526號、第547號、第584號、第569號解釋參照），而公保優存要點之修正原委，已如前述，原告主張公保優存要點第3點之1規定以現職教育人員薪資所得(本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數)作為所得替代率之分母值，造成擔任主管者未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，被告竟未察而引為本件計算基準云云，然按公保優存要點第3點之1增訂之立法理由係為調整因85年2月1日施行退撫新制後，其退休金基數之計算內涵提高為本(年功)薪加1倍，至學校主管如校長、主管部分，因渠等之核敘本與一般教師不同，自無強為渠等於退休公務人員退休金優惠存款制度之制定或修正有一律形式上相同對待之必要，亦無因此而認違反平等原則可言。又被告依公保優存要點第3點之1核定原告優惠存款金額，係屬合法之行政處分，自無原告所稱違反憲法第15條保障人民財產權之規定，且該要點計算審定基準為教育部依其權限審酌相關因素後所訂標準，難謂有明顯重大之錯誤，被告自無補償原告之必要。
七、綜上所述，原告上揭主張皆不足為採，則被告依據教育部95年1月27日台人（三）字第0000000000B令修正發布並自同年0月00日生效之「公保優存要點」第3點之1，按原告於94年8月1日退休，並兼領2分之1月退休金，核算其公保養老給付及一次退休金得辦理優惠存款之最高總額合計為999,400元，其認事用法，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年3月20日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官戴見草法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年3月20日
書記官涂瓔純